檔案開放中的自由裁量權(quán)研究

設(shè)置自由裁量權(quán)的初衷是為了更好地開放檔案、方便利用者利用，然而操作不當會導致事與愿違。在檔案開放中，自由裁量權(quán)的行使主要集中在確定檔案開放時間和開放范圍上。筆者通過對自由裁量權(quán)規(guī)定的檔案開放時間與開放范圍進行分析，提出在制度建設(shè)層面上需加強對檔案開放自由裁量權(quán)的控制，即與時俱進地修訂相關(guān)法律法規(guī)、廢止不合時宜的條目。

1 檔案開放中的自由裁量權(quán)

檔案開放中的自由裁量權(quán)是指在檔案開放并對外提供利用中，檔案行政管理機關(guān)及其工作人員在法律事實要件確定的情況下，在法律授權(quán)范圍內(nèi)，依據(jù)立法目的和公正、合理的原則，自行判斷行為條件、自行選擇行為方式和自由做出行政決定的權(quán)力。在檔案開放中，自由裁量權(quán)主要集中在開放時間和開放范圍上。

1.1 開放時間

2016年，全國政協(xié)委員侯欣一在接受財新網(wǎng)采訪時表示：“按照檔案法規(guī)定，解密后的檔案都可以查詢，檔案形成30年之后解密，交給社會利用，檔案的真正價值也正是在于充分利用。但是，如果去查閱檔案，檔案法規(guī)定幾乎形同虛設(shè)，因為各地檔案館都有自己定的規(guī)定，找出各種理由，設(shè)立各種限制條件?！盵1]暫且不論這種敘述是否嚴謹，但可以看出，在檔案30年開放的規(guī)定背后，還有例外情況的存在，制約了檔案的充分利用。

仔細梳理《檔案法》和相關(guān)的法律法規(guī)，不難看出我國檔案對外開放期限設(shè)定大致有5種情況。一是即時開放。主要指中華人民共和國成立以前的檔案，這部分檔案在《檔案法實施辦法》實施之日起就可以對社會開放。二是滿30年開放。這是檔案開放年限的一般規(guī)定，適用于大多數(shù)檔案。三是隨時開放。主要針對經(jīng)濟、科學、技術(shù)、文化等方面的檔案。四是滿50年開放?！陡骷墖覚n案館開放檔案辦法》規(guī)定，涉及國防、外交、公安、國家安全等國家重大利益方面的檔案，可自形成之日起滿50年開放。五是延期開放。檔案館認為到期仍不宜開放的檔案，經(jīng)上一級檔案行政管理部門批準，可以延期向社會開放。在這5種不同的開放期限中，具體的量化規(guī)定不存在自由裁量空間，而隨時開放和延期開放存在較大的自由裁量權(quán)。《檔案法》對隨時開放的界定是少于30年的，也就是說，其時間跨度為29年；對延期開放的界定為大于30年。在實際工作中，這些規(guī)定的運用稍有不慎，就會違背初衷，產(chǎn)生消極影響。

1.2 開放范圍

利用者最關(guān)心的是檔案開放范圍問題，即誰開放、對誰開放、開放什么。雖然檔案管理機構(gòu)在滿足利用者需求方面做了諸多努力，但成效并不顯著。因此，侯欣一才會發(fā)出“國家對檔案本身和檔案工作越來越重視，經(jīng)費越來越多，……與投入相比，近年來的檔案利用程度，確實差距越來越大”[2]的感嘆。

隨著我國各項事業(yè)的快速發(fā)展和社會分工的進一步細化，檔案機構(gòu)呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢，除了現(xiàn)有的公共檔案館和單位內(nèi)部檔案機構(gòu)之外，各種專業(yè)檔案館等檔案機構(gòu)蓬勃發(fā)展。在這樣的發(fā)展環(huán)境下，檔案開放主體應(yīng)是百花齊放式的多元化主體，但令人遺憾的是，《檔案法》和相關(guān)的檔案法規(guī)對檔案開放主體的規(guī)定，比較明確的是國家檔案館，對機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其他組織內(nèi)部檔案機構(gòu)的要求不明，僅用“可以按照有關(guān)規(guī)定”和“利用未開放檔案的辦法，由國家檔案行政管理部門和有關(guān)主管部門規(guī)定”一筆帶過。從立法者本意來說，這是為了讓內(nèi)部檔案機構(gòu)有更好的施展空間，因地制宜地對外提供檔案利用，但在實際執(zhí)行中，內(nèi)部檔案機構(gòu)往往會把這些自由裁量權(quán)當作不對外開放檔案的“尚方寶劍”，限制本單位的檔案向社會公眾開放利用。就檔案開放的客體而言，并非所有的檔案都可以對外開放，也不能夠?qū)λ械娜碎_放。國家檔案館保存的檔案，一般是自形成之日起滿30年才可對外開放，查閱未開放的檔案需遵循有關(guān)規(guī)定；機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其他組織內(nèi)部檔案機構(gòu)所保存的檔案原則上不對外開放，但是利用者可以根據(jù)經(jīng)濟建設(shè)、國防建設(shè)、教學科研和其他工作的需要，按照有關(guān)規(guī)定查閱。如此復雜的規(guī)定使得人們疲于奔波，檔案查閱利用訴求無法得到很好的滿足。此外，《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》對外國組織和個人利用我國國家檔案館館藏檔案的規(guī)定更為復雜，如，外國組織和個人必須服從檔案館的安排，遵守有關(guān)的各項規(guī)定，復制檔案和內(nèi)容數(shù)量要由當事檔案館酌情決定，等等。

2 檔案開放自由裁量權(quán)的控制

自由裁量權(quán)的過度使用會導致合法與合理、開放與管理之間的沖突，同時也會帶來一系列的社會矛盾和問題。自由裁量被認為是法律規(guī)則供給不足的產(chǎn)物，從邏輯上講，對自由裁量權(quán)進行控制，最有效的方法就是通過制定明確的規(guī)則，從源頭上壓縮、甚至取消自由裁量空間[3]。在我國檔案開放制度層面設(shè)計上，學術(shù)界出現(xiàn)了不同聲音，有人提出需要進一步細化檔案法律條款[4]，還有人提出要實現(xiàn)《檔案法》從實體法到程序法的轉(zhuǎn)變[5]。筆者認為在制度層面建設(shè)上需要“破立結(jié)合”，既要避免故步自封、小修小補，也要避免大動干戈、推倒重來。

2.1 修訂相關(guān)法律法規(guī)

首先，立法理念應(yīng)該遵循“以公開為原則、不公開為例外”的原則?！稒n案法》及其相關(guān)法規(guī)在實施以來，對于規(guī)范檔案的收集、保管和利用，維護檔案資源安全，深化檔案利用服務(wù)工作等都起到了積極作用。但是隨著時代發(fā)展，《檔案法》過度強調(diào)保密的立法理念已不能適應(yīng)形勢的發(fā)展需要，尤其是《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）頒布以來，其先進的立法理念更是倒逼檔案法律法規(guī)改革與更新。以開放時間為例，《條例》規(guī)定除了不公開之外的信息都需要主動公開或者依申請公開。按照現(xiàn)行的檔案法規(guī)體系，具有保存價值的政府信息在履行一定程序后轉(zhuǎn)換成檔案并進入檔案機構(gòu)，通常在30年后才能對外開放?！凹词褂行n案可以即日或者隨時開放，如經(jīng)濟、科學、技術(shù)、文化等類檔案，但是根據(jù)《機關(guān)檔案工作條例》和《檔案館工作通則》對檔案館接收檔案期限的規(guī)定，這些檔案至少要在本機關(guān)檔案室保存 10年或者20年?！盵6]出現(xiàn)這樣的尷尬情況固然有深層次的歷史原因，即《檔案法》頒布在前、《條例》公開在后，時間間隔了十幾年，但僅一年之隔的信息（機關(guān)文書部門或業(yè)務(wù)部門一般應(yīng)在第二年上半年向檔案部門移交檔案）有不同的開放期限，勢必會引起利用者的強烈質(zhì)疑。因此，《檔案法》等法律法規(guī)的修訂需要兼顧《條例》的規(guī)定，力爭與其保持一致，制定合理的開放期限，做到應(yīng)公開的都要及時公開，不得以任何理由將利用者拒之門外。

其次，做好與相關(guān)法律法規(guī)的銜接。無論是將《檔案法》由實體法改為程序法，還是細化《檔案法》的法律條款，操作起來似乎相當繁瑣，成本過高，并不能滿足我國檔案事業(yè)發(fā)展的要求。我國法律體系各部門之間雖然具有相對的獨立性，但也存在千絲萬縷的聯(lián)系?！渡轿鳈n案》曾就“生產(chǎn)日報單案”進行過一次大討論，10年后中山大學2004級研究生再次就此案從不同角度進行探討，在談及《檔案法》與其他法律銜接時指出：“其他法律與《刑法》銜接的方式有多種，包括對刑法作總體援用和對具體條款作單獨援用?！稒n案法》第二十四條規(guī)定：‘構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任?！梢?，《檔案法》與《刑法》的銜接是通過《檔案法》中的這句話實現(xiàn)了對刑法的總體援用，這就說明在某種程度上《檔案法》已經(jīng)實現(xiàn)了與《刑法》的銜接?！盵7]由此，10年前尚不能解決的問題，10年后因法治的銜接迎刃而解。在我國全面推進依法治國的今天，各種法律法規(guī)逐步完善，在修訂《檔案法》的同時，要仔細研讀相關(guān)法律法規(guī)，做好相關(guān)條款的總體援用和單獨援用，實現(xiàn)法律法規(guī)的有效銜接。此外，《檔案法》作為檔案事業(yè)的根本大法，其條款不可能窮盡工作的方方面面，這就需要完善檔案法規(guī)體系，通過檔案法規(guī)體現(xiàn)《檔案法》不能窮盡之所在，而不是簡單地細化《檔案法》的法律條款。北京、上海、黑龍江等地出臺了檔案行政處罰自由裁量權(quán)執(zhí)行規(guī)范和標準，就是生動的案例。

再者，保持修訂后的《檔案法》相對穩(wěn)定。根據(jù)法理學精神和本質(zhì)的內(nèi)在要求，評價法律的標準應(yīng)當看其宏觀效益，而不是看它在短時間內(nèi)對社會或者公民產(chǎn)生的影響?！稒n案法》于1988年1月1日實施，第一次修訂是在1996年，時隔了8年?！皣覚n案局于2007年啟動了《檔案法》修改工作?！壳耙呀?jīng)形成較為成熟的法律修訂草案，并于2015年底提交國務(wù)院審議，國務(wù)院法制辦正在組織征求對《檔案法（修訂草案送審稿）》的意見?！盵8]修訂工作啟動以來已經(jīng)有10個年頭，始終未見新法頒布，至于何時出臺似仍遙遙無期。滯后的立法理念無法跟上時代的發(fā)展步伐，給實際工作帶來很大困擾，法律的宏觀效益無從發(fā)揮。因此，保持《檔案法》的穩(wěn)定性和連貫性顯得尤為重要。相對穩(wěn)定首先應(yīng)體現(xiàn)在立法理念和利用者權(quán)益保護上，即突出“公開”和“民權(quán)”，縮短開放期限和擴大檔案開放范圍，開放主體應(yīng)擴展到國家檔案館之外所有檔案保管機構(gòu)。其次應(yīng)加強配套法規(guī)體系的建設(shè)，在《檔案法》相對穩(wěn)定的前提下，可以通過司法解釋和法規(guī)修訂等手段與時俱進地解釋法律相關(guān)條款，從而減少自由裁量空間。從立法程序和時間成本來說，司法解釋和法規(guī)的修訂要比法律靈活得多，操作起來也更加方便、時間更短，利用者的權(quán)益也能得到更好的保護。

2.2 廢止不合時宜法規(guī)

黨的十七屆六中全會第一次從文化綱領(lǐng)、文化目標、文化政策上闡述了文化強國的“中國道路”，提出了文化的大發(fā)展大繁榮需要高度的文化自信。檔案事業(yè)作為我國文化事業(yè)的重要組成部分，在文化建設(shè)中一直扮演著重要角色。

1991年，國家檔案局制定了《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》，這是我國檔案開放工作對外邁出的堅實一步，在某種程度上可以說是文化自信的展示，在很長一段時間內(nèi)該辦法促進了國際間文化交流，推動了我國檔案開放利用工作的深入開展。然而隨著社會的發(fā)展，尤其是在當前文化大發(fā)展大繁榮的時期，這種原有的“自信”在各種自由裁量條條框框的限制下顯得不合時宜；在檔案開放的條款中專設(shè)外國組織和個人的利用規(guī)章，反而是缺乏自信的表現(xiàn)。以英國為例，“到英國檔案館不需要任何預(yù)約，免費進入，只需帶齊你的兩份證明。一份帶照片證明你的名字，一份帶地址證明你在英國的住址，至于你的國籍、目的、簽證，一概不過問。”[9]雖然中國與發(fā)達國家國情不同，但是做好檔案開放利用的目標是相同的。因此，筆者認為檔案開放不應(yīng)區(qū)別對待中國人和外國人，實行20多年的《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》在新形勢下理應(yīng)廢止。

總之，檔案開放是一項系統(tǒng)工程，涉及方方面面，需要學術(shù)界深入研究，也需要檔案工作者在實踐中不斷地摸索和積累經(jīng)驗。在檔案開放中，自由裁量權(quán)越小，利用者的權(quán)益就能得到更多的保護，檔案工作的總目標就越容易實現(xiàn)。

注釋與參考文獻：

[1][2]周東旭.侯欣一委員：檔案法幾乎形同虛設(shè)[EB/OL].[2016-06-03].http://china.caixin.com/2016-03-06/100916815.html.

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[8]楊冬權(quán).關(guān)于加快修改《中華人民共和國檔案法》的提案[N].中國檔案報,2016-3-7(3).

[9]林入.走讀英國國家檔案館,華聞周刊[EB/OL].[2013-09-16].http://www.chinanews.com/lxsh/2013/08-16/5172839.shtml.