檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實證研究
——以基層院提起行政公益訴訟為視角

馮 毅

湖北省宜昌市夷陵區(qū)人民檢察院，湖北 宜昌 443100

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實證研究
——以基層院提起行政公益訴訟為視角

馮 毅

湖北省宜昌市夷陵區(qū)人民檢察院，湖北 宜昌 443100

為進(jìn)一步加強(qiáng)對國家利益和社會公共利益的保護(hù)，黨的十八屆四中全會明確提出：“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度?！睘檫M(jìn)一步明確工作職能，2015年7月，全國人大正式授權(quán)最高檢在全國部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作。任務(wù)下達(dá)后，全國各地檢察機(jī)關(guān)按照高檢院的統(tǒng)一部署，積極探索、勇于實踐，試點工作不斷取得成效。筆者以湖北省宜昌市夷陵區(qū)人民檢察院辦理的一起行政公益訴訟案件為例，通過實踐探索總結(jié)成效和經(jīng)驗，找準(zhǔn)問題與不足，以期助益于公益訴訟制度的構(gòu)建和發(fā)展。

檢察機(jī)關(guān)；公益訴訟；問題研究

一、基層檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的實踐探索

(一)基本案情

宜昌市夷陵區(qū)人民檢察院通過兩法銜接平臺發(fā)現(xiàn)，2010年8月，宜昌市夷陵區(qū)雷某某采石場未經(jīng)林業(yè)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，擅自改變林地用途，在夷陵區(qū)龍泉鎮(zhèn)雷家畈村四組榨房河水庫邊上越界占用林地總面積9474.4平方米。2014年7月29日，夷陵區(qū)林業(yè)局針對該采石場超越審批范圍占用林地的行為作出行政處罰，對其處以94744元罰款和限2014年12月30日前恢復(fù)原狀。2014年8月12日，雷某某采石場繳納了全部罰款，但是一直未將被占林地恢復(fù)原狀。經(jīng)查，雷某某采石場越界開采占用的林地屬于夷陵區(qū)縣級公益林。

(二)具體作法

2016年6月22日，宜昌市夷陵區(qū)人民檢察院向宜昌市夷陵區(qū)林業(yè)局發(fā)出檢察建議：1、嚴(yán)格執(zhí)法，按照法定程序全面執(zhí)行對雷某某采石場的行政處罰決定；2、采取有效措施督促雷某某采石場恢復(fù)被占用林地的原狀。但截止2016年9月22日，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查到夷陵區(qū)林業(yè)局仍未依法正確履行監(jiān)管職責(zé)，雷某某采石場越界開采的林地仍處于山體被挖空，巖層裸露、土壤不存，林地已被根本性破壞的狀態(tài)。2016年12月6日，夷陵區(qū)人民檢察院向夷陵區(qū)人民法院提起行政公益訴訟。

(三)典型意義及特點

夷陵區(qū)檢察院訴夷陵區(qū)林業(yè)局行政公益訴訟一案，雖僅為改革試點中的普通一例，但其工作取得的階段性成效不僅是檢察工作強(qiáng)化監(jiān)督力度、積極探索的結(jié)果，更是充分體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)在促進(jìn)依法行政、推進(jìn)法制建設(shè)中發(fā)揮的積極作用。

1.案件焦點集中在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域

目前，我國經(jīng)濟(jì)在高速發(fā)展取得令世人矚目成就的同時，也給生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域帶來了相當(dāng)大的影響，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)刻不容緩。夷陵區(qū)檢察院訴該區(qū)林業(yè)局的行政公益訴訟一案，正是遵循《試點方案》中所強(qiáng)調(diào)的“試點期間，重點是對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟”的基本要求，圍繞行政相對人擅自改變林地用途而林業(yè)局作為行政單位怠于行使職權(quán)的問題展開。

2.嚴(yán)格履行訴前程序

《試點方案》設(shè)置了訴前程序，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行訴前程序。夷陵區(qū)檢察院在提起行政公益訴訟之前，先行向林業(yè)局提出了檢察建議，建議其依法全面執(zhí)行行政處罰決定、督促行政相對人恢復(fù)被占用林地等。但該區(qū)林業(yè)局作出回復(fù)后仍未徹底履行監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致社會公共利益仍然處于受侵害狀態(tài)。該院遂向法院提起行政公益訴訟。

3.積極向地方黨委、政府、人大匯報，爭取理解和支持

行政公益訴訟案件相對于一般的訴訟案件而言，政策性、專業(yè)性、敏感性更強(qiáng)，不僅需要法院的大力支持，還需要地方人大及黨委政府的充分理解與支持，這就要求檢察機(jī)關(guān)在“強(qiáng)溝通、達(dá)共識”方面狠下功夫，積極向地方黨委、政府匯報辦案情況，得到了地方黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)的理解和支持。

4.積極與法院及被訴行政單位溝通協(xié)調(diào)

夷陵區(qū)檢察院在辦理行政公益訴訟案件的同時加強(qiáng)與區(qū)法院的溝通協(xié)調(diào)，通過反復(fù)的交流，兩院在案件的起訴、管轄、受理、等程序及證據(jù)采信、法律適用等問題上達(dá)成共識。同時，積極與區(qū)林業(yè)局、森林公安分局開展座談會，并對于行政執(zhí)法中的問題進(jìn)行交流，獲得了行政機(jī)關(guān)的理解和認(rèn)識，最終達(dá)成一致意見。在嚴(yán)格遵守行政訴訟法的前提下，積極進(jìn)行庭前證據(jù)交換的探索和嘗試，有效地提高了訴訟效率，節(jié)約了司法成本。

揚(yáng)中市作為連接大江南北的交通樞紐，泰州長江公路大橋穿境而過，境內(nèi)擁有三座夾江長江大橋，形成“一環(huán)兩縱、一島五橋”的大交通格局。全市擁有可開發(fā)深水岸線54千米，岸線利用后發(fā)優(yōu)勢十分明顯。便捷的交通對于揚(yáng)中融入鎮(zhèn)江“金三角”戰(zhàn)略，實現(xiàn)與新區(qū)的跨江聯(lián)動發(fā)展具有積極意義。

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟在實踐探索中面臨的困難及問題

當(dāng)前，全國各地公益訴訟試點工作成績斐然，引起社會各界的高度關(guān)注。但實踐中與中央的改革要求和人民的司法需求相比還有不小的差距，存在不少困難和問題。

(一)發(fā)現(xiàn)案件線索的途徑有限導(dǎo)致公益訴訟案件線索少

公益訴訟案件線索少，發(fā)現(xiàn)問題難，首先體現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)線索的渠道較少。檢察機(jī)關(guān)除了通過民行干警自行調(diào)查挖掘、摸排線索，便只能通過單位內(nèi)各部門之間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，將可能提起公益訴訟的案件線索移送，由民行干警梳理、篩選出符合起訴條件的線索；對外主要通過“兩法”銜接等平臺發(fā)現(xiàn)案件線索，檢察機(jī)關(guān)對于行政執(zhí)法領(lǐng)域案件的監(jiān)督缺乏全面的信息來源，缺乏有效、可操作性的監(jiān)督制約機(jī)制，從而使得檢察機(jī)關(guān)無法真正介入監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)線索。

(二)民行檢察干警專業(yè)知識薄弱

一直以來檢察機(jī)關(guān)民行部門干警大多是采用書面審理的工作方式，案多人少的矛盾也較為突出，公益訴訟這一新型訴訟的出現(xiàn)，使原有的民行干警一改從前的思維模式、辦案方式，短期內(nèi)還不能夠在知識儲備、業(yè)務(wù)發(fā)揮上迅速適應(yīng)和達(dá)到試點工作的新標(biāo)準(zhǔn)。另外，辦理公益訴訟案件涉及違法行為的調(diào)查核實、損害后果評估鑒定、因果關(guān)系判定等系列問題，專業(yè)性較強(qiáng)、舉證要求較高，檢察機(jī)關(guān)在這方面專業(yè)條件和力量相對薄弱。同時，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟面臨著所需的評估費(fèi)、鑒定費(fèi)等訴訟成本的資金來源問題，財力投入不足也在很大程度上制約了線索摸排、調(diào)查取證等工作的開展。

(三)案件敏感度高，與行政機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)難度較大

對于行政機(jī)關(guān)而言，檢察機(jī)關(guān)對其提起公益訴訟帶來的“壓力山大”，大都存在抵觸情緒。一些行政單位對于檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件存在誤解，認(rèn)同感不足、甚至反應(yīng)過度?；诖?，檢察機(jī)關(guān)在與被訴行政單位的溝通協(xié)調(diào)上較之其他案件類型具有更大難度。同時也對檢察干警在辦案中的協(xié)調(diào)能力、溝通技巧等方面提出更高要求。

從層報審批到?jīng)Q定提起，再到法院立案、派員出庭、確定舉證責(zé)任，到目前為止都沒有既定框架，大到一直存在爭議的舉證責(zé)任分配問題，小到法院向檢察機(jī)關(guān)發(fā)送的文書類型，是傳票、出庭通知書還是其他形式都沒有統(tǒng)一的操作規(guī)范，亟需明確。目前試點工作已經(jīng)開展了一段時間，部分程序性事項可能需要更長時間的經(jīng)驗累積才能加以明確，但有一些程序在總結(jié)之前的試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上已經(jīng)可以規(guī)范，邊實踐邊總結(jié)比試點結(jié)束后再總結(jié)更有利于提高訴訟效率。

(五)訴訟成效未知，確保訴訟目的實現(xiàn)難度較大

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，判決勝訴只是實現(xiàn)了其維護(hù)公共利益目標(biāo)的第一步，接下來還有很長的路要走。只有判決得以有效執(zhí)行，解除了社會公共利益持續(xù)受侵害的狀態(tài)，訴訟的最終目標(biāo)才能實現(xiàn)。而采取何種方式、以何種程序監(jiān)督公益訴訟判決的執(zhí)行，是事關(guān)檢察公益訴訟目的能否完全實現(xiàn)的重要問題。目前，在公益訴訟判決的具體執(zhí)行上尚缺規(guī)范。

三、基層檢察院提起行政公益訴訟的探索思路

(一)拓寬線索來源渠道和種類

除了目前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，以及本案成功從“兩法銜接平臺”獲取到線索之外，還可以借鑒以下幾種方法：第一，自上而下，層層推進(jìn)。目前各省委省政府對公益訴訟試點工作的開展非常重視，如果能落實到相關(guān)文件上則能極大地推動下級行政機(jī)關(guān)以至企業(yè)對檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的配合，能大大減少獲取案源和調(diào)查取證時面臨的阻力。第二，平行協(xié)作，各司其職。除了兩法銜接平臺，福建省檢察院還建立了行政檢察與行政執(zhí)法監(jiān)督銜接平臺、行政檢察與預(yù)防職務(wù)犯罪協(xié)作配合平臺等載體，拓寬線索來源渠道。第三，內(nèi)部協(xié)調(diào)，全員助力。將公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)和移送工作納入員額檢察官權(quán)責(zé)清單，作為績效考核的加分項目，將公益訴訟案件必須“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的規(guī)定落實到實際工作中。

(二)提高民行檢察干警執(zhí)法能力建設(shè)

增強(qiáng)辦理公益訴訟案件的力量配備，著重從機(jī)構(gòu)組織、人員配備等方面為推進(jìn)公益訴訟工作提供堅強(qiáng)有力的保障。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部可以專題研討、集中培訓(xùn)、案件實訓(xùn)等方式提升干警的訴訟能力和證據(jù)收集能力；可以招錄環(huán)保法學(xué)、行政法學(xué)類的專業(yè)人才，提升辦案能力和水平。同時可根據(jù)工作需要聘請專家學(xué)者和專業(yè)技術(shù)人員組成團(tuán)隊，幫助檢察機(jī)關(guān)解決在行政公益訴訟案件中遇到的專業(yè)技術(shù)性難題，保證辦案質(zhì)量和效果。

(三)統(tǒng)一和規(guī)范程序性事項

1.人民法院在受理公益訴訟案件后，可以發(fā)布公告，使社會公眾周知公益訴訟的啟動與發(fā)生，并在公告中載明參加公益訴訟的權(quán)利主體和時間，逾期則不得參加公益訴訟；與此同時，人民法院對于已知的對本案也同樣享有公益訴權(quán)的適格主體應(yīng)當(dāng)發(fā)出通知，通知其參加訴訟。

2.關(guān)于檢察官出庭公益訴訟的通知方式，筆者認(rèn)為在探索期間可以適用出庭通知書的形式，在公益訴訟的基本框架搭建起來之后再研究是否有措辭更精準(zhǔn)的文書可以替代。

3.關(guān)于證明責(zé)任的分配問題。筆者認(rèn)為可以繼續(xù)適用現(xiàn)行的行政訴訟法中關(guān)于舉證責(zé)任的規(guī)定，由行政機(jī)關(guān)對其自身行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，而檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對損害環(huán)境公共利益的基本事實提供初步的證據(jù)和簡單的因果關(guān)系證明。檢察機(jī)關(guān)只是在刑事案件中享有強(qiáng)制對方配合取證的偵查權(quán)，而對民事和行政案件的調(diào)查權(quán)只來自內(nèi)部文件，對外沒有強(qiáng)制力。因此從訴訟公正以及法律穩(wěn)定性的角度考慮，依然應(yīng)由被告負(fù)擔(dān)主要的證明責(zé)任。

(四)跟進(jìn)監(jiān)督，確保法律和社會效果

檢察機(jī)關(guān)收到公益訴訟的法院判決后，應(yīng)立足監(jiān)督職能，跟進(jìn)判決的執(zhí)行情況，不定期對行政機(jī)關(guān)的落實情況進(jìn)行調(diào)查，對行政相對人進(jìn)行回訪，對被損害區(qū)域進(jìn)行復(fù)查，確保判決執(zhí)行到位。辦理一案，帶動一片，通過案件的警示意義促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)的其他行政單位強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，規(guī)范監(jiān)管行為，切實提高依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法的水平。

[1]姚婭.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的實證研究[J].法制博覽，2014(21).

[2]趙莉莉.職務(wù)犯罪偵查權(quán)配置的研究[D].上海師范大學(xué)，2013.

D925.1；D926.3

A

2095-4379-(2017)35-0081-02

馮毅(1970-)，男，漢族，湖北宜昌人，本科，湖北省宜昌市夷陵區(qū)人民檢察院，黨組書記、檢察長，法律專業(yè)。