領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項信息對預(yù)防腐敗影響研究★

■郭 立

領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項信息對預(yù)防腐敗影響研究★

■郭 立

本文從領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項制度出發(fā)，對個人報告事項電子檔案構(gòu)建的作用、路徑進行了分析，提出領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項電子檔案庫對預(yù)防腐敗的“三位一體”+非常規(guī)化的構(gòu)建對策。

個人報告事項 電子檔案庫 預(yù)防腐敗

隨著反腐敗的深入推進，領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項的推進也越來越規(guī)范，且要求嚴(yán)格推進，對于不遵守該規(guī)則的領(lǐng)導(dǎo)干部對其制裁也在加強，這是加強對黨員干部監(jiān)督的有力措施，對我國預(yù)防腐敗有很好的作用，使我國對于反腐敗的路徑上升到了一個新的方式上來，找到治理腐敗的有效途徑，在政治體制改革中從源頭上破壞腐敗滋生的土壤，使國家的政權(quán)基礎(chǔ)保持穩(wěn)定。但是，如果公開化的模式不能夠得到應(yīng)用，再加上網(wǎng)民、媒體、第三方組織不完備或被限制在很小范圍內(nèi)會，對預(yù)防腐敗就不會起著意想不到的作用，進而對社會清廉環(huán)境帶來的變化也難以達到預(yù)期。

一、國內(nèi)外研究文獻綜述

關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項的研究文獻相對而言比較稀少，主要是報紙媒介對此的報道，學(xué)術(shù)研究的相對稀缺，加上報紙等文章只有208篇，其中學(xué)術(shù)型文章僅僅94篇，從領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項抽查的視野研究問題的占據(jù)相當(dāng)一部分，著眼于電子檔案專業(yè)化建設(shè)研究的少之又少。

（一）國外研究情況

韓國的伊克巴爾（2011）證明了電子檔案構(gòu)建是反腐的有力工具，蘇珊羅斯一艾克曼(1999)提出的/減少腐敗動機和控制腐敗成本的控制腐敗策略中明顯含有個人財產(chǎn)信息公開化的建議，印度的帕薩克和普拉沙德研究表明印度實行的維基亞瓦達在線信息中心成功抑制了印度多個地區(qū)的腐敗行為，透明國際(2000)提出的“國家廉政體系”概念就是指官員要“陽光財產(chǎn)”，倒是符合岡納·繆爾達爾的民俗腐敗根源論和塞謬爾· P·亨廷頓的現(xiàn)代化腐敗根源論。孟加拉的拉簡（2008）針對孟加拉國所實施的電子檔案建設(shè)措施進行了研究，發(fā)現(xiàn)電子治理措施由于其增加了透明度等特點對于預(yù)防腐敗有明顯的效果。印度學(xué)者夏庫、法尚哈瑞和阿巴多拉因（2007）對實行了電子檔案構(gòu)建的180個國家調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)：電子治理意愿強度和治理腐敗效果成正相關(guān)，實施電子檔案庫治理的意愿越強，對腐敗行為的抑制效果就越好。德國的蒂連佐、考特和伯布瑞吉（2012）以85個國家為樣本研究了電子信息普及程度和腐敗的關(guān)系表明：電子信息的普及程度對抑制各國的腐敗行為有顯著的影響，普及程度越高，政府的腐敗行為越少。學(xué)者特里·L·庫珀、埃德沃德·斯培恩斯、彼德·羅伯茨、蘇馬斯·米勒等認(rèn)為利益沖突是腐敗的重要根源。南非學(xué)者羅伯特·克利特加德在《控制腐敗》中提出了自己的反腐敗政策。他認(rèn)為政府和公眾之間是委托人和代理人的關(guān)系，委托人應(yīng)該選擇那些誠實公正、能力較強的代理人。米塞、哈耶克和蘭格、勒納的觀點都涉及到了腐敗或者預(yù)防腐敗的問題。赫維茨在1960年最早提出了解決腐敗的問題。迄今，英國、美國、匈牙利、俄羅斯、波蘭、羅馬尼亞、阿根廷、智利、澳大利亞、新加坡、韓國、泰國、日本、印度、菲律賓以及中國臺灣地區(qū)和香港都在執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項。

（二）國內(nèi)研究綜述

1.領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告研究

葉揚兵（2014）、王傳利（2015）認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項制度實施不盡如人意，存在一些認(rèn)識誤區(qū)，如侵犯干部個人和家庭的隱私，影響黨和政府的形象、領(lǐng)導(dǎo)干部形象、社會穩(wěn)定，是外國的經(jīng)驗，不適合中國、條件不成熟、效果不大等。湯曉菲（2015）認(rèn)為增強有關(guān)事項報告制度對領(lǐng)導(dǎo)干部的心理預(yù)警功能、動態(tài)監(jiān)督功能和預(yù)防腐敗功能。楊崢嶸（2015）認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急是進一步建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告制度，將制度的審核環(huán)節(jié)、公示環(huán)節(jié)、懲治環(huán)節(jié)落實到位，推動領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項的申報、公開工作要走向制度化、法制化、規(guī)范化，為公權(quán)力涂上“防腐劑”。劉勇剛（2014）2010年公布實施的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》對于領(lǐng)導(dǎo)干部就職、任職期間、離職后，對于加強倡廉和反腐，加強干部隊伍管理、監(jiān)督具有重要意義。張爭（2014）認(rèn)為針對領(lǐng)導(dǎo)干部報告中個人事項信息量大、核查難度大等特點，自主研發(fā)了信息集成比對系統(tǒng)，利用科技手段和信息技術(shù)助推個人事項核查工作，達到了事半功倍的效果。王士偉（2002）認(rèn)為干部報告事項是處置國家公職人員利用職務(wù)之便進行權(quán)錢交易的一種有力手段。王德科（1997）認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項是加強干部管理、監(jiān)督干部行為、搞好黨風(fēng)廉政建設(shè)、深入開展反腐敗斗爭的又一新舉措，是非常必要的。鐘家材（1995）認(rèn)為實行領(lǐng)導(dǎo)干部個人重大事項報告制度，有利于公務(wù)人員廉潔自律、強化監(jiān)督制約，防止以權(quán)謀私問題的發(fā)生，遏制腐敗現(xiàn)象的蔓延。

2.電子檔案構(gòu)建對腐敗影響研究

王岐山（2014）從巡視體制執(zhí)行上打擊腐敗和預(yù)防腐敗，要求領(lǐng)導(dǎo)干部填寫個人報告事項，這為構(gòu)建該類電子檔案奠定基礎(chǔ)。李志（2013）認(rèn)為電子檔案倡導(dǎo)公正、透明的電子文化價值理念，能為有效預(yù)防腐敗做好鋪墊。賈利(2014)從社會參與的視角論證了預(yù)防腐敗機制，但前提是要有干部報告事項的電子檔案構(gòu)建；鄭燕秋(2014)、周慶平(2014)、衛(wèi)小春(2014)、唐鯖濛（2015）等都在一定程度上涉及到這個層面。劉小燕（2011）、邵建軍（2010）、楊瑞華（2009）、李瑋（2008）等是從電子政務(wù)的角度論述了類似于電子檔案建設(shè)對預(yù)防腐敗的作用，即為了使反腐倡廉工作得到深化和人們的認(rèn)可，政府可以利用專業(yè)電子檔案的構(gòu)建加大宣傳力度和教育力度，為經(jīng)濟發(fā)展和社會安定提供堅強的政治保證。

3.預(yù)防腐敗機理與路徑研究

《黨的十八大反腐倡廉精神輔導(dǎo)讀本》（2012）、哈布里耶娃（李鐵軍譯，2015）《腐?。盒再|(zhì)、表現(xiàn)與應(yīng)對》、王滬寧（2010）的《腐敗與反腐敗》等等相關(guān)研究非常多，涉及到的預(yù)防腐敗路徑建構(gòu)較多，其實施效果并沒有得到眾多事實的驗證支撐。但相對而言這些對預(yù)防腐敗的路徑中最缺少的是領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項的解構(gòu)與重構(gòu)，這也是本文選擇研究該話題的動力與出發(fā)點。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項信息的社會效應(yīng)研究

建構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項的目的是基于對干部可行性腐敗的預(yù)防目標(biāo)，從政治訴求上看會起到對社會政治穩(wěn)定有著非常必要的作用，其內(nèi)涵包括了經(jīng)濟效應(yīng)、政治效應(yīng)和心理效應(yīng)三個層面的內(nèi)涵。

（一）經(jīng)濟效應(yīng)

表面上看，領(lǐng)導(dǎo)干部的個人報告事項與經(jīng)濟效應(yīng)沒什么關(guān)系，實際上領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項涉及到的經(jīng)濟效益表現(xiàn)為“一面兩點”:一面是指規(guī)范市場發(fā)展的經(jīng)濟效應(yīng)，主要通過對領(lǐng)導(dǎo)干部（特別是行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部更為突出）個人報告事項內(nèi)涵專業(yè)檔案的建構(gòu)，能夠在本質(zhì)上實現(xiàn)他們服務(wù)市場經(jīng)濟的基本自覺和創(chuàng)新行為，以社會經(jīng)濟發(fā)展為重，提高本職工作的職責(zé)行為，因此它會帶來兩點更為延伸的經(jīng)濟效應(yīng)：①規(guī)制個人經(jīng)濟行為，這里主要指領(lǐng)導(dǎo)干部個人是否利用權(quán)力之便為自己謀福利，其經(jīng)濟行為是否符合法律法規(guī)和黨章的規(guī)定，特別是有無尋租行為的發(fā)生。在領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項專業(yè)檔案充分建構(gòu)的情況下，它可以有效規(guī)制領(lǐng)導(dǎo)干部個人經(jīng)濟行為的非法性，使其走向應(yīng)有的正常軌道，即行使職責(zé)，為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。在上述兩點的基礎(chǔ)上，可以帶來②外圍利益關(guān)聯(lián)者的經(jīng)濟行為良性，相關(guān)的利益關(guān)聯(lián)者會在廉政的經(jīng)濟環(huán)境中競爭，實現(xiàn)由內(nèi)及外的制度自覺與理性經(jīng)濟行為連帶，既是無縫可入的事實，又促進外圍的利益關(guān)聯(lián)者能夠憑借公平競爭實現(xiàn)市場經(jīng)濟秩序的常態(tài)發(fā)展。

（二）政治效應(yīng)

領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項最顯著的效應(yīng)就是政治上的表現(xiàn)，當(dāng)我們以個人報告事項為中心，完整、完善的構(gòu)建專業(yè)電子檔案庫，能夠達到政治上的至少三重效應(yīng)：①清廉政治，要做到政治上的清廉就是要實現(xiàn)政治制度的完善，領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項就是比較好的途徑之一，輔以相關(guān)的法律法規(guī)和黨章的制約，就能夠很好地規(guī)制了政治行為的不合理性，它有效地補充了相關(guān)法律、規(guī)章的操作細(xì)節(jié)的缺失或者不完善之處，也能比較充分地“界定權(quán)力邊界，規(guī)范權(quán)力運行，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，既有力維護行政秩序、規(guī)范行政行為，又有效降低行政成本、提高行政效率；依靠制度引導(dǎo)和保護人民群眾對政府工作的監(jiān)督，進一步激發(fā)人民群眾的主體意識、責(zé)任意識，促使領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格按制度辦事，不斷提高政府的公信力和執(zhí)行力”1，清廉政治一旦建立起來，腐敗的預(yù)防自然會事半功倍。以此為基礎(chǔ)，帶來的②政治自信定能讓領(lǐng)導(dǎo)干部在市場服務(wù)中堅守自己的本分，以非常自信的態(tài)度面對市場主體的各種利益訴求，能夠公正地處理公眾主體之間的利益糾葛，既能讓領(lǐng)導(dǎo)干部遠(yuǎn)離是非，遠(yuǎn)離腐敗溫床，又能保證市場機制的正常運行。同時，又能帶來③政治穩(wěn)定，政治上的一些動蕩根源于領(lǐng)導(dǎo)干部自身的不作為帶來的負(fù)面效應(yīng)，他們可以從內(nèi)部腐蝕政治的公正性與安全性，在完善的個人報告事項規(guī)制背景下，若能實現(xiàn)清明廉潔和個體性政治自信，定能保持政治上的穩(wěn)定，也意味著對腐敗行為的規(guī)制作用顯著。

（三）心理效應(yīng)

在經(jīng)濟效應(yīng)和政治效應(yīng)已經(jīng)成型的基礎(chǔ)上，心理效應(yīng)是以上述兩點為軸長期形成的一種固定的心理活動定勢，這種定勢主要表現(xiàn)為政治信任，而且必須實在前兩者都充分實現(xiàn)為前提，由此可在長達10年以上的時間內(nèi)逐步形成這種對領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭形成的清廉政治及其附帶的經(jīng)濟效應(yīng)，它的形成路徑是在個人調(diào)整與改變自己使其變得與其他人更相似的路徑下帶來從眾的心理效應(yīng)，路徑依賴式的從依從→認(rèn)同→內(nèi)化逐漸形成了一種大眾認(rèn)同的集體意識或者觀念，即對以干部報告事項為制度帶來的廉政風(fēng)氣和社會秩序認(rèn)同感逐步上升為自覺行為，慢慢就內(nèi)化為心理作用，這就是整個社會的心理效應(yīng)，是一種積極的、值得倡導(dǎo)的心理效應(yīng)。

因此，領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項專業(yè)電子檔案建構(gòu)非常突出的作用表現(xiàn)在以下三個方面：⑴電子檔案構(gòu)建中的全民參與是減少腐敗的重要手段。專業(yè)電子檔案建設(shè)以及由此帶來的一系列新變化、新措施、新路徑對于預(yù)防腐敗至關(guān)重要，特別是目前執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項僅僅停留在紙質(zhì)的、封閉式的層面操作模式；⑵電子檔案構(gòu)建可以阻止“事前安排”的腐敗，即政府官員可能把一些好的政策提早給予了與其有利益關(guān)系的“合伙人”，從而使得其他組織和公民失去了機會；⑶電子檔案構(gòu)建能夠更好地執(zhí)行反腐敗的規(guī)章制度、減少官員的暗箱操作、增加透明度從而有效地遏制腐敗的發(fā)生，能夠取消“中間人”，減少了與政府工作人員當(dāng)面接觸的概率，消除了腐敗行為發(fā)生的有利條件。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項對策研究

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項電子承諾制度公示

以民風(fēng)、慣例、習(xí)俗等非正式制度的力量讓社會陽光監(jiān)督，形成對腐敗軟約束性，因為民風(fēng)、慣例、習(xí)俗等是一個民族長期以來形成的根深蒂固的一種思維和社會心理，這個社會心理會對領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項的承諾起到無形監(jiān)督，增強對腐敗的惡性“認(rèn)同感”和厭惡感，且領(lǐng)導(dǎo)干部本身在非正式制度上都腐敗行為的對抗行為，從本源上改變腐敗的不良社會風(fēng)氣。

（二）強化非正式制度對領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項電子檔案庫制度執(zhí)行的規(guī)制

非正式制度對正式制度的制約無處不在，我國儒家傳統(tǒng)意識形態(tài)等非正式制度對領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項電子檔案庫制度執(zhí)行有極強的約束力，用非正式制度強化對領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項及其電子檔案庫作為預(yù)防腐敗制度執(zhí)行的規(guī)制，強化對腐敗法律法規(guī)的執(zhí)行力度、執(zhí)行決心和執(zhí)行效率。防止“和稀泥”式的制度執(zhí)行方式的發(fā)生。

（三）克服領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項電子檔案庫正式制度執(zhí)行對腐敗的制約失靈

領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項電子檔案庫制度執(zhí)行制約失靈主要表現(xiàn)在正式制度的制約性和完備性方面，作為制度非中性的近親，行政權(quán)力具有得天獨厚的優(yōu)勢，而領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項電子檔案庫制度執(zhí)行制度不能完善，領(lǐng)導(dǎo)干部就容易出現(xiàn)尋租、濫用權(quán)力等，而且極端情況下領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項電子檔案庫制度執(zhí)行還起到保護腐敗行為的作用，比如，重慶“彭水詩案”、陜西“志丹短信案”、山西“稷山文案”直至河南靈寶“王帥誹謗案”等案件中領(lǐng)導(dǎo)干部本身違規(guī)違法行為。必須克服這種失靈，才能有效地防止腐敗的發(fā)生，這就需要有針對性地在預(yù)防腐敗的領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項電子檔案庫制度執(zhí)行建構(gòu)與制度執(zhí)行上下功夫。

（四）政治體制轉(zhuǎn)型中預(yù)防腐敗領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項電子檔案庫執(zhí)行機制非常規(guī)化

借鑒英美等發(fā)達國家對腐敗零容忍的領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項公開、透明和受監(jiān)督，包括生活細(xì)節(jié)的假公濟私等行為，實際上是對腐敗的預(yù)防威懾制度，治標(biāo)與治本堅固，先從治標(biāo)入手，領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項電子檔案庫制度執(zhí)行就是從根本上改變腐敗現(xiàn)狀，達到預(yù)防為主的終極目的，符合了2015年1月習(xí)近平總書記13日在十八屆中央紀(jì)委五次全會“堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，嚴(yán)肅查處腐敗分子，著力營造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛圍”的要求。因此，建議：①在縣鄉(xiāng)村三級開展領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項電子檔案庫制度執(zhí)行，對腐敗普查和打擊力度，從基層和根基上嚴(yán)格打擊腐敗，威懾腐敗分子，從而達到預(yù)防腐敗的目的之一；②堅持領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項電子檔案庫制度執(zhí)行，據(jù)此根據(jù)廳級及其以上的打擊和巡視力度，從中高層對腐敗零容忍，是預(yù)防腐敗的目的之二，“2015年各級組織人事部門堅持把嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項制度作為從嚴(yán)管理監(jiān)督干部的重要舉措，全年共抽查副處級以上干部43.92萬人。其中，因不如實報告?zhèn)€人有關(guān)事項等問題被取消提拔資格的3900多人，受調(diào)離崗位、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、免職、降職等處理的124人，因抽查核實發(fā)現(xiàn)問題受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的160人”2，這種制度執(zhí)行應(yīng)該是常規(guī)化全面檢查和選擇性抽查相結(jié)合，把電子信息公開化，實行舉報與跟進相結(jié)合，推動公眾對以領(lǐng)導(dǎo)干部的電子檔案信息為基礎(chǔ)的陽光行為監(jiān)督的制度執(zhí)行，形成一種無形威懾。對領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項電子檔案庫預(yù)防腐敗要排除人為干擾，應(yīng)向公眾完全敞開，克服誤區(qū)障礙。經(jīng)濟腐敗容易通過電子檔案庫查詢，但“個性鮮明”、喜歡美色、表達權(quán)力欲望、只為升遷行賄的領(lǐng)導(dǎo)干部報告事項的電子檔案庫建設(shè)就更需要這類電子檔案信息的公開透明化的制度處理模式。

總之，領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項專業(yè)電子檔案庫的建構(gòu)涉及到他們本人的政治行為與基本職責(zé)的履行，同時可以帶給社會多重影響，一旦行之有效地建構(gòu)了該類專業(yè)電子檔案庫就能夠消除負(fù)面影響，提升多維度的正面效應(yīng)，這就需要在沒有完善的該類制度下通過新制度經(jīng)濟學(xué)的三個層面的制度建構(gòu)與非常規(guī)化的路徑，以提升政府執(zhí)行力以目的，大力提升民眾參與下的政治清廉帶來的社會發(fā)展，充分抑制腐敗的發(fā)生。

★本文為重慶市教委人文社科委托項目“廉政風(fēng)險防控長效機制研究”（編號：13SKN01）的階段成果。

[1]王曉霞.用制度保障干部清正、政府清廉、政治清明[N].人民日報，2013-07-23：第7版.

[2]周光旭.強化干部個人事項報告的規(guī)矩[N].經(jīng)濟日報，2016年02月01日

作者單位：重慶文理學(xué)院