從經(jīng)濟(jì)法視角分析房地產(chǎn)宏觀(guān)調(diào)控主體

何 川

西南交通大學(xué)，四川 成都610000

近年來(lái)隨著房?jī)r(jià)持續(xù)走高，國(guó)家出臺(tái)一系列政策法規(guī)穩(wěn)定房?jī)r(jià)，也就是我們通常所稱(chēng)的“宏觀(guān)調(diào)控政策”，對(duì)于什么是經(jīng)濟(jì)法上的宏觀(guān)調(diào)控?經(jīng)濟(jì)法上的調(diào)控主體是誰(shuí)?是否具有合法性?下文將分幾部份進(jìn)行分析。

一、“經(jīng)濟(jì)法角度下的宏觀(guān)調(diào)控”的涵義

(一)經(jīng)濟(jì)法

經(jīng)濟(jì)法是對(duì)社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行整體、系統(tǒng)、全面、綜合調(diào)整的一個(gè)法律部門(mén)。在現(xiàn)階段，它主要調(diào)整社會(huì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)過(guò)程中，以各類(lèi)組織為基本主體所參加的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系和一定范圍的經(jīng)營(yíng)協(xié)調(diào)關(guān)系。經(jīng)濟(jì)法的體系是由多層次的、門(mén)類(lèi)齊全的經(jīng)濟(jì)法部門(mén)組成的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。學(xué)界對(duì)其結(jié)構(gòu)有著不同分法，但核心問(wèn)題已基本達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法的體系應(yīng)采取如下的結(jié)構(gòu):宏觀(guān)調(diào)控法和市場(chǎng)規(guī)制法，再由兩者的各個(gè)亞部門(mén)法所構(gòu)成。

(二)宏觀(guān)調(diào)控

宏觀(guān)調(diào)控是國(guó)家運(yùn)用計(jì)劃、法規(guī)、政策等多種手段以及通過(guò)道德等輔助辦法對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和干預(yù)，并且微觀(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀(guān)發(fā)展路徑，當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行偏離宏觀(guān)目標(biāo)的時(shí)候，或者有這種傾向的時(shí)候，及時(shí)進(jìn)行糾正，以保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。主要有三種手段來(lái)進(jìn)行調(diào)控，即經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、法律手段。

(三)經(jīng)濟(jì)法角度下的宏觀(guān)調(diào)控

經(jīng)濟(jì)法體系中的宏觀(guān)調(diào)控法的含義是國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展運(yùn)行進(jìn)行規(guī)劃、調(diào)節(jié)和控制過(guò)程中發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)，由宏觀(guān)調(diào)控基本法統(tǒng)帥下的宏觀(guān)調(diào)控專(zhuān)項(xiàng)法和宏觀(guān)調(diào)控相關(guān)法所構(gòu)成。即是指調(diào)整宏觀(guān)調(diào)控關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)，是國(guó)家管理宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的主要法律手段之一。

二、我國(guó)房地產(chǎn)宏觀(guān)調(diào)控主體的正當(dāng)性

(一)現(xiàn)狀

2005年“新國(guó)八條”的制定，國(guó)家多個(gè)部門(mén)參與了制定，包括了建設(shè)部、財(cái)政部、發(fā)展和改革委員會(huì)、稅務(wù)總局、銀監(jiān)會(huì)國(guó)土資源部、人民銀行等部門(mén);2006年《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見(jiàn)》即“國(guó)六條”的制定，其制定主體涉及建設(shè)部、發(fā)展改革委員會(huì)、監(jiān)察部、財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家稅務(wù)總局、統(tǒng)計(jì)局、銀監(jiān)會(huì)等部門(mén)。從以上這些文件的內(nèi)容看，調(diào)控的主體還包括各地政府，說(shuō)明我國(guó)的宏觀(guān)調(diào)控主體十分雜亂，無(wú)章可循。學(xué)界關(guān)于調(diào)控主體有很多種看法，包括一元主體論、二元主體論以及認(rèn)為是國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)，包括七部委以及中國(guó)人民銀行等。

(二)經(jīng)濟(jì)法角度分析調(diào)控主體

從宏觀(guān)調(diào)控的性質(zhì)出發(fā)進(jìn)行分析，首先，宏觀(guān)調(diào)控具體目標(biāo)是保證充分就業(yè)、穩(wěn)定幣值、平衡外匯收支以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，總體目標(biāo)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)總的供需基本平衡。其次，宏觀(guān)調(diào)控是對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的干預(yù)和刺激，往往關(guān)系到國(guó)家的興衰與人民群眾切身利益即事關(guān)國(guó)計(jì)民生。最后，鑒于上述，宏觀(guān)調(diào)控應(yīng)該有相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制，因?yàn)楦鶕?jù)法治原則，作為一種權(quán)力必定要有相應(yīng)的責(zé)任。從以上分析中我們可以得出結(jié)論堅(jiān)持一元主體論，國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控主體應(yīng)為中央一級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)，只有這樣才能站在全國(guó)的高度，從社會(huì)利益出發(fā)，制定推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的制度及政策，保證宏觀(guān)調(diào)控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

(三)主體的正當(dāng)性

中央一級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)是否就等于是中央政府?我認(rèn)為是否定的，政府僅代表了國(guó)家中的行政機(jī)關(guān)，而立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都是具有法律賦予的權(quán)利和資格的，中央政府在少了立法、司法的權(quán)力制衡這一外部約束，作為政策的制度者和執(zhí)行者，使得調(diào)控政策本就難以落到實(shí)處，在制定宏觀(guān)調(diào)控政策時(shí)，政府以不容置疑的態(tài)度在制定宏觀(guān)調(diào)控措施，作為“無(wú)欲”的實(shí)體來(lái)維持公平，其行為的合法性或說(shuō)正當(dāng)性就沒(méi)有考量的標(biāo)準(zhǔn)與基礎(chǔ)了。因此，宏觀(guān)調(diào)控作為一項(xiàng)權(quán)力應(yīng)該由全國(guó)人大授權(quán)主持全國(guó)行政工作的國(guó)務(wù)院行使。也就是說(shuō)，應(yīng)當(dāng)制定法律明確宏觀(guān)調(diào)控的主體是國(guó)務(wù)院，從而使國(guó)務(wù)院行使宏觀(guān)調(diào)控的權(quán)力于法有據(jù)。

三、我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控主體行為的合法性

(一)內(nèi)容上

在市場(chǎng)失效時(shí)，必然有政府做出干預(yù)，這個(gè)干預(yù)就是宏觀(guān)調(diào)控，這是一種必備的緊急應(yīng)對(duì)措施，特別是在市場(chǎng)機(jī)制不能順利發(fā)揮作用的時(shí)候。宏觀(guān)調(diào)控的特點(diǎn)是抽象的、間接的、具有導(dǎo)向性的，也就是說(shuō)無(wú)論在何種情況中宏觀(guān)調(diào)控都不會(huì)也不可能會(huì)替代市場(chǎng)機(jī)制，那么也就表明宏觀(guān)調(diào)控對(duì)于企業(yè)的正常、自由的經(jīng)營(yíng)與管理是不應(yīng)直接干預(yù)的，這也就表明，直接干預(yù)、領(lǐng)導(dǎo)、指揮市場(chǎng)主體的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是宏觀(guān)調(diào)控不應(yīng)采取的。但是，在目前我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，特別是對(duì)于房地產(chǎn)建設(shè)經(jīng)營(yíng)的時(shí)候，政府過(guò)度干預(yù)企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)象普遍存在。例如，已經(jīng)執(zhí)行里近十年的“90/70”政策“對(duì)套型建筑面積90平米以下的住房面積所占比重，必須達(dá)到開(kāi)發(fā)建設(shè)總面積的70%以上”雖然多個(gè)地方政府正在改變，但這條規(guī)定依然影響甚大;此外還有“對(duì)空置3年以上的商品房，商業(yè)銀行不得接受其作為貸款抵押物”這些直接干預(yù)經(jīng)營(yíng)的規(guī)定。在法治社會(huì)的背景下，宏觀(guān)調(diào)控的措施必須做到有法可依、有法必依。

(二)法律程序上

政府違法和政策違法的現(xiàn)象在宏觀(guān)調(diào)控的法律程序上是大量存在的。我們首先說(shuō)明法律程序，法律程序是人們遵循法定的時(shí)限和時(shí)序并按照法定的方式和關(guān)系進(jìn)行法律行為。這就表明，法律程序從定義上引出了三個(gè)特點(diǎn):第一，法律程序必然針對(duì)特定的行為而作出的;第二，時(shí)間要求與空間要求構(gòu)成了基本的法律程序，這樣的特點(diǎn)表明，法定時(shí)間、法定空間是法律程序存在的基本要素。但是我們目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，政府頒布大量的政策，包括上文所提到的“國(guó)六條”等，并沒(méi)有遵循任何程序的要求。第三，宏觀(guān)調(diào)控的法律程序還包括了決策的制定程序、頒布的流程制度、建立救濟(jì)制度、法定監(jiān)督機(jī)制等。并且在決策制定、頒布的流程包括提議程序、論證程序、建立評(píng)估機(jī)制和預(yù)警機(jī)制。這些法律程序足以保證宏觀(guān)調(diào)控的民主和科學(xué)，正當(dāng)性和合理性，也符合法治社會(huì)的要求。所以，應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)有的理論成果和現(xiàn)實(shí)情況，制定完善的宏觀(guān)調(diào)控法律程序來(lái)規(guī)制宏觀(guān)調(diào)控，從而也構(gòu)成對(duì)該項(xiàng)權(quán)力的一定限制。

概而言之，法律手段不僅是政府進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控的直接手段，同時(shí)也是行政手段和經(jīng)濟(jì)手段的基礎(chǔ)和前提。如果在市場(chǎng)運(yùn)行的過(guò)程缺少了法律的授權(quán)，政府的宏觀(guān)調(diào)控也就必然失去了合法性。政府一方面是宏觀(guān)調(diào)控政策的制定者，另一方面又是執(zhí)行者，其自身的合法性是首要問(wèn)題，只有明確了這些問(wèn)題，我們才能更好地探討房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀(guān)調(diào)控的法律問(wèn)題。

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