淺析特色小鎮(zhèn)中PPP項目監(jiān)督管理研究

石 睿 朱 珠

南京工業(yè)大學法學院，江蘇 南京 211816

淺析特色小鎮(zhèn)中PPP項目監(jiān)督管理研究

石 睿 朱 珠

南京工業(yè)大學法學院，江蘇 南京 211816

PPP監(jiān)管體系對PPP的發(fā)展至關(guān)重要，PPP模式自2013年引入我國，已在我國發(fā)展了一段時間，然而時至今日，我國的PPP監(jiān)管體系尚未完全建立，存在諸多不足和漏洞。以特色小鎮(zhèn)為基礎，推廣PPP模式是我國現(xiàn)階段加強新型城鎮(zhèn)化建設、緩解地方財政壓力、提升社會治理水平的重要舉措。在當前形勢下，各級地方政府在推廣PPP項目的同時，需要進一步重視對PPP項目的行業(yè)監(jiān)督管理，無論是地方自主監(jiān)管模式或是中央主導監(jiān)管模式，亦或是引入第三方監(jiān)管機構(gòu)，強化PPP項目的監(jiān)督管理刻不容緩。加快PPP項目的立法探索，出臺操作執(zhí)行層面的各項規(guī)范，規(guī)范PPP合作協(xié)議，從以上三方面著手，建立健全PPP項目的保障機制，方可保證特色小鎮(zhèn)中的PPP項目的持續(xù)健康發(fā)展。

特色小鎮(zhèn)；PPP模式；PPP監(jiān)管體系

一、引言

在當前時期，作為一名律師或者法律人要為特色小鎮(zhèn)的建設開展法律服務與保障，首先要搞清楚什么是特色小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)顧名思義即是有發(fā)展特色的小城鎮(zhèn)，其具有地理位置重要、資源優(yōu)勢獨特、經(jīng)濟規(guī)模較大、產(chǎn)業(yè)相對集中、歷史文化悠久等特點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。根據(jù)我省省委書記李強對特色小鎮(zhèn)的理解，它是指依賴某一特色產(chǎn)業(yè)和特色環(huán)境因素，例如：地域特色、生態(tài)特色、文化特色等，打造具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游特征和一定社區(qū)功能的綜合開發(fā)項目，包括旅游景區(qū)、消費產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)三區(qū)合一，是城鄉(xiāng)一體化的新型城鎮(zhèn)化模式。

2016年底，江蘇省政府印發(fā)了《關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的指導意見》，確定了江蘇特色小鎮(zhèn)發(fā)展的總體要求、發(fā)展目標、創(chuàng)建路徑和工作機制，這一舉措在全國范圍起到了領頭羊的示范作用。通過近兩年的觀察，我們發(fā)現(xiàn)在建設特色小鎮(zhèn)的過程中出現(xiàn)了越來越多的PPP項目，也許對很多律師同仁來講這還是一個新鮮的概念，其實我國早在2013年就已經(jīng)引入了PPP模式。PPP模式的中文全稱為政府與社會資本合作(Public-Private Partnership，亦稱公私伙伴關(guān)系)模式，其主要作為世界各國政府為解決財政不足、發(fā)展社會基礎設施和公用事業(yè)而廣為使用的一種新興方法。在政府的大力推進之下，因PPP具有許多傳統(tǒng)管理或融資不具有的優(yōu)勢，中國早已掀起了一股PPP的熱潮。毫無疑問，在當前建設特色小鎮(zhèn)的過程中，必然還會繼續(xù)采用這一模式發(fā)展一大批PPP項目。通過近幾年的發(fā)展研究，我們已經(jīng)知道PPP模式具有促進國家治理現(xiàn)代化、市場發(fā)揮決定性作用、快速轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財政制度以及推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展等優(yōu)點，然而世間所有的事物均存在兩面性，一個新的模式應用于特色的建設小鎮(zhèn)總會帶來新的困難和問題，其中因監(jiān)管缺失或監(jiān)管不到位而造成的損失已經(jīng)越來越嚴重，需要引起相關(guān)部門的重視來及時解決處理這一問題。

我們可以想象在這樣的一個新興的模式下，PPP項目可能會因其本身獨特的運行模式而產(chǎn)生一些負面效果，如果缺乏有效的監(jiān)管機制來糾正這些錯誤，這些負面效果就會進入惡性循環(huán)的狀態(tài)，進而不會產(chǎn)生設計之初的理想效果，甚至會造成資源的浪費以及貪污腐敗等一系列的問題。在全面推廣PPP模式、大力構(gòu)建PPP市場，逐步增加PPP項目的同時，現(xiàn)有的PPP項目監(jiān)管機制一直被管理者和被管理者詬病，如何在現(xiàn)有機制下有效的監(jiān)管PPP項目，使這一模式健康長久的發(fā)展下去是重中之重。鑒于現(xiàn)階段PPP項目大多是在公共產(chǎn)品或公共服務領域，為保護社會公眾利益，作為PPP項目中的政府部門，在現(xiàn)有機制下如何打造與PPP項目配套的監(jiān)管體系，如何依法行使對項目和社會投資人的監(jiān)管權(quán)，解決這一系列的問題是保障PPP項目成功的關(guān)鍵因素，是我們目前需要認真對待和考慮的問題。

二、監(jiān)管混亂的原因

造成現(xiàn)行PPP項目監(jiān)督管理混亂，甚至在同省不同市，同市不同縣的PPP項目監(jiān)管標準和方式不一致，我認為主要由以下幾點原因造成，第一，監(jiān)管權(quán)在立法上的缺位是根本。監(jiān)管權(quán)通常被認為是一種行政權(quán)力，行使行政權(quán)力又必須有相應的法律依據(jù)，如果沒有便不能行使該項權(quán)力，即通常所說的法無授權(quán)不可為。站在制度設計的最高點，監(jiān)管的缺位首先是監(jiān)管涉及法律依據(jù)方面的缺位。按照全國目前所規(guī)劃和實施的PPP項目，其所涉及的領域都不屬于全新的投資領域，在各個領域均有與之相適用的法律、法規(guī)和相關(guān)管理規(guī)定，但很肯定的是缺乏一部統(tǒng)一規(guī)范PPP項目的上位法，而且法律因其本身的特性就存在一定的滯后性，PPP項目作為我國新引進的管理和投資模式，現(xiàn)行的管理規(guī)范與PPP項目之間存在著法律適用的沖突是顯而易見的。如何快速從立法層面解決因法律的滯后性帶來的現(xiàn)實操作困難是急需應解決的問題，這也是導致監(jiān)管混亂，不成體系的主要原因。第二，現(xiàn)行央地之間、各職能部門之間權(quán)責劃分不清的碎片化監(jiān)管體制，是導致PPP項目監(jiān)管混亂的另一個主要原因。當前，相當多PPP項目在實施過程中，經(jīng)常出現(xiàn)一些招標操作、成本核算、價格支付等方面不規(guī)范的現(xiàn)象，甚至存在上下勾結(jié)、尋租行為泛濫等違法違規(guī)的行為，制度性的權(quán)責不清是產(chǎn)生這些現(xiàn)象根源。另一方面，現(xiàn)行的政府機構(gòu)中也沒有一個獨立的職能部門可以在PPP項目的全生命周期內(nèi)完全覆蓋項目的監(jiān)管責任，通過現(xiàn)實中很多報道可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行監(jiān)管“兩極分化”現(xiàn)象嚴重，即在批準或決定一個項目成立與否的初期，許多部門都搶著想管，因為在立項初期涉及較多可以快速取得的利益。等到了項目進行中，開始定期產(chǎn)出和定期維護，需要進行一系列監(jiān)督管理時，找不到可以全方位管理和監(jiān)督的政府部門，相關(guān)責任此時產(chǎn)生了嚴重的分化，甚至在個別部門之間相互推諉。因此，如何設置政府職能部門，構(gòu)建或完善監(jiān)管協(xié)調(diào)體系，這是對PPP項目監(jiān)管頂層設計時急待解決的問題。第三，在法律法規(guī)缺失的前提下，我們一般寄希望于政府與社會資本簽署的PPP協(xié)議。因為在民商事行為法則中，當事人在平等自愿條件下，意思自治形成協(xié)議與合同就是約束當事人雙方的法律規(guī)則。在不排除法定監(jiān)管的前提下，如果能有明確的格式條款約定雙方對監(jiān)管的理解和認識，特別是對項目本身特別適用的監(jiān)管依據(jù)、標準、程序、方式等等進行約定，將來產(chǎn)生糾紛或矛盾時會容易處理很多。在實踐中發(fā)現(xiàn)，無論是國家已經(jīng)公示的幾批示范的PPP項目，還是我省正在進行的PPP項目的一些報道，在簽署的PPP協(xié)議中均很難看到這種有明確指向和適用的監(jiān)管條款的約定。我認為以上三方面是造成PPP項目監(jiān)管混亂的主要原因，當然一定存著其他的因素左右著監(jiān)管的履行，本文暫不考慮和討論。

三、建立健全特色小鎮(zhèn)中PPP項目保障機制

(一)加快特色小鎮(zhèn)中PPP項目立法層面的探索

由于PPP項目的建設周期均較長，政府和企業(yè)雙方都存在一些不確定因素，進而PPP項目經(jīng)常產(chǎn)生執(zhí)行中斷的風險。在政府方面，由于我國的施行退休制度、官員任期年限和崗位輪換制度等，基本可以肯定的是大多數(shù)政府部門的領導不可能任職一個PPP項目的周期始終。地方政府領導的更迭往往帶來執(zhí)政理念、工作方法等方面的變化，這一點在縣級、鎮(zhèn)級政府的體現(xiàn)尤為突出，從而對PPP項目的運營產(chǎn)生不利影響。實踐中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國PPP項目真正成功的并不很多，當然很大一部分仍在實施階段，而失敗的原因有一半與政府不守信用有關(guān)。在企業(yè)方面，有調(diào)查顯示，我國民營企業(yè)的平均壽命不足3.5年，而PPP項目的運營周期都在十幾年、幾十年，企業(yè)壽命與運營周期難以匹配，為項目的執(zhí)行埋下了隱患。如何限制這些風險是解決特色小鎮(zhèn)建設中PPP項目的實施關(guān)鍵。

企業(yè)方面的風險可以通過招標環(huán)節(jié)、PPP協(xié)議、運營期監(jiān)管等方式來降低，相關(guān)舉措會在下文詳細討論，政府方面的風險化解則需要從立法層面來考慮和限制。對此，應積極開展PPP方面的立法探索。首先，在國家層面需要盡快修訂完善預算法、政府采購法，推進政府和社會資本合作法等法律法規(guī)，除此之外，還應積極探索針對特色小鎮(zhèn)中PPP項目的具體實施細則等規(guī)范性文件。黨的十八屆四中全會已經(jīng)對地方立法權(quán)限和范圍提出了新的要求，2015年3月15日修訂的《立法法》明確了設區(qū)市的立法權(quán)，這對于特色小鎮(zhèn)中PPP項目建設是件好事。對于特色小鎮(zhèn)中的PPP項目，可以爭取特色小鎮(zhèn)所屬市對PPP項目進行立法規(guī)范，由此可從根本上解決政府部門人事變動或不同執(zhí)政理念可能對PPP項目造成的影響，給PPP項目上一道最強保險。

(二)加快出臺PPP項目執(zhí)行層面的各項制度規(guī)范

當前，在特色小鎮(zhèn)的PPP項目實施過程中，存在著因理解不同造成執(zhí)行不規(guī)范的具體操作問題。由于PPP項目運營時間長，利益相關(guān)者較多，收益分配復雜，加之縣級、鎮(zhèn)級政府部門管理人員業(yè)務能力和專業(yè)素質(zhì)方面的限制，有必要在《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》和《PPP項目合同指南(試行)》框架指導下，制定適合特色小鎮(zhèn)PPP項目的管理辦法、操作指南、標準體系、標準化合同范文等各項操作規(guī)范，并對相關(guān)的業(yè)務人員或管理人員進行專項培訓，培訓結(jié)束后還應當進行系統(tǒng)的考試核準，合格的工作人員頒發(fā)證書，持證上崗，建立每年學習培訓制度。

加快出臺PPP項目執(zhí)行層面的各項制度規(guī)范，是為了更便捷的執(zhí)行這些規(guī)章制度，將空洞的政策落實于實踐中。首先，在特色小鎮(zhèn)建設中地方政府作為PPP項目的牽頭方，必須建立長期合作共贏的心態(tài)，充分尊重社會資本，做好PPP項目的頂層設計，制定特色小鎮(zhèn)PPP項目管理辦法，明確各級政府部門在特色小鎮(zhèn)PPP項目中扮演的角色，建立基本的規(guī)章制度可以讓基層政府人員清楚自己的職責和任務，在PPP項目管理中擺正自身位置，代表公眾利益的同時也要保證社會資本得到合理收益，既不超越職權(quán)謀取私利，又不至于畏畏縮縮，放不開手腳。其次，出臺特色小鎮(zhèn)PPP項目的規(guī)范文件，繪制基本路線圖，設置重點里程碑，在PPP項目整個過程中的策劃、談判、生成、發(fā)布、招標、論證、投資、建設、運營、監(jiān)管、評價、退出等環(huán)節(jié)設置相應標準，可以讓政企雙方都知道做什么，怎么做，什么時間做，為什么這樣做，既使得企業(yè)提前做好經(jīng)營計劃，又方便政府對企業(yè)的實時監(jiān)督管理。最后，編制制式的特色小鎮(zhèn)PPP項目標準化合同和專用項目合作合同。鑒于PPP項目的復雜性，合同編制難度較大，應根據(jù)不同特色小鎮(zhèn)的實際情況，依照《PPP項目合同指南(試行)》，“因鎮(zhèn)而異”編制標準化合同，供實際工作參考。合同中涉及監(jiān)管內(nèi)容的應主要應明確兩個方面：一要均衡各方利益，制定好收益分配規(guī)則，既要保證社會資本有合理的贏利，又要控制其處于合理的利潤水平；二要界定風險和責任的分擔，一個PPP項目在建設過程中必然面臨各種各樣的風險，政府部門應當主要承擔政治、政策、法律方面的風險，社會資本應當主要承擔融資、經(jīng)營、管理方面的風險，建立合理公平的風險分擔機制是建立責任承擔機制的前提。

(三)創(chuàng)新政府對特色小鎮(zhèn)PPP項目的治理理念

2016年，江蘇省政府印發(fā)了《關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的指導意見》，2017年，省發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的實施方案》，特色小鎮(zhèn)迎來了在江蘇發(fā)展的有力時機。政府在出臺相關(guān)政策為特色小鎮(zhèn)PPP項目保駕護航的同時，必須把握和理解PPP項目自身的獨有特性，在發(fā)展建設特色小鎮(zhèn)PPP項目時必然會引發(fā)政府治理理念的調(diào)整與創(chuàng)新，政府的角色與功能需重新定位等等變化。事實上，如何創(chuàng)新政府在現(xiàn)階段市場經(jīng)濟下的治理理念一直全社會熱烈討論的問題，在此只是想強調(diào)政府在PPP項目中必須要創(chuàng)新治理理念，與時俱進。因PPP項目本身的屬性，政府在其中必然扮演著雙重角色，會出現(xiàn)“既是裁判員又是運動員”的現(xiàn)象，即政府管理職能(行政性)和參與市場行為(契約性)的重疊，這使得政府和社會資本之間的合作關(guān)系如同民商事合同關(guān)系一般，在主體地位上呈現(xiàn)出一種趨同、平等的假象。政府機關(guān)如何如接受和學習這些新的變化，改變陳舊的治理理念，是避免在特色小鎮(zhèn)PPP項目中權(quán)力尋租、利益暗送等亂象的根源，這也是PPP項目監(jiān)督管理環(huán)節(jié)必須考慮的重要因素。

(四)引進公眾參與機制

實際上，PPP交易結(jié)構(gòu)中社會公眾參與的環(huán)節(jié)并不多，而且參與程度均不深，但特色小鎮(zhèn)中的PPP項目大多供給對象和服務對象正是社會公眾，不僅如此，社會公眾作為最普遍的納稅人，建設PPP項目的費用來源是由作為第三方的社會公眾支付的。因此，縱觀整個PPP項目的運行程序，想要實現(xiàn)項目建設的公開透明，必須強化公眾參與機制，尤其是在產(chǎn)品的定價、服務的質(zhì)量等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面，引入公眾參與機制不僅是政府治理措施的進步，而且可以充分調(diào)動社會公眾的積極性，在一定程度上就是一種無聲的宣傳。另一方面，秉持增強PPP“透明度”的態(tài)度，俗話說“陽光是最好的防腐劑”，讓公眾參與其中也是讓公眾監(jiān)督其中，可以長期保障PPP項目的健康發(fā)展。

四、結(jié)語

在當前形勢下PPP模式發(fā)展的如火如茶，又巧遇特色小鎮(zhèn)建設的大好時期，盡管在二者結(jié)合的過程中出現(xiàn)了一些困難，尤其是PPP項目監(jiān)管體系和機制的不健全，成為特色小鎮(zhèn)PPP項目發(fā)展的瓶頸。良好的監(jiān)督管理是成功實施PPP的基礎，也是PPP項目生命線的關(guān)鍵。如果一個PPP項目沒有很好的監(jiān)督，便很難達到設計之初采用PPP所想達到的效果，同時也會帶來資源的浪費和貪污腐敗等一系列問題，加強對PPP項目的監(jiān)管是大勢所趨，如何建立和完善監(jiān)管機制已成為越來越熱門的話題。在全國推進PPP的熱潮下，通過本文的討論分析，相信在做好立法層面的制度設計，出臺詳細的規(guī)范性文件，創(chuàng)新政府的治理理念，增加公眾參與監(jiān)督等幾方面的工作，我省定會在建設特色小鎮(zhèn)的道路上更成功地走下去。

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F

A

2095-4379-(2017)24-0016-03

石睿(1992-)，男，漢族，甘肅金昌人，南京工業(yè)大學法學院，法學碩士研究生(二年級)在讀，研究方向：民商法。