基于科斯定理和卡梅框架分析規(guī)制焚燒秸稈問題的可能性

翟溫馨

鄭州大學法學院，河南 鄭州 450001

基于科斯定理和卡梅框架分析規(guī)制焚燒秸稈問題的可能性

翟溫馨

鄭州大學法學院，河南 鄭州 450001

近年來，我國北方地區(qū)空氣污染問題日益嚴重，焚燒秸稈產(chǎn)生的有毒有害物質(zhì)是造成這一現(xiàn)象不可忽視的原因之一。我國是農(nóng)業(yè)大國，耕地面積廣闊，在糧食收割季節(jié)，許多農(nóng)民采用焚燒的方式處理秸稈，對周圍的環(huán)境產(chǎn)生了負影響，本文依據(jù)科斯定理和卡梅框架對規(guī)制焚燒秸稈問題的可能性進行分析，以期使相關(guān)規(guī)定能夠得到有力實施。

科斯定理；卡梅框架；焚燒秸稈

一、科斯定理和卡梅框架的觀點

依據(jù)科斯的社會成本問題的觀點，由于社會資源具有稀缺性，因此保護一種權(quán)利就必然損害另一種權(quán)利，權(quán)利享有者只能有一個，這就需要明確哪一方主體是權(quán)利的享有者。在市場交易為零的情況下，交易主體雙方誰享有權(quán)利也就是把權(quán)利配置給誰不重要，因為市場會自動交易出最有效率的方式，達到資源配置的最優(yōu)化。然而，在現(xiàn)實世界中，交易成本不僅為正，甚至有些時候是極其高昂的，在這種條件下，合法權(quán)利的初始界定就會影響經(jīng)濟制度的運行效率。在進行權(quán)利配置時，要注重制度運行的成本、損害和收益三者的比較，最終的制度安排要滿足交易成本、損害的最小化和收益的最大化。

吉多·卡拉布雷西和道格拉斯·梅拉米德在其論文《財產(chǎn)規(guī)則、責任規(guī)則與不可讓渡性：大教堂的一幅景觀》提出了一個保護法授權(quán)利的規(guī)則選擇與效率比較的理論框架，該框架被簡稱為“卡梅框架”，其中涉及到三種規(guī)則：財產(chǎn)規(guī)則(property rules)、責任規(guī)則(liability rules)與不可讓渡規(guī)則(inalienability rules，又稱為禁易規(guī)則)。

在這三種規(guī)則中，財產(chǎn)規(guī)則是基于當事人的自愿發(fā)生市場交易，權(quán)利主體可以放棄自己所享有的權(quán)利，但是大體來說，只有在所付價格能夠補償權(quán)利損失的時候這場交易才會發(fā)生。其中，國家僅僅確定權(quán)利的歸屬，對交易的干預(yù)作用最弱。責任規(guī)則是非基于當事人的意愿，權(quán)利人的權(quán)利被他人取得，但是此人應(yīng)付給權(quán)利人的價格由第三方根據(jù)權(quán)利人的損失來確定，這個第三方由國家擔任，對市場交易的干預(yù)相比財產(chǎn)規(guī)則來說較強。不可讓渡規(guī)則意味著該項權(quán)利不管是基于自愿還是不自愿，都不可以被他人取得，一旦發(fā)生會由國家給予制裁，這說明國家在這一規(guī)則中干預(yù)力量最強。

只要國家確定了一項權(quán)利，它必須同時確定對這一權(quán)利是采用財產(chǎn)規(guī)則還是責任規(guī)則，抑或是不可讓渡規(guī)則進行保護。在交易費用缺失的情況下，“科斯定理”意味著對一項法授權(quán)利的保護無論是通過財產(chǎn)權(quán)利還是責任規(guī)則，也無論是哪一方最初獲得了這一法授權(quán)利，都不會有任何差別?？ɡ祭孜骱兔防椎率钦驹诟呓灰踪M用的角度來論述市場和法院的相對成本怎樣決定適用哪一項規(guī)則來保護一項法授權(quán)利。

二、焚燒秸稈問題的現(xiàn)狀分析

根據(jù)《中華人民共和國大氣污染防治法》第七十七條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當劃定區(qū)域，禁止露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)。之所以如此規(guī)定，是因為燃燒秸稈時，大氣中SO2、NO2、PM103項污染指數(shù)達到高峰值，濃煙造成空氣的區(qū)域間歇性污染，并很容易和空氣中的水分結(jié)合形成霧霾，可吸入顆粒物達到一定程度會危害人的身體健康，引發(fā)各種疾病。同時，焚燒秸稈導致土壤板結(jié)，降低土壤肥力，不利于農(nóng)作物的生長。政府的工作是治理環(huán)境，為社會創(chuàng)造良好的生活環(huán)境。

對現(xiàn)在的農(nóng)民來說，之所以采用焚燒的方式處理秸稈，是因為秸稈對他們來說幾乎不會產(chǎn)生額外的經(jīng)濟收益，可以說是一種農(nóng)產(chǎn)品廢棄物，基于此種定位，一把火燒掉的方式基本沒有成本，最為經(jīng)濟便宜。當然這并非意味著燃燒秸稈對農(nóng)民自身沒有任何損害，而是指在當前背景下，他們看不到對自己生活環(huán)境帶來損害的嚴重性，對日常生活似乎毫無影響。其他的處理秸稈的方式有粉碎還田、堆肥、飼料化、運出賣掉、填埋。粉碎還田需要專業(yè)的粉碎機，租用粉碎機費用需要支出一定的成本，這一處理方式會增加土壤肥力，但是仍然無法代替化肥，其產(chǎn)生的收益對農(nóng)民來說微乎其微。堆肥處理會占用大量的土地資源，如果人人都采用此種方式，將導致秸稈無處可堆。而秸稈的飼料化需要使用機器，如果單靠農(nóng)民個體實現(xiàn)，比直接買飼料成本相對較高。

三、規(guī)制焚燒秸稈問題的可能性

(一)財產(chǎn)規(guī)則

在運用財產(chǎn)規(guī)則的情況下，如果把權(quán)利配置給農(nóng)民，也就是說農(nóng)民有權(quán)利焚燒秸稈，政府可以通過跟農(nóng)民協(xié)商談判，向農(nóng)民支付一定的對價，以換取農(nóng)民不焚燒秸稈而采用其他非燃燒的方式處理秸稈。但是這個對價要由農(nóng)民來確定，對他們來說這個對價一定是大于等于他們采用其他方式處理秸稈的成本。如果農(nóng)民采用秸稈粉碎還田的方式處理，租用粉碎機的價格約為每畝15元，此時政府要付給農(nóng)民每畝地至少15元的價格才可以阻止農(nóng)民焚燒秸稈。

如果把權(quán)利配置給政府，即農(nóng)民無權(quán)焚燒秸稈，農(nóng)民要想焚燒秸稈需要和政府協(xié)商，向政府支付一定的對價，這個對價由政府來決定。假設(shè)一畝地一次產(chǎn)出1000斤秸稈，政府治理1000斤秸稈燃燒造成的污染需要花費100元，農(nóng)民要按照至少每畝100元的價格付給政府才可以獲得焚燒秸稈的權(quán)利。

以上論述均建立在沒有交易成本的理想環(huán)境中。然而就好像不存在無摩擦的世界，市場交易都是有成本的，事實情況往往更加復雜。

如果農(nóng)民有權(quán)利焚燒秸稈，政府要跟農(nóng)民協(xié)商價格，每個農(nóng)民對自己的土地產(chǎn)出的秸稈定價不同，或許每畝地的定價會高出15元，或許還有人在議價過程中想要揩油，跟政府要價50元，對政府來說，和每一個農(nóng)民商量價格的成本太高，還需要出動眾多談判人員，還要面臨談判失敗的風險，假設(shè)針對所有農(nóng)民，政府派出代表和一個農(nóng)民代表進行談判，以相同的價格付給所有農(nóng)民，農(nóng)民可能會因為土地肥沃程度產(chǎn)出秸稈的重量不同或者土地所在的地理位置造成的粉碎秸稈還田花費成本不同而無法達成一致。即使能夠與每個農(nóng)民達成一致，加上政府與農(nóng)民談判的成本，政府所付出的費用會遠遠超出每畝15元的價格，但是只要每畝地的成本小于100元，對政府來說就是有收益的，是政府愿意支付的價格。

如果農(nóng)民沒有權(quán)利焚燒秸稈，農(nóng)民要去和政府協(xié)商，每一個農(nóng)民都去和政府議價，會給政府帶來極大的工作量，政府可能會將此成本計算在內(nèi)，要求農(nóng)民每畝地支付的價格超過100元。根據(jù)經(jīng)濟效率原則，不管交易成本是否存在，對農(nóng)民來說，與其向政府支付每畝地至少100元的價格，不如自己以每畝地15元的成本使得秸稈粉碎還田。

如果我們相信污染制造者——焚燒秸稈的農(nóng)民可以比環(huán)境治理者——政府更為便宜地避免或者減少污染成本，從成本收益最大化的角度，我們會將權(quán)利分配給政府；如果我們對于誰能夠更好地平衡污染的損害與避免污染的成本作出的是相反的判斷，我們就會把權(quán)利交給農(nóng)民。

在市場交易成本為零的情況下，將權(quán)利配置給誰無關(guān)緊要，因為市場會自動交易出最有效率的結(jié)果。但是在有交易成本的時候，適用財產(chǎn)規(guī)則會導致市場無法交易出最優(yōu)的結(jié)果。無論是政府與農(nóng)民談判的成本，還是農(nóng)民與政府談判的成本都是巨大的，會造成社會資源的極大浪費，同時導致雙方交易價格攀升，從而降低整個社會的資源利用效率。

(二)責任規(guī)則

在適用責任規(guī)則的前提下，享有權(quán)利的一方所享有的權(quán)利的價值由第三方確定，而非享有權(quán)利的一方自己定價。如果農(nóng)民有權(quán)利焚燒秸稈，政府可以直接禁止農(nóng)民焚燒秸稈，不需要和他們協(xié)商，政府向農(nóng)民支付的價格由法院按照農(nóng)民不采用焚燒的方式處理秸稈所需要花費的成本進行確定，政府不僅可以省下雙方談判成本，使得執(zhí)行的公共管理費用最小化，而且相比付出每畝地100元的環(huán)境污染治理費而言，成本大大降低，此種方式顯然使得秸稈處理問題成本收益最大化。

如果將權(quán)利配置給政府，意味著農(nóng)民可以直接焚燒秸稈，而向政府支付每畝100元的對價。很顯然，農(nóng)民在這種情況下不會這樣做。政府治理每畝地的秸稈產(chǎn)生的污染的成本遠遠高于農(nóng)民不焚燒秸稈而采用其他方式處理的成本，在此種狀況下，將權(quán)利配置給政府會產(chǎn)生效益的最大化。

在責任規(guī)則下，問題的嚴重性取決于其“收益”或者“損害”受到評估的人數(shù)以及這一評估的開支和出錯的可能性。不同的制度下作出這類評估的情況是不同的。如果權(quán)利主體是政府，農(nóng)民可以污染環(huán)境，但必須向政府支付費用，這一費用由法院決定。如果權(quán)利主體是農(nóng)民，政府可以通過行政命令直接禁止農(nóng)民焚燒秸稈，同時向因此決定受到損害，需要改用其他處理方式的農(nóng)民支付一定的補償。

根據(jù)經(jīng)濟效率原則，基本上，當市場的交易費用比較而言低于法院的交易費用時，財產(chǎn)規(guī)則優(yōu)先于責任規(guī)則適用；當市場的交易費用相對較高時，情況則與此相反。顯然，對焚燒秸稈問題的規(guī)制，采用責任規(guī)則優(yōu)于財產(chǎn)規(guī)則，將權(quán)利配置給政府優(yōu)于配置給農(nóng)民。

(三)不可讓渡規(guī)則

有些情況下，法律不僅決定權(quán)利的享有者和要想取得該權(quán)利要支付什么樣的價格，而且對其交易進行限制。雖然不可讓渡規(guī)則與財產(chǎn)規(guī)則和責任規(guī)則存在實質(zhì)性的區(qū)別，但是對其的分析仍然可以采用經(jīng)濟效率進行。

近年來，我國大片地區(qū)出現(xiàn)不同程度的霧霾，與焚燒秸稈不無關(guān)系。依據(jù)如果允許農(nóng)民燃燒秸稈，由此對環(huán)境造成污染，政府需要花費成本治理環(huán)境，對政府來說會造成損害，但是農(nóng)民自己也會受到損害，生活環(huán)境是所有人共同享有的，環(huán)境的惡化會降低農(nóng)民的生活質(zhì)量，甚至會危害身體健康。而農(nóng)民在焚燒秸稈的時候似乎對此狀況毫無意識或者抱著僥幸心理，焚燒秸稈對環(huán)境的危害并非立時顯現(xiàn)的，或許現(xiàn)在并不能顯著看到，但是毫無置疑地，再過十年、二十年以及更久遠的以后，環(huán)境污染帶來的損害必然會爆發(fā)，即使他們自己還未受到危害，但是他們的子孫后代一定會承受這樣的災(zāi)難。當農(nóng)民選擇焚燒秸稈的時候，我們可以說，他們并沒有處于為自己作出最佳選擇的位置。這個概念被稱之為“父愛主義”，它是支持不可讓渡規(guī)則的一個重要理由。盡管農(nóng)民自己可能不知道，但是那些非農(nóng)民的人們卻知道，如果能呼吸到更新鮮潔凈的空氣，大家都會活得更好。

相比將權(quán)利授予農(nóng)民并使用責任規(guī)則加以保護，而將焚燒秸稈的權(quán)利授予政府，同時對農(nóng)民施以禁令，且對于違反規(guī)定者要求其承擔更加嚴厲的法律責任，更能有效率地解決當前的環(huán)境污染狀況。這其中涉及到增加行政監(jiān)督的成本，然而，基于中國龐大細致的行政制度、公務(wù)員借調(diào)任用制度以及中國共產(chǎn)黨獨特而強大的政治動員能力，可以樂觀估計，對禁燒秸稈的監(jiān)督成本似乎并不高。如果規(guī)定對違反禁令的農(nóng)民額外施加行政處罰或者刑事處罰，違反禁令的農(nóng)民會減少，這一規(guī)則的執(zhí)行效率大大提升，同時減少了交易成本，既避免了一部分社會資源的浪費，又能夠減少政府治理環(huán)境污染的成本投入。

根據(jù)《中華人民共和國大氣污染防治法》第一百一十九條，違反本法規(guī)定，在人口集中地區(qū)對樹木、花草噴灑劇毒、高毒農(nóng)藥，或者露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)的，由縣級以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門責令改正，并可以處五百元以上二千元以下的罰款。毋庸置疑，我們國家正是采用不可讓渡規(guī)則，通過將焚燒秸稈的權(quán)利授予政府來對焚燒秸稈問題進行規(guī)制的。這是當前最有效的方法。

相反地，如果將焚燒秸稈的權(quán)利配置給農(nóng)民，即是農(nóng)民可以隨意燃燒秸稈，不允許任何人加以阻止，顯然是與我國當前的相關(guān)法律規(guī)定背道而馳的。

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2095-4379-(2017)25-0079-03

翟溫馨(1992-)，女，漢族，河南鞏義人，鄭州大學法學院，法學理論專業(yè)碩士研究生在讀，研究方向：立法、司法制度。