推行權(quán)力清單制度背景下公安權(quán)力事項分類問題探討

袁周斌

湖北警官學(xué)院，湖北 武漢 430035

推行權(quán)力清單制度背景下公安權(quán)力事項分類問題探討

袁周斌

湖北警官學(xué)院，湖北 武漢 430035

建立和推行權(quán)力清單制度是我國目前法治公安建設(shè)實踐中的一個熱點問題。對公安權(quán)力事項進行科學(xué)的分類是制定公安權(quán)力清單的重要環(huán)節(jié)。目前已出臺的各地公安權(quán)力清單中的權(quán)力事項分類普遍存在劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、地區(qū)差異較大等問題，在一定程度上消解了權(quán)力清單制度的應(yīng)有功效。亟需全面梳理公安機關(guān)法定職權(quán)、科學(xué)劃分公安行政權(quán)力，確保公安權(quán)力清單內(nèi)容的科學(xué)性，充分發(fā)揮權(quán)力清單制度的生命力。

公安機關(guān)；權(quán)力清單；權(quán)力事項；科學(xué)分類

近幾年來，各地方政府及其工作部門按照中央的部署要求，積極建立和推行權(quán)力清單制度，正以法治的思維和方式推進政府職能轉(zhuǎn)變。作為政府重要組成部門和執(zhí)法機關(guān)之一的公安機關(guān)亦不例外。2015年3月，公安部印發(fā)的《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)全面建設(shè)法治公安的決定》明確規(guī)定公安機關(guān)“要建立權(quán)力清單制度”。目前，全國各級各地公安機關(guān)均積極建立和推行權(quán)力清單制度，并取得了初步的成果。但毋庸諱言，地方公安機關(guān)在權(quán)力清單制度實踐中仍面臨著諸多困境，尤其是已出臺的各地公安權(quán)力清單中的權(quán)力事項分類普遍存在劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、地區(qū)差異較大等問題，在一定程度上消解了權(quán)力清單制度的應(yīng)有功效。本文擬通過對已公布的若干地方公安機關(guān)權(quán)力清單進行實證研究，分析公安權(quán)力事項分類在清單制定實踐中存在的問題，并探尋公安權(quán)力事項分類的合理路徑。

一、推行權(quán)力清單制度背景下公安權(quán)力事項分類的意義

(一)有利于明確公安機關(guān)的法定職權(quán)和職責(zé)

公安機關(guān)的權(quán)責(zé)不清晰問題是公安工作各種矛盾的綜合反映。長期以來，公安機關(guān)職責(zé)被過度放大或縮小，職權(quán)職責(zé)不清甚至異化，正是當(dāng)前警力配置不合理，警務(wù)效能不高的根本原因。推行公安權(quán)力清單制度，對公安職權(quán)及其具體事項進行科學(xué)的分類，使公安機關(guān)做到“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”，把該負(fù)的責(zé)任負(fù)起來，將該管的管住管好，有利于促進公安機關(guān)全面正確行使職權(quán)和履行職責(zé)。

(二)有利于規(guī)范公安機關(guān)執(zhí)法用權(quán)

推行公安權(quán)力清單制度，按照職權(quán)法定原則，對公安機關(guān)依法享有的權(quán)力進行全面梳理，并進行合理的分類，詳細(xì)規(guī)定公安機關(guān)應(yīng)該干什么，不能干什么，到底怎么干，等等。讓公安機關(guān)的職權(quán)和職責(zé)公開透明，有助于消除公安執(zhí)法實踐中權(quán)力運行中的暗箱操作、權(quán)力尋租和灰色地帶，有助于規(guī)范公安執(zhí)法用權(quán)，進而維護公安機關(guān)執(zhí)法的權(quán)威性和公正性。

(三)有利于增強執(zhí)法民警的法治責(zé)任意識

權(quán)力意味著責(zé)任，權(quán)力越多，責(zé)任越大，權(quán)力越清楚，責(zé)任也就越明晰。通過制定公安權(quán)力清單，科學(xué)劃分公安權(quán)力事項，集中把公安機關(guān)的法定權(quán)力及其具體事項向社會公布，一方面，可以提示公安機關(guān)執(zhí)法民警自覺學(xué)法、知法、用法，養(yǎng)成正確行使權(quán)力、依法履行職責(zé)的習(xí)慣；另一方面，可以借助網(wǎng)絡(luò)的普及和群眾的監(jiān)督，倒逼公安機關(guān)執(zhí)法民警更加認(rèn)真負(fù)責(zé)開展工作，有效提升民警工作責(zé)任意識。

(四)有利于促進全面建設(shè)法治公安

公安改革是法治中國建設(shè)和公安工作科學(xué)發(fā)展的不竭動力，而建設(shè)法治公安是深化公安改革的重要載體和必然要求。全面建設(shè)法治公安，要確保嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高公安機關(guān)執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力，努力讓人民群眾在每一項執(zhí)法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義。而推行權(quán)力清單制度，科學(xué)劃分公安權(quán)力及其具體事項，通過清單公開的形式鎖定公安法定權(quán)力的邊界、流程及責(zé)任，正是深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、全面建設(shè)法治公安的重要舉措。

二、公安權(quán)力事項分類在實踐中存在的問題

對公安權(quán)力事項進行科學(xué)的分類是制定公安權(quán)力清單的重要環(huán)節(jié)。針對公安權(quán)力清單中對公安權(quán)力事項的分類是否科學(xué)、合理的問題，本文以下列兩類公安權(quán)力清單作為研究樣本，一是省、自治區(qū)、直轄市公安廳(局)的權(quán)力清單；二是省會城市(省、自治區(qū)政府所在地的市)公安局的權(quán)力清單。作此選擇的理由如下：第一，省、自治區(qū)、直轄市公安廳(局)在權(quán)力清單制度設(shè)計與推行實踐過程中具有特殊地位，其對上需要執(zhí)行國務(wù)院、公安部有關(guān)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見，對下需要監(jiān)督和指導(dǎo)下級公安機關(guān)的權(quán)力清單制度建設(shè)，故對其自身的權(quán)力清單有研究的必要性。第二，省會城市公安局在我國地方基層公安機關(guān)的警務(wù)改革和制度建設(shè)實踐中歷來具有代表性，因而也有必要將其權(quán)力清單作為研究樣本。第三，上述兩類公安權(quán)力清單除西藏拉薩尚未公布公安權(quán)力清單之外，其他均已公布于各省、自治區(qū)、直轄市政府和省會城市政府的門戶網(wǎng)站或者公布于政府法制辦公室門戶網(wǎng)站、公安機關(guān)門戶網(wǎng)站等，故對其進行研究具有可行性。通過對已公布的上述兩類公安權(quán)力清單進行考察、統(tǒng)計和分析，可以發(fā)現(xiàn)，在公安權(quán)力清單中對公安權(quán)力事項的分類普遍存在如下問題。

(一)公安法定職權(quán)的梳理不全面

全面梳理公安法定職權(quán)是對公安權(quán)力事項進行科學(xué)分類的前提。根據(jù)2015年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)的明確要求，地方各級政府工作部門應(yīng)當(dāng)對行使的直接面對公民、法人和其他組織的各項權(quán)力，分門別類進行全面徹底的梳理，并逐項列明設(shè)定依據(jù)，匯總形成該部門的法定職權(quán)目錄。因此，對法定職權(quán)的梳理是否全面徹底，是判斷權(quán)力清單構(gòu)成內(nèi)容是否科學(xué)的首要因素。就公安機關(guān)而言，根據(jù)我國《憲法》、《刑事訴訟法》、《人民警察法》等法律的規(guī)定，法定的公安權(quán)力應(yīng)包括公安行政職權(quán)和公安刑事職權(quán)兩大類。據(jù)此，對公安法定權(quán)力的全面徹底梳理，不僅應(yīng)梳理各項公安行政權(quán)力，還應(yīng)梳理公安機關(guān)依法享有的刑事司法權(quán)力。然而，從已公布的上述兩類公安權(quán)力清單來看，對公安法定權(quán)力的梳理并不全面，其表現(xiàn)在兩個層次：首先，普遍存在只梳理公安行政權(quán)力而未涉及其刑事權(quán)力的問題。目前僅有極少數(shù)公安權(quán)力清單對刑事權(quán)力作了梳理，例如上海市公安局在列出“行政權(quán)力清單”的同時，還明確列出了“刑事權(quán)力事項清單”；杭州市公安局的權(quán)力(職責(zé))清單中既包含了其行政權(quán)力(職責(zé))，又包含了其刑事權(quán)力(職責(zé))。在此問題上，上海市公安局和杭州市公安局可謂走在了全國公安機關(guān)的前列。其次，對于公安行政權(quán)力的梳理，上述兩類公安權(quán)力清單的梳理對象一般都局限于行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)、行政檢查權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)等公安行政執(zhí)法權(quán)力，而對行政執(zhí)法權(quán)之外的公安行政規(guī)范性文件制定權(quán)、行政復(fù)議權(quán)等均“置之度外”。

(二)公安行政權(quán)力事項的分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

根據(jù)《指導(dǎo)意見》的有關(guān)規(guī)定，在制定政府權(quán)力清單時，可將行政權(quán)力劃分為行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政獎勵、行政確認(rèn)、行政裁決和其他類別共計10類(9+X)。然而，考察上述兩類公安權(quán)力清單可以發(fā)現(xiàn)，各地對公安行政權(quán)力的劃分標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。大多數(shù)地方的公安權(quán)力清單在采納《指導(dǎo)意見》規(guī)定的“9+X”的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實際，對公安行政權(quán)力的歸類有所增減，并在行政權(quán)力的類型命名和事項范圍方面均存在差異。

首先，在減少行政權(quán)力類別方面，各地公安權(quán)力清單中均未列出行政裁決這一權(quán)力類型，同時各自又刪減了其他一些權(quán)力類型。在此以省級公安權(quán)力清單為例予以說明：例如，北京市公安局權(quán)力清單在《指導(dǎo)意見》規(guī)定的“9+X”基礎(chǔ)上刪減掉了行政裁決和行政給付；又如，陜西省公安廳權(quán)力清單在“9+X”基礎(chǔ)上刪減掉了行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政裁決等5類，進而將公安行政權(quán)力劃分為行政許可、行政處罰、行政確認(rèn)、行政獎勵和其他類別共計5類(4+X)；再如，新疆維吾爾自治區(qū)公安廳權(quán)力清單只保留了行政許可、行政處罰和其他類別共計3類(2+X)，即在“9+X”基礎(chǔ)上刪減掉了7類。此外，省會城市公安權(quán)力清單亦呈現(xiàn)出與上述相同的問題。

其次，在增加行政權(quán)力類別方面，各地公安權(quán)力清單也是差異紛呈。例如，青海省公安廳權(quán)力清單在“9+X”基礎(chǔ)上增加了一類行政權(quán)力即行政收費(含權(quán)力事項73項)；長沙市公安局權(quán)力清單在“9+X”基礎(chǔ)上增加了兩類行政權(quán)力，即行政征用(含權(quán)力事項1項)和行政備案(含權(quán)力事項16項)；廣州市公安局權(quán)力清單在“9+X”基礎(chǔ)上增加了行政指導(dǎo)(含權(quán)力事項23項)。又如，湖南省、石家莊市、長春市、濟南市的公安權(quán)力清單均在“9+X”基礎(chǔ)上刪減掉了行政檢查，同時增加了行政監(jiān)督；而在蘭州市、哈爾濱市、呼和浩特市的公安權(quán)力清單中均將“行政檢查”修改為了“行政監(jiān)督檢查”。再如，太原市公安局權(quán)力清單在“9+X”基礎(chǔ)上將“行政征收”修改為了“行政征收征用”。此外，在省級公安權(quán)力清單中，有北京、上海、重慶、安徽、青海、寧夏等5地，均在“9+X”基礎(chǔ)上用“行政審批”代替了“行政許可”。

再次，對于“9+X”中的“X”即“其他類別”的行政權(quán)力究竟應(yīng)包括哪些權(quán)力類型和事項，目前尚無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此各地公安權(quán)力清單中歸入“其他類別”的行政權(quán)力事項存在著明顯差別。例如，在南昌市公安局權(quán)力清單中將“其他類別”的行政權(quán)力(含權(quán)力事項51項)進一步細(xì)分為：備案(含權(quán)力事項17項)、審核轉(zhuǎn)報(含權(quán)力事項1項)、行政監(jiān)督檢查(含權(quán)力事項20項)、年檢(含權(quán)力事項4項)、行政調(diào)解(含權(quán)力事項2項)、其他審批權(quán)(含權(quán)力事項4項)、其他(含權(quán)力事項3項)；而其他絕大多數(shù)地方的公安權(quán)力清單中均未對“其他類別”的行政權(quán)力作進一步的類型細(xì)分，只是分別在“其他類別”中逐條列出數(shù)目不等的行政權(quán)力事項。例如，北京市公安局權(quán)力清單中“其他類別”列出了權(quán)力事項75項；哈爾濱市公安局權(quán)力清單中“其他類別”則含權(quán)力事項141項。顯然，“其他類別”所包含的權(quán)力事項數(shù)目在上述兩類公安權(quán)力清單中占有相當(dāng)高的比例，如此就使得公安權(quán)力清單難免有過于粗略之嫌，而且一些涉及責(zé)任大、風(fēng)險高的行政權(quán)力事項往往被歸于“其他類別”中隱蔽難見，這與法定權(quán)力清單化的初衷背道而馳。

除上述情形之外，還有少數(shù)地方的公安權(quán)力清單并未參照《指導(dǎo)意見》規(guī)定的“9+X”分類方式對公安行政權(quán)力進行劃分。例如，河北、福建、黑龍江三地的省級公安權(quán)力清單中均只列出了行政審批這一權(quán)力類型。又如，杭州市公安局將權(quán)力清單與責(zé)任清單合二為一，進而劃分為“部門職責(zé)”、“與相關(guān)部門的職責(zé)邊界”、“事中事后監(jiān)管制度”以及“公共服務(wù)事項”四個模塊，并在每個模塊中再分別羅列相關(guān)的具體公安職權(quán)或職責(zé)。此種做法可謂獨樹一幟，但杭州市將權(quán)力清單與責(zé)任清單合二為一，即沒有單獨編制責(zé)任清單，不免有重權(quán)力、輕責(zé)任之嫌。

三、公安權(quán)力事項分類的合理路徑

確保公安權(quán)力清單內(nèi)容具有科學(xué)性、合理性的關(guān)鍵因素是全面梳理、準(zhǔn)確劃分公安機關(guān)的法定權(quán)力。圍繞公安法定權(quán)力事項分類這一核心要素，全面優(yōu)化公安權(quán)力清單的構(gòu)成內(nèi)容，是公安機關(guān)推行和完善權(quán)力清單制度的重要基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(一)健全完善公安法律規(guī)范

應(yīng)全面清理公安法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件，嚴(yán)格規(guī)范各項公安權(quán)力的來源和依據(jù)。在深入研判全面深化公安改革新形勢的基礎(chǔ)上，將不再符合改革形勢、不再適應(yīng)發(fā)展規(guī)律的公安法律、法規(guī)、規(guī)章通過法定程序進行修訂或廢止；對需要加強公安監(jiān)管而當(dāng)前立法有所缺失的領(lǐng)域，則盡快啟動立法程序，以立法的及時跟進，確保公安權(quán)力清單的統(tǒng)一性、權(quán)威性和公信力。同時，鑒于列入權(quán)力清單中的公安權(quán)力均應(yīng)以法律、法規(guī)和規(guī)章作為依據(jù)，故還應(yīng)對實踐中大量存在且可能作為公安權(quán)力行使依據(jù)的行政規(guī)范性文件進行全面的清理，加大對公安行政規(guī)范性文件的合法性審查力度，并明確各級公安機關(guān)制定行政規(guī)范性文件的權(quán)限，從法律制度層面明晰公安權(quán)力的來源和依據(jù)。

(二)全面厘清公安法定職權(quán)

職權(quán)法定原則是包括公安權(quán)力在內(nèi)的國家公權(quán)力在行使過程中應(yīng)遵循的首要基本原則。根據(jù)我國《憲法》、《刑事訴訟法》、《人民警察法》等法律的規(guī)定，公安機關(guān)的法定權(quán)力應(yīng)包括公安行政職權(quán)和公安刑事職權(quán)兩大類。

首先，就公安行政權(quán)力而言，由于行政并不僅限于執(zhí)法，而且也包含了立法和司法職能的意味，實質(zhì)是一個集立法、執(zhí)法、司法三權(quán)于一身的復(fù)合體，故公安行政權(quán)力不僅應(yīng)包括各項具體的公安行政執(zhí)法權(quán)力(行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)、行政檢查權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)等)，還應(yīng)包括具有準(zhǔn)立法性的公安行政規(guī)范性文件制定權(quán)和具有準(zhǔn)司法性的公安行政復(fù)議權(quán)等。

此外，就公安刑事權(quán)力來說，應(yīng)以《刑事訴法法》的有關(guān)規(guī)定為根據(jù)對其作進一步的分類。可借鑒上海市公安局刑事權(quán)力事項清單的規(guī)定，其將公安刑事權(quán)力劃分為案件受理、偵查、強制措施、證據(jù)、回避、執(zhí)行刑罰、律師參與刑事訴訟、特別程序等八個方面的權(quán)力，共計48項。

(三)科學(xué)劃分公安行政權(quán)力

首先，統(tǒng)一公安行政權(quán)力的分類標(biāo)準(zhǔn)。按照科學(xué)、合理的標(biāo)準(zhǔn)對公安權(quán)力尤其是公安行政權(quán)力進行準(zhǔn)確、全面的劃分，是公安機關(guān)有效實施權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)。權(quán)力清單的本質(zhì)是將行政權(quán)力置換為行政行為，按行政行為類型規(guī)范行政權(quán)力類型，名為行政權(quán)力清單，實為行政行為清單。建議各地應(yīng)遵循《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，統(tǒng)一適用“9+X”的分類模式，對各項具體的公安行政執(zhí)法權(quán)力進行劃分。因為，對行政權(quán)力的分類標(biāo)準(zhǔn)進行統(tǒng)一，并不具有現(xiàn)行法律規(guī)范和法學(xué)理論研究上的障礙，既然采用一致的標(biāo)準(zhǔn)有利于公安權(quán)力清單的公信力之樹立和其應(yīng)有功效之彰顯，則宜采用《指導(dǎo)意見》規(guī)定的“9+X”分類標(biāo)準(zhǔn)。

其次，就各地公安權(quán)力清單中增減行政權(quán)力類別的問題作如下處理：對于有少數(shù)地方公安權(quán)力清單中增加列出的“行政監(jiān)督”或“行政監(jiān)督檢查”，可將其歸入至“行政檢查”權(quán)力類型中；對于增加列出的“行政收費”，因其在性質(zhì)上屬于一種無償征收，故應(yīng)將其歸入至“行政征收”權(quán)力類型中；對于增加列出的“行政指導(dǎo)”，由于其不具有強制性，則可將其歸入至“其他類別”權(quán)力類型中；對于部分地方公安權(quán)力清單中列出的“行政審批”這一權(quán)力類型，則根據(jù)《行政許可法》和法律優(yōu)位原則，應(yīng)以法定的“行政許可”來取代，如此才符合行政法治的要求。

再次，對于“X”即“其他類別”這一權(quán)力類型，則應(yīng)將其空間壓縮至最小的狀態(tài)，過濾掉其中可以明確歸入非“其他類別”的行政權(quán)力事項，防止隱形權(quán)力疊加在“其他類別”權(quán)力類型中“暗箱操作”。譬如，在南昌市公安局權(quán)力清單中，現(xiàn)歸屬在“其他類別”權(quán)力類型中的“年檢”(含權(quán)力事項4項)，可將其歸入至“行政檢查”權(quán)力類型中；同理，還可將其“其他類別”權(quán)力類型中的“其他審批權(quán)”(含權(quán)力事項4項)歸入至“行政許可”權(quán)力類型中。

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A

2095-4379-(2017)25-0030-03

袁周斌，男，湖北警官學(xué)院法律系，副教授。

湖北省教育廳2016年度人文社會科學(xué)研究項目《公安機關(guān)建立權(quán)力清單制度的基本問題研究》(項目編號：16Y146)的研究成果之一。