刑事司法中行政執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)換之問(wèn)題與路徑

商浩文 ， 孫靜翊

(1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875；2.浙江省 慈溪市人民檢察院，浙江 慈溪 315300)

刑事司法中行政執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)換之問(wèn)題與路徑

商浩文1， 孫靜翊2

(1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875；2.浙江省 慈溪市人民檢察院，浙江 慈溪 315300)

行政執(zhí)法證據(jù)是刑事證據(jù)的重要來(lái)源，2012年修正后的《刑事訴訟法》第52條第2款建立了行政證據(jù)與刑事證據(jù)的銜接機(jī)制。基于部分客觀證據(jù)難以重復(fù)收集、刑事專業(yè)性限制和刑事訴訟效率的要求，刑事司法中進(jìn)行兩種證據(jù)的轉(zhuǎn)換具有必要性；而證據(jù)形式、采用標(biāo)準(zhǔn)上的趨同性以及立法探索和地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷成熟也使兩種證據(jù)轉(zhuǎn)換具備現(xiàn)實(shí)可行性。但是，由于受制度構(gòu)件缺陷和實(shí)踐操作短板等原因制約，兩種證據(jù)的轉(zhuǎn)換出現(xiàn)效率不高、以罰代刑等弊端。應(yīng)明確行政證據(jù)收集主體、統(tǒng)一收集標(biāo)準(zhǔn)，健全證據(jù)移送機(jī)制，完善有關(guān)的法律規(guī)范，強(qiáng)化檢察監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)換的合理銜接。

行政執(zhí)法證據(jù);刑事證據(jù);刑事司法；證據(jù)轉(zhuǎn)化

一、行政執(zhí)法證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)換的必要性與可行性

(一)證據(jù)轉(zhuǎn)換的必要性

首先，部分客觀證據(jù)難以重復(fù)收集。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向刑事司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件是刑事案件的重要來(lái)源。行政執(zhí)法涵蓋社會(huì)生活的方方面面，刑事司法是國(guó)家維護(hù)社會(huì)秩序的最后也是最嚴(yán)厲的手段。我國(guó)違法犯罪的法律制裁體系采取的是行政制裁和刑事制裁的二元制裁體系，二者之間的主要區(qū)別在于社會(huì)危害性的程度，因而導(dǎo)致了行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問(wèn)題。許多犯罪行為在行政法中都有相對(duì)應(yīng)的行政違法規(guī)定，《刑法》中大量的空白罪狀也需要間接援引自行政法律。行政執(zhí)法一般處理社會(huì)危害性較小的違法行為，當(dāng)該行為的非難程度、發(fā)生頻率與數(shù)量以及危害性嚴(yán)重到可以適用刑法的時(shí)候，行政違法便轉(zhuǎn)換為刑事犯罪，執(zhí)法機(jī)關(guān)需要依法將案件移交至司法機(jī)關(guān)，這類案件統(tǒng)稱為行政犯罪?？梢姡姓缸镏行姓C(jī)關(guān)先于司法機(jī)關(guān)介入案件、采集證據(jù)，那么案件移送司法機(jī)關(guān)后，時(shí)過(guò)境遷，客觀條件發(fā)生變化，部分證據(jù)可能無(wú)法重新收集或者二次收集后證明力減弱。如辦理非法收購(gòu)、運(yùn)輸、出售珍貴、瀕危野生動(dòng)物犯罪中，行政部門對(duì)查處的活體動(dòng)物一般會(huì)登記造冊(cè)后及時(shí)放歸自然而難以再次取證；監(jiān)控視頻等視聽資料和電子數(shù)據(jù)也因保存時(shí)限較短被刪除或覆蓋而無(wú)法二次收集，即使部分證據(jù)可以二次收集或者補(bǔ)查補(bǔ)正，也會(huì)因?yàn)闀r(shí)空變化導(dǎo)致原始證據(jù)受到污染，影響其證據(jù)效力。就同一案件來(lái)說(shuō)，證據(jù)收集越及時(shí)，其真實(shí)客觀性就越高，證據(jù)效力也就越強(qiáng)。有時(shí)，行政執(zhí)法證據(jù)前置導(dǎo)致刑事證據(jù)無(wú)法在第一時(shí)間收集取得，而客觀環(huán)境的變化又造成原始證據(jù)或滅失或污染而難以重復(fù)收集，因而推進(jìn)部分行政執(zhí)法證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化是很有必要的。

其次，專業(yè)性與訴訟效率的客觀要求。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步，復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境呼吁更為強(qiáng)力的行政管理，行政權(quán)力的擴(kuò)張已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)，行政執(zhí)法的權(quán)限不斷地膨脹，行政執(zhí)法的監(jiān)管范圍也日益擴(kuò)大。自1944年美國(guó)聯(lián)邦最高法院在霍普案中裁定公用事業(yè)的費(fèi)率管制權(quán)屬于監(jiān)管機(jī)構(gòu)，進(jìn)而確立“最終結(jié)果原則”以后，人們“從搖籃到墳?zāi)埂钡乃惺虑?，無(wú)不在行政權(quán)的作用范圍之中，以行政功能的積極化、擴(kuò)大化和復(fù)雜化為特征的行政國(guó)家時(shí)代，在推動(dòng)行政法從形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治躍遷的同時(shí)，進(jìn)一步加劇了經(jīng)濟(jì)行政管理領(lǐng)域中的分工細(xì)化和深化[1]。刑事司法工作人員是經(jīng)過(guò)專門的法律學(xué)習(xí)并經(jīng)考核合格而選拔出來(lái)的職業(yè)群體，雖然說(shuō)“法律是一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科,卻不是一個(gè)自給自足的學(xué)科，為了滿足社會(huì)發(fā)展的需要，它必須不斷地從其他學(xué)科中汲取知識(shí)來(lái)充實(shí)法律學(xué)科的發(fā)展[2]”。但是現(xiàn)實(shí)的狀況是案多人少，司法機(jī)關(guān)不堪重負(fù)，大量的新進(jìn)人員并未經(jīng)過(guò)其他學(xué)科的學(xué)習(xí)和社會(huì)生活的磨煉，行政學(xué)知識(shí)和行政管理經(jīng)驗(yàn)極其匱乏。司法人員面對(duì)行政專業(yè)技術(shù)問(wèn)題的認(rèn)知局限，表現(xiàn)得尤為明顯[3]。 所以，在專業(yè)分工日趨精細(xì)化、行業(yè)之間的差異日益擴(kuò)大化以及行業(yè)準(zhǔn)入門檻不斷提高的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，專業(yè)問(wèn)題必須依賴專業(yè)人士才能得以高效合理地解決，要求刑事司法人員像行政執(zhí)法人員那樣掌握大量的行政管理知識(shí)和技能，既不現(xiàn)實(shí)也無(wú)必要，既違背了行政與司法分工負(fù)責(zé)、互相制約的憲法準(zhǔn)則，也無(wú)益于效能司法工作的推進(jìn)。面對(duì)一些涉及醫(yī)藥、科技等專業(yè)知識(shí)領(lǐng)域的疑難問(wèn)題，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)尚且需要委托專門機(jī)構(gòu)來(lái)鑒定和解決，刑事司法人員不具備相應(yīng)的專業(yè)能力，如果在案件移送之后重新委托專門機(jī)構(gòu)來(lái)處理，既浪費(fèi)司法資源又耽誤了證據(jù)收集的最佳時(shí)機(jī)，不利于司法效率的提高。因此就專業(yè)性限制和效能司法而言，推進(jìn)部分行政執(zhí)法證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化也是很有必要的。

(二)證據(jù)轉(zhuǎn)換的可行性

首先，行政執(zhí)法證據(jù)與刑事證據(jù)形式及采用標(biāo)準(zhǔn)基本相同。除行政執(zhí)法證據(jù)包含現(xiàn)場(chǎng)筆錄之外，行政執(zhí)法證據(jù)與刑事證據(jù)的證據(jù)類型基本一致：《行政訴訟法》第33條規(guī)定的證據(jù)包括：書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、證人證言、當(dāng)事人陳述、鑒定意見、勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)筆錄；《刑事訴訟法》第48條規(guī)定的證據(jù)包括：物證；書證；證人證言；被害人陳述；犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解；鑒定意見；勘驗(yàn)、檢查、辨認(rèn)、偵查實(shí)驗(yàn)等筆錄；視聽資料、電子數(shù)據(jù)。可見行政執(zhí)法證據(jù)和刑事證據(jù)在證據(jù)形式上基本相同，兩者的采用標(biāo)準(zhǔn)均需符合關(guān)聯(lián)性、真實(shí)性、合法性，法律并未因行政違法社會(huì)危害性較小而賦予執(zhí)法者在收集行政執(zhí)法證據(jù)時(shí)可以降低采用標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力。僅從這一點(diǎn)上看，行政執(zhí)法證據(jù)向刑事證據(jù)至少在證據(jù)形式上達(dá)成了無(wú)縫對(duì)接，此舉將便捷轉(zhuǎn)換操作，提高轉(zhuǎn)換效率。

其次，法律法規(guī)趨于健全。早在2001年，最高檢就制定了《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，隨后最高檢、公安部多次聯(lián)合監(jiān)察部等部委對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌刑事犯罪案件的相關(guān)程序作了專門規(guī)定，初步建立了兩種證據(jù)的轉(zhuǎn)換機(jī)制。2012年新《刑事訴訟法》頒布后，涉及此方面的文件如雨后春筍般紛紛出臺(tái)，目前最高檢和公安部共同或分別與工商總局、質(zhì)檢總局、藥監(jiān)局、海關(guān)總署以及國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等部委聯(lián)合制定行政執(zhí)法和刑事司法銜接工作的辦法總計(jì)33部，為證據(jù)移送提供了較為堅(jiān)實(shí)的法律保障。

最后，試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)成熟。部分地區(qū)經(jīng)過(guò)試點(diǎn)探索，總結(jié)了一批實(shí)際可行的經(jīng)驗(yàn)，形成一些反響良好的工作機(jī)制。上海、浙江、江蘇、廣東等地在全省或者部分地市開展了行政執(zhí)法證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)換的試點(diǎn)工作，如浙江省通過(guò)建立執(zhí)法信息共享平臺(tái)，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)運(yùn)用信息技術(shù)將執(zhí)法資源共享到網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上，在加強(qiáng)保密的前提下相互通報(bào)案件情況，做到信息共享，密切合作，取得了一定的效果。上海浦東新區(qū)人民檢察院則推行了聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，通過(guò)舉行定期會(huì)談，三機(jī)關(guān)互相通報(bào)案件情況，交流和探討證據(jù)移送轉(zhuǎn)換中的疑難問(wèn)題，解決具體案件中的證據(jù)移送分歧。這些地區(qū)的試點(diǎn)探索，為行政執(zhí)法證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)換提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，一些優(yōu)秀、可行的做法已在全國(guó)范圍內(nèi)推廣實(shí)施。

綜上，基于部分證據(jù)不可重復(fù)收集或?yàn)樘岣咚痉ㄐ实仍?，推進(jìn)行政執(zhí)法證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)換是十分有必要的。同時(shí)，又因?yàn)樾姓?zhí)法證據(jù)和刑事證據(jù)有著天然類同的緣故，相應(yīng)的法律法規(guī)體系亦在不斷完善，各地試點(diǎn)也取得了可喜的成果，為兩種證據(jù)的轉(zhuǎn)換提供了充分的可行性基礎(chǔ)。

二、行政執(zhí)法證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)換存在的困難

(一)證據(jù)收集主體、證據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)不同導(dǎo)致證據(jù)轉(zhuǎn)換困難

刑事證據(jù)除自訴案件外，舉證責(zé)任主要由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，收集主體也僅限于公安機(jī)關(guān)、檢察院和法院，因此刑事證據(jù)的收集主體具有特定性；行政執(zhí)法證據(jù)除行政機(jī)關(guān)負(fù)有收集義務(wù)外，行政相對(duì)人和第三人也有權(quán)提供證據(jù)。因此行政執(zhí)法證據(jù)的收集主體十分廣泛，包括工商、稅務(wù)、海關(guān)、審計(jì)、質(zhì)量監(jiān)督等部門，僅行政執(zhí)法機(jī)關(guān)就不一而足，況且還存在大量的被授權(quán)組織。好在新《刑事訴訟法》將這一主體規(guī)定為有行政執(zhí)法權(quán)和查辦案件權(quán)的行政機(jī)關(guān)。雖然該規(guī)定進(jìn)一步縮小了行政執(zhí)法證據(jù)收集主體的范圍，但是哪些機(jī)關(guān)擁有行政執(zhí)法權(quán)和查辦案件權(quán)，仍然不夠具體。況且，由于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)社會(huì)功能和價(jià)值導(dǎo)向存在差異，由此也導(dǎo)致兩者證據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)不一，給證據(jù)轉(zhuǎn)換帶來(lái)難題。

首先，體現(xiàn)在兩者的社會(huì)功能不同。行政執(zhí)法主要目的在于保證國(guó)家管理秩序和社會(huì)公共秩序不因個(gè)人違法行為而受到干擾和破壞，其權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中雖然也涉及對(duì)公民個(gè)人權(quán)益的保護(hù)，但是主要還是以維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益為根本。行政執(zhí)法權(quán)有著天然的擴(kuò)張性和侵權(quán)性，在涉及國(guó)家或社會(huì)公共利益與公民個(gè)人權(quán)益發(fā)生沖突時(shí)，其便自主地選擇犧牲個(gè)人權(quán)益以最大限度地保障國(guó)家或社會(huì)公共利益，這也正是行政控權(quán)論迅猛發(fā)展的緣由所在。在行政執(zhí)法證據(jù)和刑事證據(jù)銜接轉(zhuǎn)換中則突出地表現(xiàn)為，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，傾向于收集對(duì)于個(gè)人不利證據(jù)，對(duì)于個(gè)人有利的證據(jù)有時(shí)則通常怠于收集，沒(méi)有給予足夠重視。而刑事司法不僅懲罰犯罪以保障國(guó)家穩(wěn)定、社會(huì)安定和公民人身財(cái)產(chǎn)安全，而且也通過(guò)分工制約以保障犯罪嫌疑人的權(quán)利，這就要求司法機(jī)關(guān)保持中立。與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不同的是，刑事司法機(jī)關(guān)以第三方的身份居中裁判，不偏不倚，忠于證據(jù)和法律，做出司法裁判。不斷完善和細(xì)化的刑事程序不僅是打擊犯罪的有力武器，而且也是高懸于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”，成為刑事主體最有效的權(quán)利救濟(jì)防線。由此可見，不同主體在收集證據(jù)時(shí)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有所不同。

其次，體現(xiàn)在兩者價(jià)值導(dǎo)向不同。行政管理的至高目標(biāo)是效率和秩序，司法運(yùn)行的首要追求是公平與正義[4]。刑事案件往往涉及人身、財(cái)產(chǎn)、自由以及政治權(quán)利，需要審慎對(duì)待。刑事司法機(jī)關(guān)因其終極性和中立性，只要符合程序要求和時(shí)效規(guī)定，便會(huì)盡可能地收集案件證據(jù)，探求案件事實(shí)真相，以期能夠最大限度地保障案件的公正審判，相較于效率等法律價(jià)值準(zhǔn)則，公正具有更核心、最根本的意義。面對(duì)紛繁復(fù)雜、瞬息萬(wàn)變的社會(huì)狀況，要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)具備高效的管理素質(zhì)，如果忽視行政執(zhí)法的及時(shí)高效性，違法犯罪等不良后果則會(huì)迅速衍生出其他次生危害，造成更大范圍內(nèi)的惡劣影響?！斑t來(lái)的正義為非正義”，即使耗時(shí)做出的行政決定是公正的，過(guò)時(shí)的是非論斷也不能彌補(bǔ)對(duì)社會(huì)留下的傷疤，同樣也無(wú)益于對(duì)行政相關(guān)人的權(quán)利保障和救濟(jì)。服務(wù)型政府建設(shè)呼吁進(jìn)一步推進(jìn)效能行政，如何才能高效地開展行政執(zhí)法并兼顧公正是當(dāng)下行政機(jī)關(guān)須正視的重大議題。以效率為主要導(dǎo)向的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有時(shí)難以保證在證據(jù)收集上完全客觀、公正，導(dǎo)致行政執(zhí)法證據(jù)缺損或受到污染。相比之下，以公正為指引的刑事司法機(jī)關(guān)在證據(jù)收集上更加慎重，更為規(guī)范。

(二)行政執(zhí)法證據(jù)移送機(jī)制不夠完善

有案不移、以罰代刑現(xiàn)象大量存在。受部門利益的驅(qū)使，一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為證據(jù)移送是“給司法機(jī)關(guān)作嫁衣”，況且由于兩機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)的收集標(biāo)準(zhǔn)不一，大量的行政執(zhí)法證據(jù)因不符合刑事證據(jù)的三性而被摒棄不用，屬于出力不討好的差事。一些擁有行政處罰權(quán)的執(zhí)法部門拘于部門私利，寧愿以罰代刑，使大量刑事案件止于違法處理。全國(guó)“打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品專項(xiàng)行動(dòng)”期間，行政機(jī)關(guān)共立案155948起，移送司法機(jī)關(guān)1702起，移送數(shù)僅占1.1%。其次，行政機(jī)關(guān)移送不及時(shí)，移送證據(jù)質(zhì)量不高。目前，執(zhí)法信息共享平臺(tái)已基本普及至省市級(jí)，但是大多數(shù)區(qū)縣級(jí)較難推廣落實(shí)。執(zhí)法信息共享平臺(tái)運(yùn)行中存在以下兩個(gè)問(wèn)題：一是信息更新不及時(shí)；二是信息填寫不完備。由此導(dǎo)致案件錯(cuò)失最佳偵查時(shí)機(jī)，有些證據(jù)甚至遺失難以收集，“造成偵查僵局或者因偵查不能繼續(xù)進(jìn)行而擱淺”[5]。

(三)相關(guān)法律規(guī)范的協(xié)調(diào)性有待加強(qiáng)

首先，立法主體多樣，立法技術(shù)不一。證據(jù)轉(zhuǎn)換方面的法律法規(guī)多而繁雜，制定主體除國(guó)務(wù)院、最高人民檢察院、公安部外，還包括農(nóng)業(yè)部、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局、國(guó)家版權(quán)局等行政機(jī)關(guān)。不同主體制定的法律規(guī)范在立法技術(shù)和水平上參差不齊，缺乏統(tǒng)一、健全的法律規(guī)范。其次，原則性、宣示性的規(guī)定較多，可操作性規(guī)定較少、程序性規(guī)定較少。而且在已經(jīng)制定出臺(tái)的法律規(guī)范之間，尚存在著若干不合理、不協(xié)調(diào)和不完善的地方，有待進(jìn)一步改進(jìn)[6]?！缎淌略V訟法》第52條第2款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用?！钡侵T如轉(zhuǎn)化主體、轉(zhuǎn)化方式、轉(zhuǎn)化結(jié)果、轉(zhuǎn)化標(biāo)準(zhǔn)還有待進(jìn)一步規(guī)范；“等證據(jù)材料”的表述模糊性太強(qiáng)，有待進(jìn)一步明確。

(四)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督力量薄弱

現(xiàn)階段對(duì)于行政執(zhí)法證據(jù)的移送并沒(méi)有專門的監(jiān)督機(jī)制，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督乏力的情況下，本應(yīng)依靠檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)力的外部監(jiān)督來(lái)督促證據(jù)移送。但是現(xiàn)實(shí)情況令人遺憾，一則是檢察監(jiān)督有法無(wú)據(jù)。憲法賦予檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督權(quán)，《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第14條雖然也規(guī)定：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)接受人民檢察院和監(jiān)察機(jī)關(guān)依法實(shí)施的監(jiān)督?！倍鴮?duì)于檢察建議如何監(jiān)督落實(shí)，最高檢在《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》中第8條規(guī)定：“被建議單位對(duì)檢察建議沒(méi)有正當(dāng)理由不予采納的，人民檢察院可以向其上級(jí)主管機(jī)關(guān)反映有關(guān)情況。”《憲法》和其他法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的規(guī)定無(wú)論有多么高、多么重要，但由于這些綱領(lǐng)性規(guī)定缺乏與之相呼應(yīng)和匹配的系統(tǒng)、具體的條文規(guī)定支撐，而形成了“盛名之下其實(shí)難副”的現(xiàn)狀，影響了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)威和效果[7]。檢察機(jī)關(guān)怎么監(jiān)督、監(jiān)督程序、監(jiān)督效力基本處于立法空白，缺乏具體操作措施的“軟監(jiān)督”讓權(quán)力之間的制約難以落到實(shí)處，導(dǎo)致作為為民服務(wù)重要形式的檢察建議，存在只有法律意義、沒(méi)有法律效力的缺陷[8]。二則是信息流通不暢、事后監(jiān)督效果不佳。檢察機(jī)關(guān)僅依靠概括性內(nèi)容多、更新滯后的信息共享平臺(tái)難以發(fā)掘監(jiān)督線索；本就人少案多、不堪重負(fù)的檢察機(jī)關(guān)也無(wú)暇從海量的行政執(zhí)法數(shù)據(jù)中查找案件線索、自找麻煩。而事后監(jiān)督往往是行政機(jī)關(guān)不移送案件導(dǎo)致嚴(yán)重不良后果時(shí)的補(bǔ)救行為，既無(wú)益于兩種證據(jù)的有效銜接，也無(wú)濟(jì)于彌補(bǔ)由此造成的社會(huì)危害。

三、行政執(zhí)法證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)換的路徑

(一)明確有權(quán)收集行政執(zhí)法證據(jù)的行政主體、統(tǒng)一證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

有權(quán)收集行政執(zhí)法證據(jù)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)限定為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，不包含被授權(quán)組織。2001年國(guó)務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》將有權(quán)收集、移送行政執(zhí)法證據(jù)的主體限定為行政處罰權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其授權(quán)組織。而《刑事訴訟法》較前者有較大變動(dòng)，將主體規(guī)定為有行政執(zhí)法權(quán)和查辦案件權(quán)的行政機(jī)關(guān)。查辦案件權(quán)的行政機(jī)關(guān)即行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，但是實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的具體內(nèi)涵持不同意見。實(shí)務(wù)界通常將行政許可、監(jiān)督、征收、檢查、獎(jiǎng)勵(lì)、處罰、強(qiáng)制等統(tǒng)稱為行政執(zhí)法，姜明安教授認(rèn)為行政執(zhí)法包含檢查監(jiān)督、實(shí)施行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施。2016年7月14日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定(試行)》，第2條規(guī)定“行政執(zhí)法類公務(wù)員，是指依照法律、法規(guī)對(duì)行政相對(duì)人直接履行行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查等執(zhí)法職責(zé)的公務(wù)員，其職責(zé)具有執(zhí)行性、強(qiáng)制性”。據(jù)此，可以根據(jù)國(guó)家對(duì)行政執(zhí)法類公務(wù)員的權(quán)威解釋來(lái)界定行政執(zhí)法的內(nèi)涵，相應(yīng)地?fù)碛行姓S可、處罰、強(qiáng)制、征收、收費(fèi)、檢查等執(zhí)法職權(quán)的行政機(jī)關(guān)才有權(quán)收集行政執(zhí)法證據(jù)。至于法律、法規(guī)授權(quán)的組織是否也具有此權(quán)力，有學(xué)者持肯定態(tài)度，認(rèn)為被授權(quán)組織“不僅享有一定的行政執(zhí)法權(quán)，而且還擁有一定的行政機(jī)關(guān)享有的行政處罰或者行政強(qiáng)制等職權(quán)，其行為與行政機(jī)關(guān)的行為具有相同的法律效力”[9]。這一觀點(diǎn)是值得商榷的。我國(guó)存在大量的被授權(quán)組織，通常為事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)，在行使法律、法規(guī)所授職權(quán)時(shí)，享有與行政機(jī)關(guān)相同的行政主體地位。反言之，其在授權(quán)之外就不具備行政主體資格，一旦規(guī)定被授權(quán)組織也有權(quán)收集證據(jù)，必將造成該權(quán)力的泛濫，也將加劇證據(jù)質(zhì)量不高的趨勢(shì)。

統(tǒng)一行政執(zhí)法證據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)，提高證據(jù)轉(zhuǎn)換質(zhì)量。鑒于《行政訴訟法》中的行政執(zhí)法證據(jù)與《刑事訴訟法》中的刑事證據(jù)在證據(jù)形式上基本相同，而刑事證據(jù)的采用標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于前者。美國(guó)聯(lián)邦最高法院多次重申，行政執(zhí)法證據(jù)的取得不必嚴(yán)格遵循正當(dāng)程序，可以根據(jù)行政程序的性質(zhì)、具體案件情形放寬正當(dāng)程序的要求[10]。但是這并不符合我國(guó)司法實(shí)踐的客觀要求，行政執(zhí)法證據(jù)的收集必須堅(jiān)持正當(dāng)程序原則，必須具備真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性。一方面，建議行政機(jī)關(guān)在處理重大疑難事件時(shí)，及時(shí)預(yù)判事件的風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)展方向，對(duì)于可能涉嫌刑事犯罪的事件應(yīng)及時(shí)報(bào)備并發(fā)布在執(zhí)法信息共享平臺(tái)，按照刑事證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)收集行政執(zhí)法證據(jù)或者邀請(qǐng)公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)指導(dǎo)行政執(zhí)法證據(jù)的收集，以備案件進(jìn)入刑事流程時(shí)可以提高證據(jù)的轉(zhuǎn)換質(zhì)量。另一方面，鑒于有權(quán)收集行政執(zhí)法證據(jù)的機(jī)關(guān)多而雜，證據(jù)質(zhì)量參差不齊，建議在行政執(zhí)法教育培訓(xùn)時(shí)增加對(duì)行政執(zhí)法證據(jù)收集的授課內(nèi)容。要求從事證據(jù)收集的行政執(zhí)法工作人員必須獲得行政執(zhí)法證書，并定期參加相關(guān)培訓(xùn)。對(duì)于只能一次性收集的行政執(zhí)法證據(jù)要嚴(yán)格按照刑事證據(jù)的收集標(biāo)準(zhǔn)來(lái)操作，如對(duì)電子數(shù)據(jù)的提取應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照兩高一部在2016年9月9日頒布的《關(guān)于辦理刑事案件收集提取和審查判斷電子數(shù)據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》的要求，避免一次性證據(jù)受污染或格式、收集程序不完備而無(wú)法轉(zhuǎn)換為刑事證據(jù)。

(二)健全證據(jù)移送機(jī)制，明確移送時(shí)限

針對(duì)行政機(jī)關(guān)有案不移、移送不及時(shí)等情況，應(yīng)當(dāng)首先規(guī)定移送案件的具體范圍和移送的時(shí)間期限，并輔之以監(jiān)管處罰措施?！缎姓?zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第3條和第18條分別規(guī)定了普通刑事案件應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送，職務(wù)犯罪案件應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)移送。這些案件類型具體包含破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序類犯罪、妨害社會(huì)管理秩序類犯罪以及貪污賄賂、瀆職侵權(quán)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利類犯罪。當(dāng)然，對(duì)于一些多次違反行政法律后納入《刑法》管轄的犯罪，如走私罪里的“多次走私”、污染環(huán)境罪里的“兩年內(nèi)受過(guò)兩次行政處罰又污染環(huán)境”，由于違反行政法律是構(gòu)罪的必要條件，所以類似案件理應(yīng)屬于移送范圍。

對(duì)于上述案件證據(jù)的移送時(shí)間，《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中只是要求執(zhí)法人員核實(shí)情況后制作書面報(bào)告報(bào)執(zhí)法機(jī)關(guān)正職或負(fù)責(zé)人審批，后者在3日內(nèi)做出是否向公安機(jī)關(guān)移送的決定。該規(guī)定并未對(duì)檢察機(jī)關(guān)管轄的案件移送時(shí)間做出相應(yīng)要求，時(shí)限規(guī)定也是值得商榷的，執(zhí)法人員核實(shí)情況及制作書面報(bào)告的時(shí)間亦無(wú)具體要求。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確為：行政執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件后，應(yīng)當(dāng)在3日內(nèi)核實(shí)情況并制作書面報(bào)告向機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)在3日內(nèi)做出是否向公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)移送的決定，做出不移送決定的，應(yīng)當(dāng)附書面理由；不及時(shí)移送或者未在期限內(nèi)移送的應(yīng)當(dāng)責(zé)令移送；以行政處罰代替移送的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令更改并對(duì)直接責(zé)任人員和負(fù)責(zé)人給予相應(yīng)處分。

(三)進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)

針對(duì)現(xiàn)行法律文件冗雜、良莠不齊等情況，在地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和中央立法條件成熟的基礎(chǔ)上，有必要制定更高位階和效力的法律法規(guī)。浙江、福建、上海、山東等地的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)十分充足，制定了各具特色的地方規(guī)章來(lái)保障證據(jù)移送和轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)案件處罰及移送的網(wǎng)上備案、案件流程的全程跟蹤與監(jiān)控、執(zhí)法動(dòng)態(tài)的公開與交流、職務(wù)犯罪預(yù)防工作的宣傳與推廣等[11]。而國(guó)務(wù)院自2001年頒布實(shí)施《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》以來(lái)，雖然在一定程度上解決了各部委分別與公安、檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合制定規(guī)章的紛亂局面，但是其原則性規(guī)定過(guò)多，操作性不強(qiáng)導(dǎo)致各部委和地方政府依舊按照自己制定的規(guī)章行事，執(zhí)行效果不佳。因此，建議國(guó)務(wù)院聯(lián)合最高檢、最高法在《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》的基礎(chǔ)上，吸收部委規(guī)章和地方政府規(guī)章的成熟立法經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)更高位階的立法文件，在條件成熟后，可以提請(qǐng)全國(guó)人大制定更加規(guī)范的法律。

由于《刑事訴訟法》在證據(jù)轉(zhuǎn)換使用的方式和第52條第2款“等證據(jù)材料”規(guī)定不明，給公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的實(shí)務(wù)操作帶來(lái)了巨大的困難，也易造成部分行政機(jī)關(guān)先行使用刑事偵查手段收集證據(jù)，待刑事立案后再將其“合法化”為刑事證據(jù)，以此提前偵查活動(dòng)[12]。因此，有必要規(guī)定證據(jù)轉(zhuǎn)換使用的方式，學(xué)界對(duì)此已經(jīng)形成了較為統(tǒng)一的意見，對(duì)于實(shí)物證據(jù)如物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)，因其客觀性較強(qiáng)、不易重復(fù)收集，可以直接轉(zhuǎn)換為刑事證據(jù)使用；對(duì)于言詞證據(jù)，除因特殊情況無(wú)法收集外應(yīng)當(dāng)重新收集。至于“等證據(jù)材料”的內(nèi)涵，學(xué)界觀點(diǎn)眾說(shuō)紛紜，有學(xué)者認(rèn)為“等”字之外的其他證據(jù)應(yīng)當(dāng)僅限于實(shí)物證據(jù)[13]；也有學(xué)者認(rèn)為其已突破實(shí)物證據(jù)的范圍，有條件地放寬到部分言詞證據(jù)[14]。而《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第64條采納了對(duì)“等”字的前一種理解，并將可以作為刑事證據(jù)使用的行政執(zhí)法證據(jù)的范圍由法定的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)，擴(kuò)展到鑒定意見、勘驗(yàn)、檢查筆錄。這一做法值得肯定。重復(fù)鑒定既耗費(fèi)時(shí)間和司法資源，基于司法效率的考慮，可以進(jìn)行直接轉(zhuǎn)換；而勘驗(yàn)、檢查筆錄也因其案件現(xiàn)場(chǎng)時(shí)過(guò)境遷無(wú)法重復(fù)收集而可以予以直接轉(zhuǎn)換。當(dāng)然以上證據(jù)同樣適用于非法證據(jù)排除規(guī)則，對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)假借行政調(diào)查之名獲得的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)將其排除在法庭之外[15]，必要時(shí)，可以要求行政執(zhí)法人員或辦案人員出庭對(duì)存有異議的行政執(zhí)法證據(jù)收集程序及細(xì)節(jié)性問(wèn)題進(jìn)行解釋和說(shuō)明，以強(qiáng)化證成效果。

(四)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督力量

由于行政執(zhí)法證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)換專業(yè)性、技術(shù)性、保密性極強(qiáng)，依靠專項(xiàng)檢查、質(zhì)詢的人大監(jiān)督力度不足；作為終局性的審判監(jiān)督又因滯后性只能亡羊補(bǔ)牢；公眾輿論監(jiān)督面對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的刑事司法問(wèn)題顯得鞭長(zhǎng)莫及；而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督則因無(wú)獨(dú)立性而收到客觀性的質(zhì)疑。因而扭轉(zhuǎn)檢察監(jiān)督疲軟無(wú)力的勢(shì)態(tài)，使通過(guò)檢察權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督成為最佳選擇途徑[16]。首先，要明確檢察監(jiān)督的地位，增強(qiáng)檢察監(jiān)督的強(qiáng)制力。我國(guó)憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的地位即專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表國(guó)家行使法律監(jiān)督職權(quán)。但是缺乏獨(dú)立性的檢察機(jī)關(guān)往往受制于強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)，無(wú)法完全施展監(jiān)督權(quán)。所以，應(yīng)當(dāng)將強(qiáng)化對(duì)證據(jù)移送的檢察監(jiān)督權(quán)納入檢察體制改革的大格局中來(lái)，在財(cái)政獨(dú)立的基礎(chǔ)上逐漸完善檢察監(jiān)督的程序立法。當(dāng)然，一種程序只有間接地通過(guò)與權(quán)威的聯(lián)系才能提供合法性，而這些權(quán)威本身也必須獲得承認(rèn)[17]。進(jìn)一步豐富檢察監(jiān)督的形式，完善檢察建議的制發(fā)、通報(bào)、答復(fù)期限及備案回訪制度，對(duì)于怠于答復(fù)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人給予相應(yīng)的行政處分，通過(guò)賦予檢察建議以強(qiáng)制執(zhí)行力讓檢察監(jiān)督這種“紙上的權(quán)力”轉(zhuǎn)化為“現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行力”。其次，要完善行政執(zhí)法和刑事司法信息共享平臺(tái)和聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，暢通信息交流渠道，方便檢察機(jī)關(guān)提前介入引導(dǎo)取證。目前我國(guó)地市級(jí)已經(jīng)普遍建立了行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺(tái)，上海市在利用平臺(tái)進(jìn)行證據(jù)移送和轉(zhuǎn)換工作方面成績(jī)斐然。近三年來(lái)，上海公安機(jī)關(guān)緊密依托“兩法銜接”機(jī)制，共立案調(diào)查各類侵權(quán)、假冒經(jīng)濟(jì)犯罪案件6700余起，抓獲犯罪嫌疑人近萬(wàn)名，有效維護(hù)了市場(chǎng)環(huán)境[18]。但是縣級(jí)信息交流平臺(tái)多數(shù)已停止運(yùn)轉(zhuǎn)，未能發(fā)揮有效的信息流轉(zhuǎn)作用。建議規(guī)范平臺(tái)的建設(shè)，安排專人維護(hù)平臺(tái)的日常運(yùn)行，完善執(zhí)法信息及時(shí)錄入、案件查詢、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和案件報(bào)備等操作流程，逐步將平臺(tái)與各機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案系統(tǒng)對(duì)接，形成更高效、全面的信息共享平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)根據(jù)案件風(fēng)險(xiǎn)提前介入行政執(zhí)法證據(jù)的收集，全方位、全流程地監(jiān)督證據(jù)移送和轉(zhuǎn)換。同時(shí)，要加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的合作，建立行政機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)及時(shí)溝通的交流機(jī)制[19]。建議由政府牽頭會(huì)同法制辦、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院、監(jiān)察機(jī)關(guān)共同組成聯(lián)席會(huì)議，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任會(huì)議責(zé)任主席，定期召集、召開行政執(zhí)法與刑事司法的多方聯(lián)席會(huì)議，統(tǒng)一商討、部署“兩法”銜接工作，促進(jìn)行政執(zhí)法證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)換的科學(xué)性、規(guī)范性。

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[責(zé)任編輯：譚笑珉]

2016-12-11

中國(guó)法學(xué)會(huì)2016年度部級(jí)法學(xué)研究課題“行政執(zhí)法與刑事司法銜接之實(shí)證研究”，項(xiàng)目編號(hào)： CLS(2016)Y02。

1.商浩文(1988— )，湖北省黃岡市人，講師,博士后研究人員，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樾淌路▽W(xué)；2.孫靜翊(1992— )，湖北省十堰市人，研究方向?yàn)樾淌路▽W(xué)。

D926.1

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1002-6320(2017)02-0077-06