論國(guó)有資產(chǎn)的法律保護(hù)
——以產(chǎn)權(quán)交易保護(hù)為視角

郭添俊

（516003 廣東電網(wǎng)有限責(zé)任公司 廣東 惠州）

論國(guó)有資產(chǎn)的法律保護(hù)
——以產(chǎn)權(quán)交易保護(hù)為視角

郭添俊

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一、國(guó)有資產(chǎn)流失的現(xiàn)狀

國(guó)有資產(chǎn)是屬于國(guó)家所有的一切財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總稱[1]。其具有廣義和狹義之分，廣義的國(guó)有資產(chǎn)包括經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、資源性國(guó)有資產(chǎn)。而狹義的國(guó)有資產(chǎn)僅指經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)占國(guó)有資產(chǎn)的比例非常高，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管一定程度上就是以經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)為主，因此本文圍繞狹義的國(guó)有資產(chǎn)來論述。

國(guó)有資產(chǎn)流失指，國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)、管理者違反相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、管理、監(jiān)督法律法規(guī)造成國(guó)有資產(chǎn)損失的行為，具體分為投資流失、交易流失、管理流失。交易流失指在交易過程中由于不評(píng)估、低值評(píng)估、低價(jià)轉(zhuǎn)讓、暗箱操作、腐敗等多種行為所導(dǎo)致的國(guó)有資產(chǎn)流失[2]。

在近年來國(guó)企改制過程中，由于沒有完善科學(xué)的法律規(guī)范制約，國(guó)有資產(chǎn)管理方面出現(xiàn)漏洞，產(chǎn)權(quán)交易性流失問題十分嚴(yán)重。我國(guó)目前每年平均流失的國(guó)有資產(chǎn)達(dá)500多億，意味著我國(guó)每天流失的國(guó)有資產(chǎn)在1.3億元以上[3]。其中最令人矚目的便是魯能集團(tuán)從國(guó)有控股到100%職工控股，再到2006年價(jià)值738億的魯能有限公司被兩個(gè)神秘東家以37億成功收購(gòu)，導(dǎo)致我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)出現(xiàn)巨額損失，國(guó)家利益、人民利益嚴(yán)重受損。

一方面，國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)家的財(cái)產(chǎn)，更是全體公民的財(cái)產(chǎn)，國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理事關(guān)每一個(gè)國(guó)民的切身利益；另一方面，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中起主導(dǎo)作用，支配和控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向、運(yùn)行態(tài)勢(shì)和重要缺有資源，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。國(guó)有資產(chǎn)的流失不僅使國(guó)家利益、人民利益嚴(yán)重受損，也危害了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、社會(huì)的穩(wěn)定和公平。因此，國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性和戰(zhàn)略上的必要性。

產(chǎn)權(quán)交易是國(guó)有資產(chǎn)流失最為嚴(yán)重的領(lǐng)域，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)必須把產(chǎn)權(quán)交易放在突出位置，構(gòu)建起科學(xué)合理的防范流失風(fēng)險(xiǎn)的法律制度，在制度上嚴(yán)格規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)交易，確切保護(hù)好國(guó)有資產(chǎn)。

二、國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易性流失的成因

（一）資產(chǎn)評(píng)估制度不完善

1991年的《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》正式確立了產(chǎn)權(quán)交易資產(chǎn)評(píng)估制度，2008年的《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》用4條條文[4]再次規(guī)定了產(chǎn)權(quán)交易資產(chǎn)評(píng)估制度。雖然資產(chǎn)評(píng)估制度的法律地位已然明確，但是法律法規(guī)對(duì)資產(chǎn)評(píng)估的規(guī)定過于簡(jiǎn)略，實(shí)際操作中具有很大的隨意性。在具體實(shí)踐中，不進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估或者評(píng)估機(jī)構(gòu)過低評(píng)估國(guó)有資產(chǎn)的現(xiàn)象層出不從，不評(píng)估和過低評(píng)估正是產(chǎn)權(quán)交易中資產(chǎn)流失的重要原因。其制度缺失具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面：

1.評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇無法定程序

在評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇上，法律僅規(guī)定應(yīng)選依法設(shè)立的符合條件的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，并沒有規(guī)定具體程序，因此在實(shí)踐中企業(yè)可自主指定評(píng)估機(jī)構(gòu)。在這種背景下，極易滋生暗箱操作，企業(yè)的管理者可利用該機(jī)會(huì)選擇特定的評(píng)估機(jī)構(gòu)，與其合謀串通低估有關(guān)資產(chǎn)，企業(yè)的管理者通過直接或間接的收購(gòu)以較少的資本獲取較大的資產(chǎn)，評(píng)估機(jī)構(gòu)則獲得一定的評(píng)估費(fèi)用。

2.評(píng)估信息不公開

法律不強(qiáng)制國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估信息向社會(huì)公眾公開,社會(huì)公眾不具有知情權(quán)，難以對(duì)資產(chǎn)評(píng)估進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，評(píng)估信息的秘密性讓違法者更加肆無忌憚地低估國(guó)有資產(chǎn)。

（二）產(chǎn)權(quán)交易公示制度不完善

按照目前的法律體系，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、《證券法》、《政府信息公開條例》等法律法規(guī)均對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的公開進(jìn)行了規(guī)制，但由于法律條文的不集中不完善，難以形成一個(gè)較為完整的產(chǎn)權(quán)交易公示制度，各法律所規(guī)定的公示標(biāo)準(zhǔn)、程序和內(nèi)容均存在差異。對(duì)于潛在的買家而言，要想徹底了解一樁產(chǎn)權(quán)交易的國(guó)有資產(chǎn)情況，要花費(fèi)相當(dāng)?shù)臅r(shí)間和精力成本從國(guó)資委、各級(jí)政府部門、證監(jiān)會(huì)、證券交易所等了解情況。因此，公示制度的不完善一方面讓國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者有可趁之機(jī)，利用法律的漏洞或沖突，將本應(yīng)公示的產(chǎn)權(quán)交易隱秘化，另一方面阻卻了潛在的買家，使國(guó)有資產(chǎn)不能通過充分的競(jìng)價(jià)實(shí)現(xiàn)價(jià)值的最大化，間接造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失。

三、完善國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易制度

為解決國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易過程中出現(xiàn)的資產(chǎn)流失現(xiàn)象，確實(shí)保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全穩(wěn)定，將從資產(chǎn)評(píng)估和產(chǎn)權(quán)交易公示兩方面構(gòu)建起科學(xué)合理的防范產(chǎn)權(quán)交易性流失風(fēng)險(xiǎn)的法律制度。

（一）完善國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估機(jī)制

1.建立評(píng)估機(jī)構(gòu)信用檔案制度

確立國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的信用檔案制度是社會(huì)誠(chéng)信法律體系構(gòu)建的內(nèi)容之一，該項(xiàng)制度的確立將形成一定的威懾力，倒逼評(píng)估機(jī)構(gòu)為長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，依法依規(guī)進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估?？捎陕男谐鲑Y人責(zé)任的機(jī)構(gòu)對(duì)其管轄地域的評(píng)估機(jī)構(gòu)建立完善的信用檔案制度，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)評(píng)估行為詳細(xì)記錄在信用檔案制度中，為產(chǎn)權(quán)交易評(píng)估選擇合適的評(píng)估機(jī)構(gòu)提供良好的數(shù)據(jù)支持。

2.規(guī)范評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇程序

從制度上規(guī)范評(píng)估機(jī)構(gòu)的法定程序，能夠從根本上減少國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者和評(píng)估機(jī)構(gòu)串通的可能性。從決定主體的角度看，評(píng)估機(jī)構(gòu)的決定主體不應(yīng)當(dāng)是國(guó)有企業(yè)，而應(yīng)當(dāng)是履行出資人責(zé)任的機(jī)構(gòu)，從而排除國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者對(duì)評(píng)估的不當(dāng)干涉。從選擇的方式角度看，應(yīng)通過進(jìn)行抽簽或搖號(hào)的方式在評(píng)估機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫中隨機(jī)選擇。數(shù)據(jù)庫依據(jù)評(píng)估機(jī)構(gòu)的主動(dòng)申請(qǐng)，由履行出資人責(zé)任的機(jī)構(gòu)考慮其資質(zhì)、信用檔案進(jìn)行管理。

3.完善評(píng)估信息公開制度

評(píng)估信息公開是防止過低評(píng)估最強(qiáng)而有力的武器，除了涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密外，國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估應(yīng)當(dāng)全部公開，包括評(píng)估的方法、評(píng)估的數(shù)據(jù)、評(píng)估的最終報(bào)告。讓社會(huì)公眾能夠全方位、多角度了解資產(chǎn)評(píng)估，進(jìn)而監(jiān)督評(píng)估的合法性、合理性。信息公開的途徑應(yīng)當(dāng)多樣化，新型媒體和傳統(tǒng)媒體相結(jié)合，綜合運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、電視、廣播等媒體。

（二）完善統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易強(qiáng)制公示制度

出臺(tái)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易公示制度的統(tǒng)一法律規(guī)范，統(tǒng)一規(guī)定強(qiáng)制公示制度的交易額標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一公示的平臺(tái)、統(tǒng)一公示的程序、統(tǒng)一公示的主體，讓產(chǎn)權(quán)交易真正實(shí)現(xiàn)透明化。通過該制度打破區(qū)域壁壘，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的市場(chǎng)的統(tǒng)一化、規(guī)范化，使產(chǎn)權(quán)交易成為全國(guó)性的交易，充分便利潛在的買家，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值最大化。

[1]章曉雯.《中國(guó)電力行業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失問題的思考》.第4頁

[2]劉守芬，申柳華.《抗制國(guó)有資產(chǎn)流失犯罪對(duì)策研究》.第50-51頁

[3]肖瑤.《關(guān)于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失的現(xiàn)狀分析及法律對(duì)策》. [4]《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第五章第四節(jié).