淺論涉訴信訪制度的發(fā)展與完善

朱垚淼

（314001 嘉興學(xué)院文法學(xué)院 浙江 嘉興）

淺論涉訴信訪制度的發(fā)展與完善

朱垚淼

（314001 嘉興學(xué)院文法學(xué)院 浙江 嘉興）

人民信訪是形成于中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)的一項(xiàng)具有中國(guó)特色的制度。近年來(lái)涉訴信訪案件的總量較大，使其在保護(hù)公民利益的同時(shí)，也為司法工作帶來(lái)不小的壓力和困難。本文中筆者就信訪機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀、制度缺陷以及改革途徑做相關(guān)探討。

信訪；涉訴信訪機(jī)制；代議制涉訴信訪

一、涉訴信訪機(jī)制的發(fā)展

信訪是指公民、法人、其他組織通過電話、上訪、書信、網(wǎng)絡(luò)等多種方式，向各級(jí)人民政府反映情況，提出建議、意見或投訴請(qǐng)求，以解決其問題的活動(dòng)。一開始，信訪制度是為了發(fā)動(dòng)群眾、收集民意、保障民權(quán)、實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督和政治動(dòng)員的政治參與功能，但后期，隨著社會(huì)各類矛盾的增加以及公民權(quán)利意識(shí)的覺醒，信訪制度逐漸轉(zhuǎn)化為權(quán)利救濟(jì)的功能：一方面，越來(lái)越多的人民群眾渴望通過信訪來(lái)保障自己的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)權(quán)利的救濟(jì)；另一方面，信訪量的激增使權(quán)威者能夠更為合理的干預(yù)信訪活動(dòng)，以解決更多的問題，這也大大提高了上訪者的信心。長(zhǎng)此以往，信訪逐漸成為一種對(duì)于百姓來(lái)說(shuō)更為有效的糾紛解決方式，在社會(huì)貧弱者眼中更是如此?！北緛?lái)信訪的這一轉(zhuǎn)化對(duì)我們公民的權(quán)利救濟(jì)是有好處的，但是就我國(guó)國(guó)情來(lái)說(shuō)，我國(guó)公民的法律意識(shí)普遍不高，如果沒有限制的推崇信訪機(jī)制，勢(shì)必造成我國(guó)公民對(duì)司法的意識(shí)更加淡薄，眾所周知，司法目前是解決社會(huì)糾紛的專門渠道，但若是公民遇到問題想到的不是起訴而是上訪，上訪者“信‘訪’不信‘法’”[1]成為一種社會(huì)現(xiàn)象。使得信訪機(jī)制以“權(quán)利救濟(jì)”為主要目的，以信訪替代司法，長(zhǎng)此以往，信訪機(jī)制必將出現(xiàn)功能錯(cuò)亂。

而涉訴信訪就是在這樣的情況下發(fā)展出來(lái)的。隨著法院審判工作的發(fā)展，法院將涉訴信訪納入到司法審判工作之中，借以更好的解決人民信訪問題。2004年4月，最高人民法院首次提出涉訴信訪，將依法應(yīng)當(dāng)屬于人民法院處理的上訪稱為“涉訴信訪”，以區(qū)別于其他信訪制度。涉訴信訪主要解決的是已經(jīng)被法院受理的，或者案件的利害關(guān)系人對(duì)法院所作出的關(guān)于案情的決定不認(rèn)可，繼而希望通過上訪向上級(jí)機(jī)關(guān)尋求幫助，解決問題。

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)涉訴信訪制度進(jìn)行了一系列的改革，某種程度上抑制了涉訴信訪的高發(fā)：2013年，中央開始就涉訴信訪工作作出相關(guān)部署和調(diào)整，將其作為依法治國(guó)的重要內(nèi)容，對(duì)其工作提出明確要求。2014年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，提出改革涉訴信訪，將涉訴信訪納入法制軌道，改變以前一味地依靠行政機(jī)關(guān)處理的模式，提出由政法機(jī)關(guān)按程序依法處理涉訴信訪問題。2016年，中國(guó)最高人民法庭第二巡回法庭通過不斷的巡回辦案，在基層解決了大量案件，一定程度上緩解了基層的社會(huì)矛盾，讓老百姓切身感覺到法治的溫暖和益處，也使涉訴信訪量銳減，纏訪、鬧訪現(xiàn)象大幅減少，2003年的全國(guó)涉訴信訪量為397萬(wàn)人次，在2012年降為60多萬(wàn)人次，足足減少了六分之五。

二、涉訴信訪機(jī)制的缺陷

（一）人治色彩濃厚

我國(guó)有著悠久的人治觀念，即使是在現(xiàn)在的21世紀(jì)，很多時(shí)候還是依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的指示來(lái)辦事，而非真正意義上的依法辦事。信訪工作的“天聽”思想表現(xiàn)在很多信訪實(shí)例上，就拿目前最常見的一個(gè)問題來(lái)說(shuō)——農(nóng)民工討薪。很多時(shí)候都是當(dāng)新聞媒體將事情曝光出來(lái)，讓上面的領(lǐng)導(dǎo)看到這件事的社會(huì)影響很不好，才會(huì)傳達(dá)指令讓下面的人開始做事，但是在這之前呢，各個(gè)部門踢皮球，不管事兒，都已經(jīng)成為人盡皆知，屢見不鮮的慣例了。像這種因?yàn)楦邔拥淖⒁舛箚栴}解決的事件比比皆是，大多數(shù)的信訪事項(xiàng)的解決也是這種采取領(lǐng)導(dǎo)意思的方式，甚至很多處理工作的結(jié)果對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的案件產(chǎn)生影響，降低了法律的威嚴(yán)，對(duì)我國(guó)法治進(jìn)程形成了不小的威脅。就如我們上文所說(shuō)，我國(guó)公民的法律意識(shí)普遍淡薄，再加上我國(guó)兩千多年的封建傳統(tǒng)思想的沉淀，在很多人的眼中，法律是國(guó)家統(tǒng)治社會(huì)的一種手段，法律是政治的附屬物，實(shí)踐中，政治權(quán)利可以正當(dāng)干涉司法活動(dòng)，司法機(jī)關(guān)必須在黨和政府的指導(dǎo)下相互合作彼此配合以解決信訪事項(xiàng)，這樣，在信訪過程中，民眾喜歡用權(quán)力干預(yù)來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的意識(shí)也無(wú)可厚非，就比如說(shuō)在實(shí)踐中，多數(shù)公民在權(quán)利被政府當(dāng)局侵犯時(shí)，比起想到要向法院起訴，更多的是會(huì)找政府，在老百姓看來(lái)，既然法院要聽黨委跟政府的，是以一旦敗訴甚至剛剛開庭，就要去黨政信訪部門尋求可以影響甚至改變法院的判決結(jié)果的實(shí)力。因此，信訪制度一方面敞開大門，為人民提供一種留存于法律系統(tǒng)之外解決問題的途徑，另一方面為行政干預(yù)司法活動(dòng)提供制度化的合法渠道。

（二）非法信訪層出不窮

2005年1月5日的《信訪條例》第二十條規(guī)定：“信訪人在信訪過程中應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，不得損害國(guó)家、社會(huì)、集體的利益和其他公民的合法權(quán)利，自覺維護(hù)社會(huì)公共秩序和信訪秩序”。這說(shuō)明信訪者在行使信訪權(quán)利的時(shí)候不得侵犯他人的合法權(quán)利或者國(guó)家權(quán)力，否則就是非法的信訪行為，是要受到法律制裁的。但事實(shí)上，群體性信訪案時(shí)有發(fā)生，無(wú)理、無(wú)序信訪層出不窮，他們大多會(huì)選擇法院以外的信訪渠道。出于多種原因，某些當(dāng)事人把信訪當(dāng)作實(shí)現(xiàn)個(gè)人目的的一種手段，罔顧法律程序和規(guī)范地行使權(quán)利。而對(duì)于這些無(wú)理、無(wú)序信訪，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)自身打擊力量缺失，能夠使用的有效措施較少，與公安機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作不到位，導(dǎo)致雙方在依法處理鬧訪、纏訪時(shí)打擊力度不足，影響信訪部門正常運(yùn)行。在信訪渠道的選擇上，大多數(shù)的涉訴信訪案件都不在法院系統(tǒng)進(jìn)行，而是選擇黨政機(jī)關(guān)等渠道，這也必然會(huì)增加了信訪的負(fù)面影響，也提升了法院信訪工作的難度。

三、涉訴信訪制度的改革途徑

信訪既是“法治的敵人”，又是“法治的朋友”。[2]因此我們需要的不是對(duì)信訪的全盤否定，而是通過一些途徑對(duì)它進(jìn)行改變及完善。在前文也提到，我國(guó)對(duì)涉法涉訴信訪正進(jìn)行改革，對(duì)此，很多學(xué)者都有自己的看法及觀點(diǎn)，其中就有學(xué)者主張推行人民代表大會(huì)制度下的一元化信訪體制，[3]應(yīng)當(dāng)說(shuō)是其中較為符合信訪問題法治化的改革潮流的。

（一）完善信訪機(jī)構(gòu)

代議制涉訴信訪機(jī)制是指人民代表大會(huì)制度為政治基礎(chǔ)，以“人民信訪局—信訪委員會(huì)—人大委員會(huì)”三級(jí)架構(gòu)為組織依托，以“人民代表”為權(quán)利實(shí)體，以民主法治程序?yàn)閷?shí)現(xiàn)途徑的涉訴信訪運(yùn)行體制和工作機(jī)制。[4]我國(guó)是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，人民代表大會(huì)是我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)，人大代表作為其組成人員，代表人民行使國(guó)家權(quán)力，處理涉訴信訪問題再適合不過，以民主法治代替人治是解決涉訴信訪的基本途徑，順應(yīng)法律發(fā)展的潮流，符合我國(guó)國(guó)情。

代議制涉訴信訪是以人民代表大會(huì)制度為依托的民主集中制的信訪制度，接下來(lái)，我們對(duì)其運(yùn)行機(jī)制分為三個(gè)部分來(lái)進(jìn)行分析：1.人民信訪局

人大現(xiàn)有的信訪體系主要表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人直接決定信訪案件的結(jié)果的權(quán)威性上，其權(quán)力實(shí)體其實(shí)是作為個(gè)體的領(lǐng)導(dǎo)者。但人民信訪局是在人大信訪體系上新建的信訪機(jī)構(gòu)，不同于之前的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，新建的人民信訪局是代議制信訪機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)中樞和辦事機(jī)構(gòu)，其功能在于在人民與人民代表之間架起一座基于委托——處理關(guān)系的代議制聯(lián)系的橋梁。人民信訪局的主要職能大體上可分為三類：①直接答復(fù)信訪人。②協(xié)調(diào)有關(guān)部門自行處理。③將符合法定理由的涉訴信訪事項(xiàng)提交相關(guān)轄區(qū)的人大代表，由人大代表與信訪人直接進(jìn)行對(duì)話。

2.信訪委員會(huì)

增設(shè)的信訪委員會(huì)是與其他專門委員會(huì)平行的信訪委員會(huì)，在人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)研究、審議和擬定有關(guān)信訪的議案，辦理人民代表提交的信訪監(jiān)督案件的質(zhì)詢和建議事項(xiàng)等。信訪委員會(huì)一般來(lái)說(shuō)只接收人民代表提交的并且已經(jīng)處理了的并發(fā)生法律效力的信訪案件，其處理方式主要為①通過人民代表答復(fù)信訪人；②向司法機(jī)關(guān)提出質(zhì)詢或是建議；③提交人大常委會(huì)啟動(dòng)上一層級(jí)信訪監(jiān)督機(jī)制三類。

3.地方人大常委會(huì)

人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在代議制涉訴信訪機(jī)制中主要是對(duì)重大信訪制度進(jìn)行調(diào)控，發(fā)揮國(guó)家對(duì)信訪機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，有效的化解司法與信訪的矛盾和問題，從法治的角度穩(wěn)固國(guó)家發(fā)展。在現(xiàn)行的政治格局中，省、市、縣委書記一般兼任人大常委會(huì)的主席，這也為地方主要領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)入代議制涉訴信訪機(jī)制發(fā)揮作用提供了條件。并且，對(duì)那些存在重大問題或者有重大影響的信訪案件，人大常委會(huì)有權(quán)組織特定問題調(diào)查委員會(huì)予以調(diào)查。

組織以探究為主要形式的主動(dòng)學(xué)習(xí)是落實(shí)生物學(xué)學(xué)科核心素養(yǎng)的關(guān)鍵。探究活動(dòng)可以培養(yǎng)學(xué)生的生命觀念，使學(xué)生不僅了解生命科學(xué)知識(shí)的來(lái)源，還能解決生產(chǎn)生活中的實(shí)際問題。例如，在設(shè)計(jì)、制作生態(tài)缸的活動(dòng)過程中，學(xué)生嘗試用物質(zhì)和能量的輸入和輸出平衡的觀點(diǎn)，認(rèn)識(shí)具體生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。在學(xué)習(xí)了培養(yǎng)液中酵母菌種群數(shù)量變化的實(shí)驗(yàn)后，學(xué)生結(jié)合本地漁港實(shí)際，又延伸探究不同培養(yǎng)液中小球藻數(shù)量的變化實(shí)驗(yàn)，在構(gòu)建模型、分析模型的基礎(chǔ)上，利用模型制定控制小球藻種群數(shù)量變化的監(jiān)測(cè)措施，為赤潮防治等提出可行性建議，從而培育了學(xué)生的穩(wěn)態(tài)與平衡觀。

（二）強(qiáng)化制度措施

在完善機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為還可以通過以下途徑來(lái)改革涉訴信訪制度：

1.提高辦案質(zhì)量，從根本上減少信訪量

如前文所說(shuō)，涉訴信訪主要解決的是已被法院受理的，或者是案件利害關(guān)系人不滿法院決定而上訪的案件，所以提高辦案質(zhì)量，做到司法公正，在一開始就減少人民不滿以減少信訪量。這就要求司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法規(guī)范司法行為，嚴(yán)格把控辦案的每個(gè)環(huán)節(jié)和關(guān)口，提高案件偵破率，規(guī)范司法權(quán)和自由裁量權(quán)；積極推行司法公開透明機(jī)制，堅(jiān)持以公開為常態(tài)，不公開為例外，推行決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開；完善接受各方監(jiān)督，建立健全重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)司法機(jī)關(guān)工作人員積極性和責(zé)任心，努力為人民辦實(shí)事。

嚴(yán)格控制再審程序，逐漸解決無(wú)限制的再審問題，加強(qiáng)公民的法治理念，引導(dǎo)他們?cè)诎讣心軌蚋眠x擇適合自己的方式來(lái)解決問題，能夠通過社會(huì)力量或非法律方式解決的，盡量通過這些方式解決，對(duì)于只能利用法律途徑解決的案件，應(yīng)當(dāng)做到窮盡法律資源，做到終局處理，減少再審。

3.推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)，增強(qiáng)全民法治觀念

為更好的解決涉訴信訪制度，還需要提高全社會(huì)的法律觀念，增強(qiáng)法制意識(shí)，倡導(dǎo)全社會(huì)學(xué)法遵法守法用法。積極發(fā)揮黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)帶頭作用，加強(qiáng)法制宣傳活動(dòng)，做到法律在地區(qū)、在基層更好的發(fā)揮作用。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)的信訪機(jī)制十分復(fù)雜，它涉及到國(guó)家、社會(huì)的方方面面。本文在前人的肩膀上探索涉訴信訪的酸甜苦辣，筆者始終相信，社會(huì)在發(fā)展，法律在完善，信訪機(jī)制在未來(lái)也會(huì)越來(lái)越完美，雖然路上不會(huì)一帆風(fēng)順，但時(shí)間總會(huì)證明，那些為了上訪疲于奔命的信訪者，那些為了法治事業(yè)推波助瀾的法制工作者們的付出總不會(huì)白費(fèi)。中國(guó)的法治只會(huì)越來(lái)越健全，中國(guó)的公民的法律意識(shí)也會(huì)越來(lái)越充實(shí)。

[1]包永輝，呂國(guó)慶.《他們?yōu)楹涡拧霸L”不信“法”》，《瞭望》周刊，2005年第44期.

[2]應(yīng)星.《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，《法學(xué)研究》，2004年第3期.

[3]李宏勃.《法治現(xiàn)代化進(jìn)程中的人民信訪》之“信訪的體制轉(zhuǎn)化：現(xiàn)代政治框架下的一元信訪體制”，清華大學(xué)出版社，2007年版.

[4]趙貴龍.《司法的創(chuàng)新與詮釋》，法律出版社，2010年版.

朱垚淼（1994～），女，安徽省安慶市望江縣華陽(yáng)鎮(zhèn)人，現(xiàn)為嘉興學(xué)院文法學(xué)院法學(xué)131班學(xué)生。

指導(dǎo)教師：任汝平教授