我國生態(tài)補償法律保障機制的構建*

張君明

南陽師范學院法學院，河南 南陽 473061

我國生態(tài)補償法律保障機制的構建*

張君明

南陽師范學院法學院，河南 南陽 473061

生態(tài)補償作為經(jīng)濟手段中的一種，已經(jīng)逐步運用于環(huán)境資源保護中，然而如何才能從法律的角度對生態(tài)補償進行界定，解決我國生態(tài)補償法律保障機制面臨的管理體制不規(guī)范、實現(xiàn)方式不平衡、法律體制不健全等現(xiàn)實困境，還需要深入分析和探討，檢視并分析我國生態(tài)補償法律保障機制缺位的原因，對我國生態(tài)補償法律保障機制進行建立和完善，并和已經(jīng)形成的環(huán)境法律不斷銜接，從生態(tài)補償總體建設和重點項目建設、生態(tài)補償主體和補償對象、生態(tài)補償資金和資金管理、生態(tài)補償范圍和補償標準等方面進行路徑構建。

生態(tài)補償；法律保障；構建

生態(tài)環(huán)境保護問題一直以來都是人們關注的重點內(nèi)容，“生態(tài)環(huán)境不是免費的午餐”，生態(tài)補償是協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境利益、實現(xiàn)環(huán)境公平正義的關鍵環(huán)節(jié)。生態(tài)補償(Eco-Compensation)，國外稱之為“生態(tài)系統(tǒng)服務付費”(PES)，是由生態(tài)利益的受益方對因生態(tài)保護而受損的一方，通過現(xiàn)金、實物或其他方式進行的彌補。目前，我國的生態(tài)補償機制還處于初級階段，相關法律制度并不健全，很難針對性解決因生態(tài)補償缺失而引發(fā)的各種環(huán)境問題。因此，加強對生態(tài)補償機制的研究，構建我國生態(tài)補償法律保障機制，對保護環(huán)境發(fā)展、維護生態(tài)平衡、實現(xiàn)生態(tài)正義具有重要的意義。

一、管窺：我國生態(tài)補償法律保障機制的現(xiàn)實困境

(一)生態(tài)補償管理體制不規(guī)范

目前，我國環(huán)境保護多部門分頭管理的模式造成生態(tài)補償管理體制的混亂，環(huán)境保護行政主管部門與其他業(yè)務部門之間的分工不明確，導致缺乏統(tǒng)一的環(huán)境管理與監(jiān)督機關，極易產(chǎn)生各部門政策的脫節(jié)、割裂和沖突，造成執(zhí)行上的困難，使生態(tài)補償?shù)膶嵤┬Ч蟠蛘劭邸４送?，我國也沒有形成有效的生態(tài)補償協(xié)調(diào)機制，嚴格行政區(qū)域劃分為特點的管理模式導致了生態(tài)補償行為在實施中的分割，各區(qū)域從維護各自利益的角度出發(fā)制定政策、調(diào)整利益，尚未形成跨省區(qū)、跨流域、跨生態(tài)功能區(qū)的利益協(xié)調(diào)機制。

(二)生態(tài)補償實現(xiàn)方式不平衡

生態(tài)補償主要是自然資源的使用人在利用自然資源過程中，對所有權人支付相應的費用。我國對于生態(tài)補償并沒有相應的配套機制，更多依靠政府下?lián)軐ｍ椯Y金解決，很難充分發(fā)揮生態(tài)補償機制的作用。而且政府本身資金有限，下?lián)艿馁Y金根本不能滿足生態(tài)補償?shù)男枨?，資金的嚴重緊缺影響到生態(tài)維護和發(fā)展的效果。此外，單純依靠政府下?lián)苜Y金，資金下?lián)艹绦蜉^為復雜，也不符合市場發(fā)展的需求，導致生態(tài)補償效率較低。政府財政補償和市場激勵方式并不平衡，很難充分調(diào)動社會資源來參與到生態(tài)破壞治理工作中去，對于生態(tài)破壞的補償情況也很難實現(xiàn)。

(三)生態(tài)補償法律體制不健全

從我國目前生態(tài)補償方面的法律體制來看，在法律內(nèi)容方面，有關生態(tài)補償?shù)囊?guī)定零散在不同層級的單行環(huán)境資源法律中；在配套措施方面，缺乏一些因地制宜的柔性政策和措施與之補充和協(xié)調(diào)。完整性、全面性、綜合性、專項性與一體性的缺乏，導致社會民眾對生態(tài)補償認識較為薄弱，且沒有具體的法律依據(jù)。完善的法律法規(guī)體系是建立生態(tài)補償機制的前提和基礎。因中央?yún)f(xié)調(diào)機制無法落實，各省、市、自治區(qū)補償法律體制無法落實，推廣性、實施性較差，只能通過局部實驗，或者是對專項問題進行統(tǒng)一解決，盡管這種方式目前已具備一定的效果，但缺乏綜合性且無法在全國范圍內(nèi)有效使用，遠遠落后于生態(tài)補償機制發(fā)展的需求。

二、檢視：我國生態(tài)補償法律保障機制缺位的原因分析

(一)生態(tài)補償政策協(xié)調(diào)性差

盡管我國現(xiàn)行生態(tài)補償?shù)恼呷〉昧艘欢ǖ膶嵺`效果，但是從生態(tài)補償機制實施的長遠目標來看，還存在著缺陷。我國現(xiàn)有的生態(tài)補償政策大多僅在內(nèi)容上涉及生態(tài)補償或本質(zhì)上是生態(tài)補償行為，雖然從不同視角對生態(tài)補償給予一定強調(diào)，但初衷基本是為了實現(xiàn)其他服務目標，并非專門性生態(tài)補償政策。這樣在具體執(zhí)行過程中可能會與其他政策無法協(xié)調(diào)，或為了實現(xiàn)其他服務目標而忽視了生態(tài)保護與修復的內(nèi)容。

(二)生態(tài)補償市場機制被忽視

政府補償與市場補償是生態(tài)補償?shù)膬煞N重要實現(xiàn)形式。目前，我國的生態(tài)補償方式主要以政府補償為主，通過政府的財政轉(zhuǎn)移支付、財政補貼、行政管制等手段實施，市場補償雖然有所運用，但所占比重較少。僅依靠政府的財政投入不僅負擔巨大、穩(wěn)定性差，遠不能滿足實際需要。

(三)生態(tài)補償范圍和標準亟待明確

生態(tài)補償?shù)姆秶饕菍ψ匀毁Y源的生態(tài)價值和經(jīng)濟價值的補償，生態(tài)補償中較為重要的問題就是認識到自然資源本身的生態(tài)價值，并且維護這一生態(tài)價值。目前的生態(tài)補償中，更多的是解決資源本身的經(jīng)濟補償，對單種資源的消耗進行補償，而忽視了自然資源自身的生態(tài)價值屬性。從我國目前的經(jīng)濟發(fā)展狀況來看，盡管大多數(shù)人意識到自然資源緊缺問題，也樹立了環(huán)境保護意識，但是在產(chǎn)業(yè)結構和資源開發(fā)利用上，還是更為注重經(jīng)濟效益，尤其是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的經(jīng)濟利益，生態(tài)環(huán)境破壞問題還沒有得到根本性的重視。政府部門征收了資源費，只是從本部門資源保護角度出發(fā)，沒有考慮到其他資源匯總對生態(tài)環(huán)境破壞以及后續(xù)危害的補償。建立生態(tài)補償法律保障機制，需要以具體的法律來明確對自然資源經(jīng)濟價值的補償，同時界定對自然資源生態(tài)價值的補償。

三、完善：我國生態(tài)補償法律保障機制的路徑構建

(一)關于生態(tài)補償總體建設和重點項目建設

生態(tài)補償本身就是一個社會性問題，在我國應該建立統(tǒng)一而完善的生態(tài)補償法律保障機制，提高我國整體生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量。生態(tài)補償法律保障機制是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展的重要途徑，也是生態(tài)補償建設事業(yè)的目標所在。目前生態(tài)補償制度本身具有廣泛性和多樣性的特點，在不同地域表現(xiàn)方式不同，很難短時間內(nèi)在全國范圍內(nèi)推廣。根據(jù)目前我國資源現(xiàn)狀，確定資源承載力、開發(fā)密度和環(huán)境發(fā)展?jié)撛诳赡埽瑧攺闹攸c生態(tài)項目建設入手，通過在重點生態(tài)區(qū)域落實生態(tài)補償機制，總結試點經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)總體建設過程。針對不同地域，可以在統(tǒng)一的生態(tài)補償目標基礎上，制定具有地域特點的生態(tài)補償政策，做好績效考核工作。同時也應當鼓勵社會群體參與，借助市場力量，找到市場補償手段，減輕政府部門財政負擔，真正制定完善的生態(tài)環(huán)境保護和相應的財務政策，利用多方力量完善生態(tài)補償法律保障機制。

(二)關于生態(tài)補償主體和補償對象

生態(tài)補償主體指的是籌集資金并進行補償?shù)膫€人以及組織。首先是國家。由于環(huán)境保護的問題具有較強的社會性以及公益性，國家不僅僅是自然資源的擁有者，同時也是提供公共利益的主體，因此其也需要對自然資源的損害承擔責任，成為了補償機制中主要的補償者。其次，破壞和污染生態(tài)環(huán)境的個體及組織。其作為主體，也是造成生態(tài)功能出現(xiàn)減損的直接加害者，因此，在進行生態(tài)補償?shù)倪^程中，其也是作為最大的實施者而存在。在我國，通常會要求此類主體支付排污費，從而補償其對生態(tài)環(huán)境所造成的損害。另外，對于導致生態(tài)破壞的主體，還會要求其對生態(tài)破壞的補償費用進行支付。

生態(tài)補償?shù)姆诸愔饕且罁?jù)補償?shù)膶ο筮M行劃分的：首先，對于生態(tài)環(huán)境的有效補償。其補償?shù)闹饕獌?nèi)容是被污染的環(huán)境以及被破壞的生態(tài)系統(tǒng)的有效恢復與綜合性治理，還需要避免生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)進一步的退化。第一種方式主要針對的就是生態(tài)環(huán)境，且其補償方式較多。其次，對于人的相關補償。這里則又可以再分為兩類：一是對于生態(tài)環(huán)境的建設有貢獻的人，由于政府的財力有限，因此，政府行使管理者的職責，要求進行生態(tài)建設的一些經(jīng)濟主體必須要對其進行補償，從而保證個體積極性的有效激發(fā)。二是在生態(tài)環(huán)境破壞行為中受到傷害的人以及在環(huán)境治理的過程中受到損害的利益者。

(三)關于生態(tài)補償資金和資金管理

公有資源與生態(tài)環(huán)境公共品在生態(tài)補償工作中需要依靠政府引導，然而在實際工作中，該項目需要消耗大量的資金，單憑政府下發(fā)資金無法緩解公共資源與生態(tài)環(huán)境公共品需求之間的矛盾，且效率極低。因此，構建市場本位環(huán)境管理模式是其主要發(fā)展趨勢，是實現(xiàn)生態(tài)補償工作的重要后續(xù)力量。例如社會公益活動，可通過生態(tài)補償資金為其提供支援，使其能夠正常開展。除此之外，政府應充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，將生態(tài)環(huán)境價格強制引入市場發(fā)展中，使生態(tài)環(huán)境資源管理在市場機制的影響下發(fā)揮最大的引導作用，對生態(tài)資源進行合理定價，提高生態(tài)資本增長值，加強生態(tài)資源市場的交易活動，使“管”與“補”之間能夠相互分割開來，構建公平、公正、公開的生態(tài)利益共享體系，促進人與人、人與自然、人與社會之間的和諧相處。

(四)關于生態(tài)補償范圍和補償標準

生態(tài)補償是由生態(tài)補償主體支付相應的經(jīng)濟補償給生態(tài)受損主體。相較于一般的補償標準，生態(tài)補償標準確定較為困難，主要原因在于生態(tài)受損主體的生態(tài)損失尤其是間接經(jīng)濟損失，即由于生態(tài)環(huán)境發(fā)展遭到破壞而可能造成的經(jīng)濟損失很難具體界定。從我國關于生態(tài)補償額度的界定來看，大多數(shù)用的是“適當”類的量詞，并沒有具體指出。生態(tài)補償標準應該注重其公平公正性，從生態(tài)受益和支出作為落腳點，生態(tài)補償額度應該包括生態(tài)破壞造成的損失以及生態(tài)恢復需要的效益總和。生態(tài)補償金額需要和環(huán)境影響評價共同衡量，利用生態(tài)環(huán)境評價結果，進行環(huán)境影響評估，確定具體的生態(tài)補償額度。

四、結語

習近平總書記曾深刻指出：“生態(tài)環(huán)境保護是一個長期任務，要久久為功?！绷己玫牟簧鷳B(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉，而生態(tài)補償作為一種解決生態(tài)安全問題的有效經(jīng)濟手段，是實現(xiàn)我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設的必由之路。因此，在實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的同時，應當確立法律在生態(tài)補償中的重要性和權威性，全面加強我國生態(tài)補償?shù)姆杀Ｕ蠙C制建設，實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟的良性循環(huán)以及人類和環(huán)境的和諧共處。

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*南陽師范學院校級科研項目“生態(tài)補償法律保障機制研究”研究成果(項目編號：QN2016047)。

X321

：A

：2095-4379-(2017)26-0044-02

張君明(1983-)，女，漢族，河南南陽人，碩士，南陽師范學院法學院，講師，主要研究方向：民商法、環(huán)境法。