依法治國視野下的涉農(nóng)信訪問題研究*
——以河北省為例

崔 博 陳 浩 王 恒 吉慶昌 趙 靜

1.河北水利電力學(xué)院，河北 滄州 061000；2.國家信訪局，北京 100000；3.河北省公安廳，河北 石家莊 050000

依法治國視野下的涉農(nóng)信訪問題研究*
——以河北省為例

崔 博1陳 浩2王 恒3吉慶昌1趙 靜1

1.河北水利電力學(xué)院，河北 滄州 061000；2.國家信訪局，北京 100000；3.河北省公安廳，河北 石家莊 050000

隨著農(nóng)村社會發(fā)展轉(zhuǎn)型，原有農(nóng)村利益結(jié)構(gòu)關(guān)系發(fā)生重要變化，由此引發(fā)大量涉農(nóng)信訪案件。本文試圖在依法治國的宏觀視野下，以信訪立法層次、農(nóng)村信訪代理制度和法律援助制度為切入點，探求解決河北涉農(nóng)信訪問題的路徑。

依法治國；涉農(nóng)；信訪

黨的十八大以來，黨中央連續(xù)5年發(fā)布涉農(nóng)“一號文”，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展，增加農(nóng)民收入。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，引發(fā)了大量涉農(nóng)信訪案件。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決”，并首次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，“全面推進(jìn)依法治國”，為涉農(nóng)信訪工作指明了方向。本文以河北省為例，嘗試探尋涉農(nóng)信訪問題的深層次原因，力求在依法治國框架內(nèi)，謀求多元合作、互動治理，妥善合法合理解決涉農(nóng)信訪問題。

一、河北省涉農(nóng)信訪問題現(xiàn)狀

長期以來，河北省委、省政府高度重視涉農(nóng)信訪工作。全省各地區(qū)也不斷創(chuàng)新信訪方式方法，切實做到依法合理解決信訪訴求。河北省信訪局開通了“河北省網(wǎng)上信訪”平臺；張家口市開通了“市長信箱”；衡水市創(chuàng)新開展“三級調(diào)處”，讓信訪工作成為群眾利益訴求的終點站；唐山市提出了“陽光信訪”、“責(zé)任信訪”、“法治信訪”等等，均收到了良好社會效果。

據(jù)河北省信訪統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，黨的十八大以來，河北信訪案件總量持續(xù)下降，尤其是2014年、2015年、2016年，受理群眾信訪數(shù)量分別是11728件次、10117件次和8128件次，與上年相比分別下降了7.76%、13.7%、19.6%。但是，隨著我國農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型加劇，原有的涉農(nóng)利益結(jié)構(gòu)關(guān)系發(fā)生深刻變化，造成一系列潛在矛盾不斷顯現(xiàn)，導(dǎo)致河北全省處于社會矛盾的高發(fā)期，近三年涉農(nóng)信訪案件數(shù)量增長迅速，分別比上年度提高了1.9%、2.3%、1.4%，使得信訪數(shù)量仍然居于高位水平，尤其是越級上訪、群體性上訪、反復(fù)上訪等非正常信訪形勢依然十分嚴(yán)峻。

二、河北省涉農(nóng)信訪案件的主要特點

(一)訴求多樣化

按照馬斯洛需求層次理論，涉農(nóng)信訪已不再是僅僅滿足溫飽的“底線型”訴求，而逐漸向高層次的“發(fā)展型”訴求轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，河北省涉農(nóng)信訪案件處于高發(fā)期，信訪領(lǐng)域大多涉及群眾切身利益，既有征地補償、宅基地拆遷安置、集體土地非法倒賣出讓等事關(guān)群眾日?；旧畹膯栴}，也有基層群眾密切關(guān)注的村委會換屆選舉、村級財務(wù)公開、基層貪腐行為等基層社會治理問題，甚至部分涉農(nóng)性公共決策也成為信訪訴求的導(dǎo)火索。以征地補償為例，信訪群眾不再滿足于原有的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，要求提高補償標(biāo)準(zhǔn)，并制定公平合理的征地補償費用分配方案，透明、及時地發(fā)放征地補償費用，嚴(yán)禁拖欠、挪用。

(二)非正常信訪

根據(jù)《國家信訪工作條例》的規(guī)定，信訪群眾應(yīng)該按照規(guī)定程序，到指定地點上訪。而非正常信訪的群眾，卻不按照法規(guī)規(guī)定程序和地點，任意采用示威請愿、靜坐、圍堵政府機關(guān)等非法、過激的行為，到政府各級部門表達(dá)自己的利益關(guān)切，嚴(yán)重影響國家機關(guān)正常工作秩序和社會穩(wěn)定，是非法的不良信訪行為。當(dāng)前，我國不斷推進(jìn)農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型變革，多方權(quán)益交織滲透，彼此利益糾葛牽連，為了達(dá)到自身信訪訴求目的，極易引發(fā)群體訪、越級訪、鬧訪纏訪等一系列非正常信訪事件。據(jù)筆者調(diào)查，近年來河北省非正常信訪比例較高，且人員參與多。也有很多信訪群眾自從走上信訪道路，往往均會經(jīng)歷多次信訪，直至問題解決為止。

(三)對抗性強

近年來，由于部分信訪群眾通過鬧訪纏訪等非正常信訪渠道，獲取了一定的不合法利益，致使社會上流傳著“信訪不信法”的論調(diào)，無形中助推了信訪群眾非正常言行舉止的滋長，造成信訪群眾言行激烈。為了達(dá)到信訪目的，一些上訪群眾刻意選擇“兩會”或者重大政治活動等特殊時期，拉橫幅、堵政府門口、馬路靜坐、示威請愿，甚至與執(zhí)勤民警發(fā)生嚴(yán)重肢體沖突等具有強對抗性的信訪手段，給相關(guān)政府部門施壓，獲取信訪利益，甚至一些不正當(dāng)利益。

(四)信訪職業(yè)化

當(dāng)前，各地的信訪工作與政績考核相互掛鉤。為了息事寧人穩(wěn)定政績，部分政府寧可花錢息訪，遂逐漸形成了一批“職業(yè)化”信訪群眾。據(jù)筆者調(diào)查，一些信訪群眾無意真心解決原有訴求，通過不斷地越級上訪、鬧訪纏訪，并提出新的不合理的信訪訴求，威脅基層政府和相關(guān)部門給予經(jīng)濟(jì)利益，從而形成了一批職業(yè)信訪人，依靠信訪牟利生活。

三、依法治國視野下探尋涉農(nóng)信訪問題的深層次原因

依法治國視野下探尋河北省涉農(nóng)信訪問題的深層次原因，其根本原因是涉農(nóng)群眾權(quán)益受損，并欠缺涉農(nóng)利益表達(dá)機制；直接原因就是農(nóng)村基層社會治理結(jié)構(gòu)存在制度上的缺陷，主要表現(xiàn)為農(nóng)村法制教育缺失。

(一)農(nóng)村利益表達(dá)機制欠缺

雖然我國建立了信訪、基層群眾自治以及政治協(xié)商、人民代表大會等利益表達(dá)渠道，但基層人民代表大會制度虛化嚴(yán)重、組織化程度較低，使得涉農(nóng)群眾不能進(jìn)行利益表達(dá)；此外，涉農(nóng)利益表達(dá)難度大、表達(dá)成本相對較高，使得涉農(nóng)群眾不愿意利益表達(dá)；再加上信訪渠道不暢通、基層群眾自治組織功能缺失，使得涉農(nóng)群眾的利益表達(dá)難以得到有效反饋?？傮w來看，現(xiàn)有的涉農(nóng)利益表達(dá)機制所表現(xiàn)的效果并不理想。尤其是隨著涉農(nóng)利益訴求多元化的發(fā)展，現(xiàn)有涉農(nóng)利益表達(dá)機制依然十分欠缺，利益訴求渠道不暢通、利益訴求機制不完善，涉農(nóng)信訪群眾又處于社會弱勢群體地位，當(dāng)他們遇到征地補償、拆遷安置、土地強占等損害自身正當(dāng)合法利益時，無法進(jìn)行利益表達(dá)，合法權(quán)益難以得到保障，從而加劇了涉農(nóng)利益分化，引發(fā)涉農(nóng)信訪。

(二)農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)存在缺陷

農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的缺陷，是引發(fā)涉農(nóng)信訪案件的直接原因。村民委員會等基層治理組織薄弱，管理體制機制存在缺陷，監(jiān)管不力。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的加快，以及新農(nóng)村建設(shè)持續(xù)推進(jìn)和涉農(nóng)社會福利的增加，使得村干部或多或少地掌握了一部分土地資源、征地收益分配權(quán)力、項目資金、政策資源等，倘若基層治理的約束機制處于薄弱環(huán)節(jié)，極易造成“小官巨貪”，損害涉農(nóng)群眾利益。此外，村務(wù)“四民主兩公開”無法真正落實到位，實際執(zhí)行效果不理想，村民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策參與權(quán)大多難以保障，部分地方的“四民主兩公開”作為口號僅僅停留在口頭上，并無多大實際意義。還有村委會的財務(wù)管理也不不透明，并未按照硬性約束實現(xiàn)逐項逐筆的公開，忽視了村民的知情權(quán)，這些都容易加劇基層農(nóng)村干部與群眾之間的矛盾，誘發(fā)信訪案件。

(三)農(nóng)村法治教育缺失

由于農(nóng)村法制教育工作薄弱，當(dāng)涉農(nóng)群眾的合法利益受損時，他們無法意識到只有通過程序化的法律渠道，或者按照法定程序表達(dá)利益訴求，而是進(jìn)行非正?；男旁L。據(jù)筆者調(diào)查，涉農(nóng)信訪群眾大多文化程度不高，尤其是法律常識不足，一旦遇到問題，不知道通過何種途徑維護(hù)權(quán)益。再加上其他信訪群眾的影響，不管大事小情，還是有無道理，使得他們認(rèn)為只有不斷上訪，引起黨委政府的足夠重視，自己的問題才能得到解決。此外，一小部分職業(yè)化的涉農(nóng)信訪群眾，為了獲取不正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)政治利益，一味地纏訪鬧訪；涉農(nóng)群眾對基層干部不信任。這些都反映了農(nóng)村普法工作的不足，造成了農(nóng)村法制教育的缺失，使得涉農(nóng)群眾法律素養(yǎng)普遍不高。

四、依法治國視野下化解涉農(nóng)信訪問題的思路與對策

(一)提高信訪立法層次

當(dāng)前，我國信訪制度存在些許不足之處，法律層級不夠，并帶有濃重的行政管理色彩，而且各地的法規(guī)規(guī)定也不統(tǒng)一。此外，各地信訪資源不集中，地方多個部門都設(shè)有信訪機構(gòu)，這樣就容易讓掌握信訪資源的部門之間因為某一信訪事項相互推諉，涉農(nóng)信訪群眾的利益得不到滿足，不利于徹底解決信訪案件。還有，一些地方的信訪程序不規(guī)范，限制涉農(nóng)信訪群眾表達(dá)利益訴求，造成信訪案件久拖不決。因此，有必要提高信訪立法層次，盡快將《信訪法》納入人大立法規(guī)劃，進(jìn)行統(tǒng)一立法，讓法律統(tǒng)一規(guī)范信訪辦理機構(gòu)和辦理程序，樹立信訪部門權(quán)威，讓信訪部門職責(zé)對稱。此外，還可建立信訪聯(lián)席會議制度，發(fā)揮集中辦理信訪的優(yōu)勢。進(jìn)行信訪立法，既有利于信訪機構(gòu)依法治訪，涉農(nóng)信訪群眾依法理性維權(quán)，也是建立健全社會主義法制體系必不可少的一環(huán)。

(二)建立信訪代理制度

信訪代理制度，是指涉農(nóng)信訪群眾遇到重大而困難的信訪事項時，涉農(nóng)信訪群眾缺乏自我組織性，文化水平低，了解掌握信訪資源少等不足，就可以依法聘請、委托某一合法組織或個人作為自己的信訪代理人，進(jìn)行合法合理信訪的一種制度。信訪代理人與職業(yè)化信訪人具有明顯區(qū)別，職業(yè)化信訪人的目的是為了獲取不正當(dāng)利益，而信訪代理人卻由涉農(nóng)信訪群眾授權(quán)其進(jìn)行信訪代理，需要與涉農(nóng)信訪群眾簽訂信訪代理委托書，委托代理人合法合理地向信訪責(zé)任部門全面反映自涉農(nóng)信訪群眾的利益訴求，遇到久拖不決的信訪事項，代理人還可以咨詢、催促，加快解決處理。借助于信訪代理制度，可以充分表達(dá)涉農(nóng)信訪群眾的利益訴求，全面精準(zhǔn)反映信訪事項，提高信訪效率，節(jié)約信訪資源。

(三)搭建法律援助平臺

法律援助制度，是為無力支付訴訟費用的公民或特殊當(dāng)事人減免費用，提供法律幫助的一項法律制度。習(xí)近平總書記曾強調(diào)“決不允許讓普通群眾打不起官司?！睙o論是經(jīng)濟(jì)狀況，還是法律手段維權(quán)上，涉農(nóng)信訪群眾一般處于弱勢地位。在全面推進(jìn)依法治國視野下，將涉農(nóng)信訪納入法治軌道，法律援助將會大有用武之地。因此，進(jìn)一步擴(kuò)大法律援助范圍，由政府出資購買公益性法律服務(wù)，聘請具有社會責(zé)任感的律師，為涉農(nóng)信訪群眾提供一系列免費法律服務(wù)，并指導(dǎo)涉農(nóng)信訪群眾如何通過法律渠道解決自身利益訴求。這樣不僅讓涉農(nóng)信訪群眾看到了希望，還感受到了法律的公平正義，也獲得了律師提供法律知識和道義支持，給予心理疏導(dǎo)和人文關(guān)懷，提升信訪質(zhì)量。

總之，在全面推進(jìn)依法治國視野下，將涉農(nóng)信訪納入法治化軌道，是大勢所趨，也是依法治國的必然舉措。當(dāng)前，農(nóng)村社會改革轉(zhuǎn)型加快，破壞了原有利益格局，各種錯綜復(fù)雜的權(quán)益糾葛將會繼續(xù)顯現(xiàn)，雖然現(xiàn)有信訪制度有不完善之處，但隨著社會綜合改革的進(jìn)一步推進(jìn)，將會推動信訪制度不斷完善，促使涉農(nóng)信訪工作更好地發(fā)揮其化解農(nóng)村社會矛盾糾紛的功能。

[1]楊青.制度異化與涉農(nóng)信訪[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報，2014.10.

[2]尹麗娟.法治視域中涉農(nóng)信訪問題思考[J].甘肅農(nóng)業(yè)，2013.02.

[3]張紅.農(nóng)地糾紛、村民自治與涉農(nóng)信訪[J].中國法學(xué)，2011.05.

*2017年度河北省人力資源社會保障課題(課題編號JRS-2017-6007)。

D922.1

：A

：2095-4379-(2017)26-0042-02

崔博(1984-)，男，漢族，河北吳橋人，碩士研究生，河北水利電力學(xué)院，講師，研究方向：法治教育、思想政治教育。