地方政府立法權(quán)擴(kuò)張的價(jià)值及反思

趙 寧

中共貴陽(yáng)市委黨校，貴州 貴陽(yáng) 550001

地方政府立法權(quán)擴(kuò)張的價(jià)值及反思

趙 寧

中共貴陽(yáng)市委黨校，貴州 貴陽(yáng) 550001

《立法法》的修改，意味著中央和地方立法權(quán)的重新配置，在此背景下，關(guān)注地方政府立法權(quán)的擴(kuò)張，確保地方政府立法權(quán)在合法范圍內(nèi)獲得確立，在一定程度上對(duì)我國(guó)順利實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和有效推進(jìn)國(guó)家政治體制改革及社會(huì)治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)大有裨益。

地方政府立法權(quán)；擴(kuò)張；價(jià)值；反思

2015年3月15日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)立法法>的決定》對(duì)《立法法》進(jìn)行了具有里程碑意義的修改。本次《立法法》所做的大幅度修改被認(rèn)為是執(zhí)政黨對(duì)“法治”的重視達(dá)到新高度的重要體現(xiàn)，也是“法治中國(guó)”宏偉藍(lán)圖的重要組成部分。此次修改的主要內(nèi)容之一是設(shè)區(qū)的市的人民政府可以制定地方政府規(guī)章，這一地方政府立法權(quán)限的重大突破，“意味著地方自主的增強(qiáng)。作為國(guó)家核心權(quán)力的立法權(quán)的下放，對(duì)于設(shè)區(qū)的市而言，是一個(gè)‘從無到有’的過程，反映了中央和省級(jí)地方在部分事務(wù)控制上的相對(duì)松動(dòng)，拓展了地方事務(wù)的自主決定空間?！雹佟读⒎ǚā沸薷暮?，學(xué)界和實(shí)務(wù)屆競(jìng)相爭(zhēng)論的是此次修改是否能夠確保憲法確認(rèn)的法制統(tǒng)一原則獲得有效實(shí)現(xiàn)，使地方立法權(quán)下放走出以往“一放就亂，一收就死”的困境，在推進(jìn)立法主體多元化的同時(shí)，維護(hù)法制統(tǒng)一。

一、地方政府立法權(quán)擴(kuò)張的價(jià)值

第一，地方政府立法權(quán)擴(kuò)張是全面實(shí)施依法治國(guó)的必然要求。“黨的十八大以來的這5年，全面推進(jìn)依法治國(guó)舉措有力、成就豐碩、經(jīng)驗(yàn)豐富，開辟了全面依法治國(guó)的理論和實(shí)踐的新境界，凝聚起了全社會(huì)最廣泛的法治共識(shí)。”②其中，至關(guān)重要的一個(gè)“法治共識(shí)”便是立法對(duì)于安邦治國(guó)、推進(jìn)改革的重要性。新中國(guó)建立以來，伴隨著前兩次地方立法權(quán)的“放”與“限”，地方政府立法權(quán)的邊界劃定到“較大的市”，而此次修改，進(jìn)一步擴(kuò)了地方政府立法權(quán)的范圍，使設(shè)區(qū)的市的人民政府獲得規(guī)章制定權(quán)。地方政府立法權(quán)擴(kuò)張的軌跡體現(xiàn)了我們黨和政府對(duì)國(guó)家治理規(guī)律的認(rèn)識(shí)不斷深入，對(duì)依法治國(guó)理念的持續(xù)推進(jìn)。此次修改之前，地方政府為了能夠及時(shí)高效的適用國(guó)家及地方制定的規(guī)范性法律文件，往往采取頒布“紅頭文件”的方式，這些“紅頭文件”又叫做“行政規(guī)范性文件”，本質(zhì)上是地方政府為實(shí)現(xiàn)有效治理而出臺(tái)的各種行政指令和政治安排，不屬于廣義的法律的范疇。在執(zhí)行過程中，往往出現(xiàn)隨意性較強(qiáng)、缺乏公眾監(jiān)督等問題，加之其本身并不具有法律的權(quán)威性，效力層級(jí)也較低，因而社會(huì)認(rèn)可度較低。隨著依法治國(guó)的逐步深入，在中央與地方立法權(quán)關(guān)系的歷史流變中，以地方政府立法權(quán)的規(guī)范化行使來控制地方?jīng)Q策恣意，突破“集權(quán)與分權(quán)是政治理想中的兩極”③的傳統(tǒng)觀念，立足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，實(shí)現(xiàn)立法權(quán)限在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的動(dòng)態(tài)平衡，消解政治體制改革和權(quán)力關(guān)系發(fā)展間有可能出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)，是實(shí)現(xiàn)“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，“確保在法治軌道上推進(jìn)改革”的有力保障。

第二，地方政府立法權(quán)擴(kuò)張是實(shí)現(xiàn)立法創(chuàng)新的大勢(shì)所趨。在我的政治體制和立法構(gòu)架中，作為單一制下相對(duì)分權(quán)的地方立法，只有在“不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”的情況下才能獲得執(zhí)行力，尤其是地方政府規(guī)章，還不得與同級(jí)人大及其常委會(huì)所制定的地方性法規(guī)相抵觸。對(duì)地方政府立法權(quán)進(jìn)行必要的憲法控制，是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的需要，也是促進(jìn)立法規(guī)范化發(fā)展的需要。但是，這并不說明立法必須墨守成規(guī)，正好相反，立法的生命力在于在憲法控制的范圍以內(nèi)進(jìn)行不斷創(chuàng)新的嘗試。這種嘗試由來已久，早在上世紀(jì)80年代，“深圳市針對(duì)收取土地使用費(fèi)進(jìn)行了試點(diǎn)，并于1988年1月在全國(guó)范圍內(nèi)首次頒布實(shí)施《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》，該條例對(duì)土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓、出讓和用于抵押作了明確的規(guī)定，進(jìn)而助推了1988年憲法第10條修正案的出臺(tái)，使得國(guó)有土地有償轉(zhuǎn)讓制度開始在全國(guó)獲得確立?！雹苁聦?shí)上，從我國(guó)改革開放三十多年的偉大歷程不難看出，采取“試驗(yàn)田”的方法積蓄持續(xù)創(chuàng)新的力量，是促成改革的重要方式，在立法方面也不例外。毋庸置疑的是，地方政府作為法治創(chuàng)新的主體之一，在推動(dòng)法治發(fā)展，實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)方面具有舉足輕重的作用。但是地方政府每一步法治創(chuàng)新的舉動(dòng)都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行，在此過程中取得的有益經(jīng)驗(yàn)，在某種程度上為中央立法提供了制度藍(lán)本，這也從一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)出我國(guó)的立法體制具有相當(dāng)程度的包容心和開放性。

二、地方政府立法權(quán)擴(kuò)張的反思

在對(duì)地方政府立法權(quán)擴(kuò)張的價(jià)值作出肯定的同時(shí)，對(duì)這一擴(kuò)張趨向也應(yīng)深入分析其實(shí)質(zhì)，進(jìn)行深刻反思，對(duì)其中有可能存在的問題加以關(guān)注，避免出現(xiàn)“一放就亂”的局面。

首先，明確地方政府立法權(quán)和事權(quán)的區(qū)別，避免因二者混淆而加重地方政府的負(fù)擔(dān)?！霸谘氲仃P(guān)系制度化格局下，只有在上位法關(guān)于某個(gè)事項(xiàng)的地方立法禁止或上位法保留的前提下，將此事項(xiàng)對(duì)地方開放，方可形成地方事權(quán)擴(kuò)大。”⑤然而，從立法技術(shù)和規(guī)范層面上將，《立法法》關(guān)于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)的規(guī)定并未明確上位法禁止或上位法保留，從這個(gè)意義上說，《立法法》的規(guī)定僅就地方政府立法權(quán)進(jìn)行，而與事權(quán)下放并無關(guān)聯(lián)，換言之，《立法法》順應(yīng)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)與歷史文化保護(hù)三個(gè)方面對(duì)地方政府立法進(jìn)行支持，促成地方政府立法權(quán)的下放，而與地方政府事權(quán)的變更無關(guān)。

其次，以規(guī)范化的立法保證地方政府的立法質(zhì)量，避免出現(xiàn)立法資源的浪費(fèi)?！读⒎ǚā沸薷闹?，傳來部分擔(dān)憂的聲音，人們擔(dān)心由于地方立法人員欠缺必要的專業(yè)素質(zhì)以及地方立法的監(jiān)督缺位，有可能使地方政府立法的質(zhì)量難以獲得保證，進(jìn)而出現(xiàn)立法資源的浪費(fèi)。事實(shí)上，地方政府立法技術(shù)和質(zhì)量的提高都不是一蹴而就的，這是一個(gè)漫長(zhǎng)的漸進(jìn)的過程，這個(gè)過程或許會(huì)伴隨著中國(guó)法治創(chuàng)新的心酸和眼淚，但這一切，都不足以對(duì)地方政府立法權(quán)的擴(kuò)張加以否定。正相反，隨著地方政府的不懈努力，相信規(guī)范化的地方政府立法必將成為現(xiàn)實(shí)。

再次，地方政府立法并不意味著地方保護(hù)主義的抬頭，正相反，在中央的安排和統(tǒng)一調(diào)控以及憲法控制下，地方政府立法是滿足利益訴求多樣化的必然舉措，是抑制地方保護(hù)主義的基本措施。對(duì)于那些地方政府立法權(quán)擴(kuò)張將會(huì)導(dǎo)致忽略弱勢(shì)群體的訴求、權(quán)力尋租，甚至造成改革動(dòng)力匱乏的擔(dān)憂，其出發(fā)點(diǎn)都是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。但是，應(yīng)該清楚的認(rèn)識(shí)到，地方政府立法權(quán)實(shí)際上是對(duì)社會(huì)利益的再次分配，雖然每一次利益分配必將是各方利益主體殊死搏斗的過程，但是只要在國(guó)家憲法的統(tǒng)一控制以及各層級(jí)的上位法的約束下，地方政府立法必然只能在一定范圍內(nèi)進(jìn)行，而不能逾越，因此，地方保護(hù)主義的生長(zhǎng)空間仍然十分有限。

三、總結(jié)

根據(jù)現(xiàn)代法治國(guó)家的發(fā)展軌跡，立法權(quán)再一個(gè)國(guó)家的政治體制中處于核心地方，立法權(quán)的配置不但關(guān)系央地關(guān)系，更與社會(huì)法治發(fā)展具有千絲萬縷的聯(lián)系。《立法法》明確將三方面的立法權(quán)限下放給設(shè)區(qū)的市人民政府，對(duì)滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，實(shí)現(xiàn)立法透明、公開、民主，無疑是濃墨重彩的一筆。

[注釋]

①秦小建.立法賦權(quán)、決策控制與地方治理的法治轉(zhuǎn)型[J].法學(xué)，2017(6).

②人民網(wǎng).以法治求長(zhǎng)治久安——<法治中國(guó)>政論專題片引起熱議[EB/OL].[2017-08-21].http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2017-08/20/nw.D110000renmrb_20170820_2-02.htm.

③陳新民.中國(guó)行政法學(xué)原理[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002：115.

④鐘志勇.<立法法>修改后我國(guó)地方政府立法權(quán)擴(kuò)大化研究[D].湖南師范大學(xué)，2016.

⑤秦小建.立法賦權(quán)、決策控制與地方治理的法治轉(zhuǎn)型[J].法學(xué)，2017(6).

D927

A

2095-4379-(2017)31-0103-02

趙寧(1965-)，任職于中共貴陽(yáng)市委黨校法學(xué)教研室。