檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的職能定位研究

曹?chē)?guó)華 章佳明

浙江省嘉興市平湖市人民檢察院，浙江 平湖 314200

檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的職能定位研究

曹?chē)?guó)華 章佳明

浙江省嘉興市平湖市人民檢察院，浙江 平湖 314200

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理，維護(hù)社會(huì)公眾之利益，為社會(huì)解決群體性矛盾案事件的有效方式。通過(guò)對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為原告提起民事公益訴訟制度的背景以及該制度與“綠色司法”理念之關(guān)系進(jìn)行闡述，結(jié)合試點(diǎn)工作所產(chǎn)生的成效，引出檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體的優(yōu)勢(shì)所在。并從“設(shè)立專(zhuān)門(mén)辦案模式、創(chuàng)新辦案協(xié)作機(jī)制、充分利用檢察建議和檢察職能推后介入、輿論氛圍引導(dǎo)制度”五方面，對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟原告主體過(guò)程中的職能定位提出完善建議。

檢察；民事；公益訴訟；原告；主體；職能

一、我國(guó)“檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度”的背景

國(guó)家，是公共利益的最終代表者，因?yàn)椤皣?guó)家制度從根本上保障了最大限度科學(xué)性地來(lái)整合出社會(huì)公共利益，因此國(guó)家是社會(huì)整體利益的主要代表者和維護(hù)者”。①而十八屆四中全會(huì)將檢察機(jī)關(guān)確立為公益訴訟的適格主體，使其成為原告提起民事公益訴訟，更加符合人民檢察院作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之定位。

于我國(guó)目前而言，公益訴訟之程剛剛起步，探索之路迢迢漫漫，但所表現(xiàn)出來(lái)的探索之力卻厚積薄發(fā)。2012年修改的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》，第五十五條明確規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！雹诖藯l款標(biāo)志著民事公益訴訟規(guī)則首次以成文法的形式在我國(guó)設(shè)立。

2014年，十八屆四中全會(huì)首次提出“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”的改革要求，2015年，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在全國(guó)13個(gè)省(區(qū)、市)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作。最高檢繼而積極出臺(tái)了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》及《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，全面開(kāi)啟了檢察機(jī)關(guān)作為適格原告，提起民事、行政公益訴訟的探索模式。

二、“檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度”與“綠色司法”理念高度契合

在習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話中，曾重點(diǎn)提到“關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)：綠水青山就是金山銀山”。而自黨的十八大以來(lái)，綠水青山的生態(tài)文明理念，已經(jīng)延伸到了從嚴(yán)治黨、依法治國(guó)領(lǐng)域。我國(guó)正全面構(gòu)建政治生態(tài)和法治生態(tài)上的“綠水青山”。

依法治國(guó)，就是需要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而這就要求法治生態(tài)同樣需要具備“健康、綠色”的屬性，從而回歸法治最本質(zhì)的意義。浙江省人民檢察院汪瀚檢察長(zhǎng)在“兩會(huì)”期間首次提出了“綠色司法”理念，把綠色司法作為檢察工作轉(zhuǎn)型發(fā)展再啟航的新動(dòng)力，落實(shí)到司法辦案全過(guò)程和檢察工作各方面，以檢察司法的優(yōu)質(zhì)實(shí)踐，打造法治生態(tài)的“綠水青山”。

因此，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的試點(diǎn)工作和試點(diǎn)之前檢察機(jī)關(guān)的民事行政檢察工作，通過(guò)“以大力加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督為核心，積極健全民事訴訟監(jiān)督、支持起訴、民事公益訴訟協(xié)調(diào)發(fā)展的多元化民事監(jiān)督格局”③，正是對(duì)“綠色司法”理念的精確踐行。

三、試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)取得的成效

自2015年至2017年3月間，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)給全國(guó)人民交出的答卷是：公益訴訟訴前程序案件5218件，其中已經(jīng)提起訴訟653起；目前法院審結(jié)88件(包括了已判決的78件，且全部支持檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求)；2起民事公益訴訟案件以調(diào)解方式結(jié)案；民事公益訴訟因其他適格主體參與訴訟、行政公益訴訟因行政機(jī)關(guān)在起訴后糾正了違法行為，檢察機(jī)關(guān)撤回起訴8件。④兩年試點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)共計(jì)挽回直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)65億。

可見(jiàn)，自試點(diǎn)啟動(dòng)以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)始終堅(jiān)持以生態(tài)、資源、環(huán)境等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，緊盯不放其背后的監(jiān)管不力問(wèn)題，密切關(guān)注人民群眾反映強(qiáng)烈的侵害公益的案事件，充分運(yùn)用自身主體優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)現(xiàn)案件線索，準(zhǔn)確引入訴前程序，嚴(yán)肅提起公益訴訟，試點(diǎn)碩果累累。

四、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度的相關(guān)問(wèn)題探究

(一)檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)民事公益訴訟起訴主體的優(yōu)勢(shì)

1.行政機(jī)關(guān)作為起訴主體的弊端

本文認(rèn)為最大的不足之處在于，當(dāng)行政機(jī)關(guān)怠于履行公共利益的監(jiān)督、管理職責(zé)而引起的侵權(quán)時(shí)，行政機(jī)關(guān)再作為起訴主體，顯然是不合適的。

2.社會(huì)組織作為起訴主體的弊端

一是我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量龐大，有數(shù)十萬(wàn)之多，魚(yú)龍混雜，不一定都有能力勝任維護(hù)公共利益的重任；二是組織成員的綜合素質(zhì)參差不齊，專(zhuān)業(yè)知識(shí)，專(zhuān)業(yè)技術(shù)設(shè)配，專(zhuān)業(yè)能力也還極其不平均；三是社會(huì)組織在公益訴訟過(guò)程中易受多方面壓力和利益的影響甚至威脅。因此，對(duì)于社會(huì)組織作為民事公益訴訟主體，還需要對(duì)其加以更多的資質(zhì)限制。

3.公民個(gè)人作為起訴主體的弊端

結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，以維護(hù)環(huán)境權(quán)益為例，公民公益訴訟的確存在諸多不足之處：一是出于人身安全方面的考慮，公民個(gè)人出面起訴公益侵權(quán)，其公民健康權(quán)甚至生命權(quán)易受到威脅，比如環(huán)境衛(wèi)士張某某和吳某某，他們的公民公益訴訟之路崎嶇坎坷，甚至多次受到了死亡威脅；二是在對(duì)環(huán)境污染等公益進(jìn)行維權(quán)時(shí)，特別是針對(duì)水體、大氣、土壤等生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟，在取證、舉證過(guò)程中“大多涉及到復(fù)雜的技術(shù)，需要配置專(zhuān)用設(shè)備，并經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)技術(shù)培訓(xùn)，進(jìn)行符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的監(jiān)測(cè)、采樣、分析、化驗(yàn)，專(zhuān)用設(shè)備和相關(guān)費(fèi)用都很高，這些因素會(huì)嚴(yán)重限制普通個(gè)人的有效訴訟能力，實(shí)際訴訟難度很大”⑤；三是公民個(gè)人進(jìn)行民事公益訴訟開(kāi)展維權(quán)活動(dòng)，將消耗個(gè)人極大的精力，所涉及的訴訟費(fèi)用和相關(guān)成本也相當(dāng)高昂，這也是我國(guó)公民公益訴訟之路的一塊大絆腳石。

4.檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體的優(yōu)勢(shì)

本文認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為原告，成為民事公益訴訟的適格主體，有其自身明顯的長(zhǎng)處：一是完全符合《憲法》和《人民檢察院組織法》的立法精神，能夠依法履行法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)，從而更加有效地維護(hù)國(guó)家之公共利益；二是依托《中華人民共和國(guó)檢察官法》，當(dāng)代檢察官具備優(yōu)秀的法律素養(yǎng)，無(wú)論是在知識(shí)儲(chǔ)備，還是訴訟技能方面，均能夠符合民事公益訴訟原告的要求；三是檢察權(quán)對(duì)司法權(quán)和行政權(quán)具有制約作用，當(dāng)權(quán)力行使不當(dāng)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)就可以通過(guò)起訴、督促、建議等方式進(jìn)行監(jiān)督，保證行政執(zhí)法的合法平等性，從而有效地維護(hù)公共利益；⑥四是“檢察機(jī)關(guān)享有法定公權(quán)力，是國(guó)家的監(jiān)督機(jī)關(guān)，司法上具有獨(dú)立性，不受外界的影響，監(jiān)督法律的正確有效實(shí)施是其重要職責(zé)”⑦，人民檢察院內(nèi)部的民事行政檢察部門(mén)在理性謙抑監(jiān)督、修復(fù)社會(huì)關(guān)系、服務(wù)社會(huì)治理方面，具備更加豐富的工作經(jīng)驗(yàn)；五是當(dāng)損害行為或公共利益的損害程度上升至刑事犯罪的程度，檢察機(jī)關(guān)可以及時(shí)轉(zhuǎn)變角色，對(duì)其進(jìn)行刑事追訴，使之承擔(dān)刑事責(zé)任，從而使打擊更為嚴(yán)厲，威懾力更為顯著；六是人民檢察院作為國(guó)家最重要的司法機(jī)關(guān)，能夠?yàn)槊袷鹿嬖V訟提供強(qiáng)有力的人、財(cái)、物、技術(shù)、知識(shí)等保障。

(二)我國(guó)可以對(duì)域外民事公益訴訟主體的制度模式的辯證借鑒

比較法作為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的基本研究方法，其最大的作用在于通過(guò)觀察、對(duì)比、分析，找出研究對(duì)象的相同點(diǎn)和不同點(diǎn)、積極面和消極面，從而更好地認(rèn)識(shí)事物，去糟粕存精華。對(duì)于“民事公益訴訟主體”的比較法研究的目的也在于此。

在2015年檢察機(jī)關(guān)正式得到授權(quán)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作之前，我國(guó)的法律對(duì)于涉及公共利益的民事訴訟，都過(guò)分強(qiáng)調(diào)了起訴人與侵害行為結(jié)果之間的直接利害關(guān)系。例如九十年代的浙江平湖“蝌蚪之死”案，又例如，2010年大連新港“7·16”油污染事件、2011年蓬萊19-3油田溢油事故和2013年11月22日青島東黃輸油管線爆燃事故，入海原油對(duì)鄰近海域的海水、海洋沉積物、海洋生物、岸灘等造成了毀滅性的污染。面對(duì)海洋污染，面對(duì)環(huán)境權(quán)益的人為破壞，一些人選擇了沉默，一些人卻求告無(wú)門(mén)，找不到如何救濟(jì)，歸根結(jié)底，反映的是我國(guó)民事公益訴訟起訴主體適格制度的不健全。

這樣所導(dǎo)致的直接弊端在于，例如在海洋污染發(fā)生時(shí)或發(fā)生后，直接利害關(guān)系人如果出于主觀或客觀的原因無(wú)法提起民事或行政訴訟，那么污染侵害行為人將就此逃避法律責(zé)任。而從另一方面說(shuō)，即使海洋污染侵害行為發(fā)生，還得等到具體的損害出現(xiàn)再由利害關(guān)系人提起訴訟，這樣為時(shí)已晚，無(wú)法把污染消除于萌芽狀態(tài)。

依如此邏輯，擴(kuò)大起訴人的適格范圍將變得相當(dāng)有必要。本文認(rèn)為，借鑒美國(guó)采用的“合理關(guān)聯(lián)利益”理論，即“原告無(wú)需為起訴資格專(zhuān)門(mén)證明他們的訴訟利益觀點(diǎn)，但是要求原告必須為利益受影響或可能影響者，無(wú)論損害大小，只要能確認(rèn)損害實(shí)際存在，即可認(rèn)定原告資格。”⑧根據(jù)“合理關(guān)聯(lián)利益”理論，再結(jié)合“程序當(dāng)事人”理論，就可以將民事公益訴訟的起訴主體范圍完全突破“直接利害關(guān)系”的禁錮。

同時(shí)，建議立法明文確立檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟權(quán)，并明確限定民訴法第五十五條中“有關(guān)機(jī)關(guān)”的范圍，或在各特別法中明確公共利益的適格起訴主體；對(duì)于社會(huì)組織能否成為訴訟主體，介于我國(guó)國(guó)情，可以加以資質(zhì)上的限制，并完善其檢舉、控告制度，更為妥當(dāng)；而對(duì)于公民訴訟，介于其較多不成熟之處，建議目前以完善現(xiàn)有的公民檢舉、控告制度為主，而不建議過(guò)早的把公民個(gè)人納入民事公益訴訟主體中去。

(三)完善我國(guó)現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟之職能定位的建議

檢察機(jī)關(guān)作為適格原告提起民事公益訴訟，其根本立足點(diǎn)不能定位于“展示業(yè)績(jī)”，而是要定于“維護(hù)公益”之上。

1.設(shè)立專(zhuān)門(mén)辦案模式

以大數(shù)據(jù)為支撐，嘗試建立全國(guó)范圍內(nèi)或全省范圍內(nèi)的公益訴訟案件統(tǒng)一監(jiān)管辦理平臺(tái)，組建線索庫(kù)及案件數(shù)據(jù)庫(kù)，結(jié)合省級(jí)“統(tǒng)一管理與研判線索、統(tǒng)一備案審查訴前案件、統(tǒng)一指導(dǎo)辦理”的三統(tǒng)一訴訟模式，創(chuàng)新公益訴訟案件辦理的方式方法，并結(jié)合辦案責(zé)任制改革，貫徹“綠色司法”理念，挑選優(yōu)秀的民行檢察官，組建由員額檢察官、檢察官助理組成的公益訴訟辦案組織模式。

2.創(chuàng)新辦案協(xié)作機(jī)制

加強(qiáng)制度和機(jī)制建設(shè)，打造聯(lián)動(dòng)協(xié)作體系，探索檢察資源整合機(jī)制，建立民行與相關(guān)檢察業(yè)務(wù)部門(mén)之間、試點(diǎn)與非試點(diǎn)檢察院之間的協(xié)作機(jī)制。此外，要積極建立與法院、行政機(jī)關(guān)的外部聯(lián)系協(xié)作機(jī)制，在信息共享、線索移送、技術(shù)支持、檢法對(duì)接事項(xiàng)等方面實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)互通，確保訴訟順利進(jìn)行，達(dá)到公共利益保護(hù)效能的最大化。

3.充分利用檢察建議

檢察建議是社會(huì)綜合管理的一種重要形式，運(yùn)用的民事公益訴訟訴前程序中，可以與案件辦理相結(jié)合，以書(shū)面形式對(duì)侵權(quán)行為單位或個(gè)人，以及怠于履行義務(wù)的單位或個(gè)人發(fā)出建議書(shū)，建議其正確實(shí)施法律法規(guī)，從而實(shí)現(xiàn)司法成本最低化的社會(huì)管理、服務(wù)，最終預(yù)防或減少違法侵權(quán)。檢察建議作為公益訴訟的訴前程序，對(duì)公共利益的維護(hù)作用巨大。從試點(diǎn)情況看，檢察建議的落實(shí)情況體現(xiàn)出回復(fù)更及時(shí)、采納率更高、實(shí)際效果更好的新變化，絕大多數(shù)接到檢察建議的行政機(jī)關(guān)，及時(shí)糾正了違法行為或者履行了法定職責(zé)，特別是許多地方行政部門(mén)采納檢察建議認(rèn)真整改，強(qiáng)化了監(jiān)管責(zé)任，堵塞了監(jiān)管漏洞，規(guī)范了監(jiān)管行為。⑨

4.檢察職能推后介入

行政機(jī)關(guān)始終是站在維護(hù)國(guó)家公益的第一線的工作單位，而且對(duì)受損的公益開(kāi)展行政救濟(jì)，原本就是行政機(jī)關(guān)的基本職能之一。相較之于懲罰更為嚴(yán)厲的司法救濟(jì)，行政救濟(jì)具有高效低成本、靈活又便捷的特點(diǎn)，從而也帶來(lái)了救濟(jì)效果直接快速顯現(xiàn)，而這優(yōu)勢(shì)是司法救濟(jì)所不具備的。因此，在構(gòu)建國(guó)家和社會(huì)的公益保障制度時(shí)，行政救濟(jì)制度應(yīng)當(dāng)排在第一位。

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，其定位更像是行政救濟(jì)等救濟(jì)手段的補(bǔ)充，而非民事公益訴訟的唯一起訴主體或首要起訴主體。司法救濟(jì)永遠(yuǎn)是社會(huì)治理的最后手段，“檢察機(jī)關(guān)既要注重發(fā)揮司法的能動(dòng)性，也要注重秉持司法的謙抑性，堅(jiān)持有所為、有所不為，把握好主動(dòng)干預(yù)和自我節(jié)制的尺度，防止濫用訴權(quán)?！雹庵挥性诟F極其他救濟(jì)途徑，并經(jīng)過(guò)訴前程序，公共利益仍處于不可避免地受損害狀態(tài)下，民事公益訴訟才由檢察機(jī)關(guān)不得不提起。

5.輿論氛圍引導(dǎo)制度

在自媒體信息時(shí)代，檢察機(jī)關(guān)在辦案的同時(shí)，要注重將報(bào)紙、雜志等傳統(tǒng)媒體與微博、微信等互聯(lián)網(wǎng)媒體相結(jié)合，由省級(jí)或市級(jí)檢察院統(tǒng)一、及時(shí)在主流媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)宣傳工作動(dòng)態(tài)和個(gè)案辦理進(jìn)展，既宣傳報(bào)道，亦接受社會(huì)監(jiān)督。

[注釋]

①潘申明.比較法視野下的民事公益訴訟[M].北京：法律出版社，2011：53.

②全國(guó)人民代表大會(huì).中華人民共和國(guó)民事訴訟法(2012年修正)，主席令11屆第59號(hào)，第五十五條.

③汪瀚.踐行綠色司法 推進(jìn)檢察工作高水平發(fā)展[EB/OL].http：//newspaper.jcrb.com/2016/20160912/20160912_003/20160912_003_1.htm，2016-10-23.

④郭洪平.檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化公益保護(hù) 挽回直接經(jīng)濟(jì)損失65億[EB/OL].http：//www.spp.gov.cn/tt/201706/t20170620_193459.shtml，2017-9-19.

⑤別濤.環(huán)境公益訴訟立法的新起點(diǎn)——〈民訴法〉修改之評(píng)析與〈環(huán)保法〉修改之建議[J].法學(xué)評(píng)論(雙月刊)，2013(1)：104.

⑥徐敬文，毛燕.論檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟[J].中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2008，14(6)：782.

⑦江偉，段厚省.論檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟[J].現(xiàn)代法學(xué)，2001(6)：19.

⑧周先行.海洋環(huán)境污染公益訴訟制度研究[D].中國(guó)海洋大學(xué)2011屆碩士研究生畢業(yè)論文，2011：22.

⑨曲冬梅.檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟體現(xiàn)司法擔(dān)當(dāng)[EB/OL].http：//newspaper.jcrb.com/html/2015-02/25/content_179508.htm，2016-10-24.

⑩劉子陽(yáng).中國(guó)普法網(wǎng).檢察公益訴訟試點(diǎn)全面‘破冰[EB/OL]’.http：//www.legalinfo.gov.cn/index/content/2016-08/17/content_6764996.htm?node=66689，2016-10-24.

D926.3；D925.1

A

2095-4379-(2017)34-0058-03

曹?chē)?guó)華(1974-)，男，漢族，浙江嘉興人，法律碩士，浙江省嘉興市平湖市人民檢察院，檢察長(zhǎng)，研究方向：刑事法律研究；章佳明(1984-)，男，漢族，浙江平湖人，法學(xué)學(xué)士學(xué)位，浙江省嘉興市平湖市人民檢察院，辦公室副主任，研究方向：刑事法律研究。