論行政許可中信賴保護(hù)原則的應(yīng)用

司雅坤

河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071000

論行政許可中信賴保護(hù)原則的應(yīng)用

司雅坤

河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071000

本文所要研究的行政許可信賴保護(hù)原則是我國《行政許可法》里的一項(xiàng)重要原則，它不僅是保護(hù)公民信賴?yán)娴年P(guān)鍵原則，還是構(gòu)建法治社會之關(guān)鍵原則。然而，該原則無論在法理上還是在實(shí)際應(yīng)用中都有著缺陷，為了解決這些問題，筆者從該原則應(yīng)用的不足之處進(jìn)行探討，提出相應(yīng)的對策，從而使該原則在現(xiàn)實(shí)生活中得到更好的應(yīng)用。本次論述包括三個部分。第一部分主要是通過實(shí)際案例，提出行政許可信賴保護(hù)應(yīng)用的不足之處。第二部分主要說明的是對該原則的解釋。第三部分主要是闡明問題的解決措施。包括以下幾點(diǎn)：第一，闡明公共利益范圍。第二，闡明行政撤銷期限的相關(guān)規(guī)定。第三，從立法上加強(qiáng)對私人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。第四，闡明行政補(bǔ)償之標(biāo)準(zhǔn)、程序。

行政許可；信賴保護(hù)利益；應(yīng)用的不足；意義

我國于2003年通過的《行政許可法》頭一次比較完整地制定了信賴保護(hù)原則。盡管理論界對行政許可信賴保護(hù)原則已不是首次進(jìn)行探討，并且已提出了許多有建設(shè)性的理論意見與措施，但是筆者認(rèn)為對此仍有繼續(xù)思考的必要。

一、從出租車汽車公司案看行政許可信賴保護(hù)原則應(yīng)用的缺陷

(一)信賴保護(hù)原則的法律規(guī)定

行政許可信賴保護(hù)原則主要包含于《行政許可法》的第7、8和69條之中。第7條：“公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；其合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償?！钡?條：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”

從它的條文內(nèi)容來看，我們可以看出這三款法條主要包含了信賴保護(hù)原則的主要內(nèi)容，基本上建立起信賴保護(hù)原則的體系。然而，《行政許可法》自2004年頒布實(shí)施以來，在日常實(shí)踐中屢屢發(fā)生行政法規(guī)頒布后朝令夕改的事情，這不僅會使公民的正當(dāng)利益不斷地遭受損害，也會使政府的法治公正形象逐漸受損，這就在一定程度上顯現(xiàn)出信賴保護(hù)原則在法律制定上和實(shí)際生活中的弊端。

(二)案例分析

下面就透過一則事例，來分析行政許可法信賴保護(hù)原則運(yùn)用的缺陷之處。

某某省某市一個出租車汽車公司，發(fā)現(xiàn)該城市發(fā)展迅速卻不見出租車行業(yè)有絲毫發(fā)展，因此看到商機(jī)，遂在2012年3月9日與該市的建設(shè)局簽訂了買斷該市的出租車市場、租期為20年的合同。并且該出租車汽車公司在當(dāng)日取得了運(yùn)營許可證。3月15日，該市工商局頒發(fā)了營業(yè)執(zhí)照，之后該公司也辦齊了所有出租車汽車公司運(yùn)營的所需證件手續(xù)。4月2號，該出租車汽車公司向該市的建設(shè)局支付了2年的出租使用費(fèi)共計20萬元。依照合同，該公司向另一市的某汽車公司購買小汽車200輛，共花費(fèi)1000萬元。該市的120戶居民每戶集資5萬元，向已經(jīng)購買該市20年出租車市場的該出租車汽車公司購買小汽車，想通過開出租車來填補(bǔ)家用。然而，在該公司運(yùn)營的第三天，該市的政府就通知該市的建設(shè)局下發(fā)關(guān)于為了該市公共利益作廢該公司經(jīng)營許可證的通知，同時該市的工商局也撤銷了該公司的注冊登記。5月30日又重申了該“通知”。同日，該公司的出租汽車被扣，經(jīng)營許可證被吊銷。居民們?yōu)榱司S護(hù)自己的利益，他們請求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政復(fù)議。而相關(guān)機(jī)關(guān)卻把責(zé)任推卸到了出租車汽車公司身上。因此，該出租車公司向法院提起了行政訴訟，狀告該市的建設(shè)局并請求賠償。

在本案中，出租車公司在具備了經(jīng)營許可證和其他有效的許可之后，行政機(jī)關(guān)依然實(shí)施撤銷的行政行為，顯然侵害了出租車公司和購車居民的利益，這對行政相對人是不公平的。

(三)應(yīng)用的缺陷

雖然近些年來，信賴保護(hù)原則在行政許可法中日趨得到完善和發(fā)展，但是它的不足之處也是不容忽視的，下面筆者就其不足之處進(jìn)行詳細(xì)說明。

1.未說明公共利益具體含義

在上文案例中我們可以看到，在該公司獲得行政許可的前提下，該市建設(shè)局仍然下發(fā)關(guān)于作廢該公司的許可證的通知，并且作廢的理由是為了公共利益。那么我們不禁疑問到底什么是公共利益？從其字面來理解，公共利益無疑問是代表著公眾的大家的利益。就公共利益與私人利益的關(guān)系來說，它們是辯證的關(guān)系。首先二者相輔相成，公共利益為私人利益的存在提供基礎(chǔ)。有時兩者又有沖突的時候，但是因?yàn)楣怖娑雎粤怂饺藱?quán)益也是不妥的。那么就應(yīng)該在二者之間找到一個節(jié)點(diǎn)。通常來說，為了限制公權(quán)力的無限擴(kuò)大，公共利益的界定需要憲法這種根本大法來加以規(guī)定。但憲法在此方面本就規(guī)定不完善，所以行政許可法對于公共利益的規(guī)定不夠明確，實(shí)施起來就很難把握。所以，我們看到了無論是在本案例中還是在現(xiàn)實(shí)生活中，涉及到公共利益的信賴保護(hù)原則實(shí)施起來確實(shí)存在問題。

2.許可行為撤銷期限未做規(guī)定

在上文案例中，在該公司正式運(yùn)營的第三天，該市政府建設(shè)局和工商局就實(shí)施了撤銷行為，絲毫沒有給該公司一個準(zhǔn)備對策和安排經(jīng)營活動的時間，導(dǎo)致該公司和居民的利益都遭受了損害。但是公民在日常生活中，由于生活生產(chǎn)的需要，一定會對行政許可行為產(chǎn)生信賴并做出相應(yīng)舉措，那么試想該許可被無期限任意撤銷或更改，到最后受傷害的必然是相對人自己。如果明確規(guī)定了撤銷的期限，如最低限制即行政許可頒布多少日內(nèi)不得隨意變更或取消，那么對相對人的合法權(quán)益也是一種保護(hù)。再如，在變更或撤銷之前明確提出通知，給予相對人做出一些安排處理活動的時間，這樣也會有效減少其所受到的傷害。

3.立法上忽視相對人利益保護(hù)

通過上文中的案例我們可以看出，正是由于我國立法上對相對人權(quán)益保護(hù)的規(guī)定不完善，并且重視度不夠，因此才會使該市的政府等行政主體能夠以公共利益為理由隨便地撤銷了已經(jīng)實(shí)施的行政許可。在我國法律從過去到現(xiàn)在的發(fā)展變化中，無論從理念上還是立法活動中都強(qiáng)調(diào)國家機(jī)關(guān)代表的公共利益，不重視公民利益。從我國傳統(tǒng)法律制定的慣例來看，當(dāng)兩種利益有矛盾的時候，一貫以公共利益為重。在這樣的法律思維慣性下，很難制定出以相對人利益為中心的信賴保護(hù)原則。在我國以往較長時間的社會發(fā)展中，我國在行政法治建設(shè)方面都比較重視行政措施如何管理相對人和怎樣快速的達(dá)到管理的目的，進(jìn)而就比較容易忽視行政措施制定和行使的最終目的，行為的正確合理與否自然也就容易被忽略。因此，在實(shí)踐中也就會出現(xiàn)當(dāng)事人不被平等的對待的問題，他們的權(quán)益自然也就會受到損害。這也就是通過上述案例顯現(xiàn)出來的弊端，立法上對信賴保護(hù)原則的規(guī)定就不完善，因此行政相對人的保護(hù)也就得不到重視。

4.行政補(bǔ)償具體情形、程序不明確

根據(jù)上文第8條的部分規(guī)定可知，此款中只籠統(tǒng)說明相對人利益受損即給予補(bǔ)償，但并未說清楚補(bǔ)償?shù)木唧w情形和程序。毫無疑問補(bǔ)償是要正確適當(dāng)?shù)?，那么什么是正確適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償呢？這通常決定于行政主體自己的裁量，而行政主體的決斷往往不能滿足行政相對人的期望。補(bǔ)償不到位，那就以損害私人的權(quán)益為代價，這是不利于我國整體社會的進(jìn)步與發(fā)展；如果補(bǔ)償?shù)倪^多，那也是不符合我國現(xiàn)階段的發(fā)展國情。那么如何補(bǔ)償才適當(dāng)，法律上并沒有明確規(guī)定。再者，行政法規(guī)的執(zhí)行程序也是有著非常重要的作用的。正所謂程序是能夠使法律法規(guī)真正運(yùn)行起來的重要支柱。如果程序制定的規(guī)范合理、具體全面，那么法律法規(guī)的實(shí)行也就會有章可循起來。而程序是讓紙上的法律條文真正發(fā)揮作用的關(guān)鍵，正因?yàn)槿绱耍词瓜鄬θ藨?yīng)該受到補(bǔ)償，但程序不健全，行政相對人的信賴?yán)嬉膊粫玫礁玫乇Ｕ稀?/p>

二、行政許可信賴保護(hù)原則的概念及意義

信賴不同于希望也不同于確認(rèn)，它是比希望程度更深比確認(rèn)程度更淺的一種思維意識。公民有時候做的一些安排是因?yàn)閷覚C(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)施的一些行為的合理信賴，因此，這些安排中所涉及和將要取得的利益，法律應(yīng)給與保護(hù)，這就是行政許可信賴保護(hù)原則的內(nèi)容。①

在我國確立和發(fā)展保護(hù)信賴?yán)嬗兄薮蟮囊饬x和價值。首先，信賴保護(hù)原則的形成，加快了形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治的步伐，也促進(jìn)了民主與法治的齊頭并進(jìn)共同發(fā)展。該原則更加注重要求政府講信用，從而有效地防止國家機(jī)關(guān)工作人員的肆意行政，從另一方面來講也有利于打造負(fù)責(zé)任的政府形象。其次，確立和完善信賴保護(hù)原則更利于維護(hù)公民利益和更好的完善人權(quán)保障制度。最后，該原則也可以有效地彌補(bǔ)現(xiàn)有立法和司法的不足。

三、行政許可信賴保護(hù)原則適用之完善

下面就針對我國行政許可中信賴保護(hù)原則的不足，提出幾條主要的解決措施。

(一)明確公共利益

我們可以看出，無論是上文中的行政許可法相應(yīng)條文還是案例都提出了公共利益這個名詞。那么具體什么是公共利益？什么情況下我們應(yīng)該犧牲行政相對人的信賴?yán)娑Ｗo(hù)公共利益，條文和案例中并沒有給出具體的說明。我們知道，公共利益并不是隨意更改許可行為的借口，因?yàn)殡S意更改的后果就是公民的個人權(quán)益受到損害。當(dāng)然，也不能為了公民利益而不顧公共利益。這就需要在兩者之間對比找到一個樞紐點(diǎn)。因此，在立法上就必須明確規(guī)定公共利益的具體情況與要求。并且行政機(jī)關(guān)在為了保護(hù)公共利益而放棄私人利益的時候，應(yīng)當(dāng)仔細(xì)認(rèn)真地全方面地衡量公共利益與私人利益到底孰輕孰重，而不是輕易的放棄相對人的利益。如果對于公共利益有了明確的規(guī)定，那么在上文的案例中，行政主體在做出撤銷行為前就會仔細(xì)在兩種利益中做出比較，這樣對該出租車公司和當(dāng)?shù)厥忻駚碚f，他們的合法權(quán)益也不會遭受如此損失，即使個人利益為公共利益做出了讓步，那么行政主體也會在衡量中把他們的損失減到最少。

(二)明確行政許可撤銷的期限

相關(guān)條文雖然規(guī)定了行政撤銷行為的幾種情況，但是未曾制定具體撤銷期限。雖然按照法律中的相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)處理工作事項(xiàng)是要遵循簡潔高效的原則，可由于公民對有效許可的信任而做出的行為肯定會關(guān)系到自身的利益。但是行政撤銷的無期限性，會產(chǎn)生一種私人信賴?yán)骐S時被剝奪的不確定狀態(tài)。對行政撤銷行為規(guī)定期限不僅對誠信政府的建設(shè)起到推動作用，也會使行政相對人的切身利益得到較好維護(hù)。在這個方面，筆者認(rèn)為可以借鑒他國優(yōu)秀的法律成果。比如可以把行政許可頒布后不得撤銷的期限具體規(guī)定到幾年。一方面，這能增強(qiáng)許可行為實(shí)施的穩(wěn)定性，會讓行政主體在實(shí)施許可行為之前充分考慮此許可行為的可實(shí)施性和其所要達(dá)到的效果。另一方面，這也會使行政主體在實(shí)施行政撤銷行為之前仔細(xì)考慮是否應(yīng)實(shí)施撤銷行為。回到上文案例，若明確規(guī)定一定期限內(nèi)行政主體不得撤銷已經(jīng)生效的行政許可，也就不會出現(xiàn)該公司在運(yùn)營第三天就被撤銷經(jīng)營許可證的情況了。

(三)從立法上加強(qiáng)對私人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)

雖然在法律的傳統(tǒng)理念上，私人利益的保護(hù)不如公共利益的保護(hù)受到重視，但可以通過立法活動來完善信賴保護(hù)原則在實(shí)際生活中行的運(yùn)用。首先，明確行政主體行為的范圍。如闡明行政主體的權(quán)利、義務(wù)和行為操作范圍，不能讓越權(quán)或?yàn)E用職權(quán)的行為損害公民權(quán)益。其次，通過實(shí)體和程序法兩方面發(fā)揮作用共同維護(hù)公民權(quán)利。也就是說，既要達(dá)到一種在實(shí)體法律上的有法可依的狀態(tài)，也要達(dá)到通過程序使相對人權(quán)益得到較好維護(hù)地效果。讓實(shí)體法和程序法共同發(fā)揮功效，才能更好地起到保護(hù)相對人的作用。最后，從相對人方面，給予其維權(quán)的權(quán)利和途徑。相對人維護(hù)自身權(quán)利需要在立法上明文規(guī)定。即立法上還應(yīng)該給與行政相對人通過法律手段維護(hù)自己權(quán)益的機(jī)會。比如可以向人民法院提起行政訴訟。只有行政相對人維權(quán)的途徑在立法上得到真正落實(shí)，才可能在維權(quán)路上向前邁進(jìn)一步。

(四)明確行政補(bǔ)償之標(biāo)準(zhǔn)、程序

對應(yīng)上文中提到的第四點(diǎn)缺陷，我們也要找到相應(yīng)的解決辦法。由上文第8條的部分內(nèi)容可知，此款沒有具體說明補(bǔ)償行為的具體運(yùn)用程序。并且，制定一個清晰具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也很有必要。它可以讓行政主體在做出行政許可行為之前仔細(xì)衡量各方面的成本及利益，也會讓其考慮一旦行政撤銷行為實(shí)施了所帶來的補(bǔ)償成本。這不僅對行政主體合理行政起到一種督促作用，也是對相對人的一種保護(hù)。在程序保護(hù)方面，筆者認(rèn)為可以設(shè)定申請、審查、調(diào)解、協(xié)商幾個步驟達(dá)成補(bǔ)償合約。也就是說，如果行政主體與行政相對人對于補(bǔ)償情況不能達(dá)成一致，就可以賦予行政相對人訴權(quán)，使司法程序成為其最終的救濟(jì)途徑。在期限上，應(yīng)該規(guī)定行政主體的補(bǔ)償期限，不能使私人利益補(bǔ)償期望的實(shí)現(xiàn)毫無期日可盼。行政主體也應(yīng)秉持公平效率原則，及時給與行政相對人的利益補(bǔ)償。

四、結(jié)語

本文主要對《行政許可法》中的第7、8、69條進(jìn)行了分析，希望得出有益于我國行政許可中信賴保護(hù)原則發(fā)展的辦法。雖然本文的探討存在不足之處，但是筆者相信，隨著我們對信賴保護(hù)原則的不斷深入研究與思考，行政許可信賴保護(hù)原則會在我們的現(xiàn)實(shí)生活中應(yīng)用地越來越好，我國誠信政府的建設(shè)以及行政相對人的利益保護(hù)問題也會得到更好的解決。

[注釋]

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D922.1

A

2095-4379-(2017)34-0014-03

司雅坤(1992-)，女，漢族，河北唐山人，河北大學(xué)政法學(xué)院，訴訟法專業(yè)碩士研究生在讀。