我國(guó)高校與學(xué)生特別權(quán)力關(guān)系法治化研究

吳琳科

中國(guó)政法大學(xué)法律碩士學(xué)院，北京 100088

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我國(guó)高校與學(xué)生特別權(quán)力關(guān)系法治化研究

吳琳科

中國(guó)政法大學(xué)法律碩士學(xué)院，北京 100088

本文以特別權(quán)力關(guān)系理論為指導(dǎo)思想，以公立高校特別權(quán)力關(guān)系為例，在對(duì)我國(guó)高校與學(xué)生之間內(nèi)部管理關(guān)系違法性進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，說明特別權(quán)力關(guān)系法治化的必要性與必然性，并對(duì)特別權(quán)力關(guān)系向一般權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)變提出相應(yīng)的立法建議。為我國(guó)高校與學(xué)生之間法律糾紛的解決提供法律依據(jù)和有效的解決途徑，完善我國(guó)法制體系。

特別權(quán)力關(guān)系；一般權(quán)力關(guān)系；法治化

一、引言

眾所周知，圖書館罰款制度是圖書館管理中的重要一環(huán)，有44.4%的讀者認(rèn)為，罰款制度通過否定個(gè)別違規(guī)讀者財(cái)產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，保障了多數(shù)人對(duì)圖書館資源的占有和享用，對(duì)創(chuàng)建規(guī)范有序的圖書館文化具有深遠(yuǎn)意義。對(duì)于我國(guó)高校圖書館而言，其罰款權(quán)的制定和實(shí)施由于缺乏法律依據(jù)和監(jiān)督，常常由我國(guó)高校(圖書館)單方面制定并強(qiáng)加于讀者，讀者無權(quán)提出異議，只能認(rèn)罰。近年來，隨著大學(xué)生法治觀念的增強(qiáng)，強(qiáng)烈的維權(quán)意識(shí)促使大學(xué)生對(duì)高校圖書館某些管理制度開始提出質(zhì)疑，高校與學(xué)生之間矛盾滋生，不利于和諧校園的建設(shè)。

二、特別權(quán)力關(guān)系理論概述

我國(guó)近現(xiàn)代意義上的公立大學(xué)的創(chuàng)建于19世紀(jì)末期。受大陸法系法治觀念的影響，我國(guó)公立高校與學(xué)生基于內(nèi)部管理而產(chǎn)生的法律關(guān)系具有鮮明的特別權(quán)力關(guān)系色彩。因此，探究我國(guó)高校圖書館與學(xué)生之內(nèi)部管理關(guān)系的性質(zhì)，應(yīng)尋根溯源。

(一)特別權(quán)力關(guān)系概念

所謂“特別權(quán)力關(guān)系”，最早是由德國(guó)行政公法學(xué)者Otto Mayer所構(gòu)建的，它是與“一般權(quán)力關(guān)系”相對(duì)應(yīng)的受公法調(diào)整的特別法律關(guān)系。“特別權(quán)力關(guān)系”中的“特別”主要是指特別限制的意思，絕非特別優(yōu)待之意，也就是說特別權(quán)力關(guān)系中權(quán)力與義務(wù)相較于一般公民權(quán)利義務(wù)更加受限制，故又可稱為“特別權(quán)利義務(wù)關(guān)系”。特別權(quán)力關(guān)系是指特定領(lǐng)域內(nèi)中，特定主體與特定相對(duì)人發(fā)生的特別適用的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。如：我國(guó)的公立高校與其在校就讀的學(xué)生的關(guān)系、我國(guó)的公立醫(yī)院與在該院就診的病人的關(guān)系。

(二)特別權(quán)力關(guān)系的產(chǎn)生和發(fā)展

特別權(quán)力關(guān)系理論，一般認(rèn)為最早出現(xiàn)于德國(guó)19世紀(jì)時(shí)，由Paul Laband所倡導(dǎo)，以此來說明官吏對(duì)國(guó)家的勤務(wù)關(guān)系。在Paul Laband之后，Otto Mayer確立了現(xiàn)代行政法意義上關(guān)于特別權(quán)力關(guān)系理論的主要概念，極大地豐富和完善了特別權(quán)力關(guān)系理論，確立了特別權(quán)力關(guān)系在德國(guó)的重要地位。

特別權(quán)力關(guān)系理論對(duì)二戰(zhàn)前的各國(guó)，尤其是日本和民國(guó)時(shí)期的中國(guó)臺(tái)灣影響深遠(yuǎn)。明治維新時(shí)期的日本，特別權(quán)力關(guān)系理論強(qiáng)調(diào)官員服從義務(wù)與其軍國(guó)主義思想相契合，因此成為日本行政法學(xué)重要構(gòu)成部分。民國(guó)時(shí)期的臺(tái)灣，特別權(quán)力關(guān)系理論由日本傳入，臺(tái)灣行政法學(xué)者進(jìn)一步擴(kuò)大了其適用范圍，對(duì)當(dāng)時(shí)臺(tái)灣行政法學(xué)說和實(shí)務(wù)起到至關(guān)重要的作用。

二戰(zhàn)后，民主法治思想和人權(quán)保障理論廣泛傳播并得到各國(guó)認(rèn)同。戰(zhàn)后西德，針對(duì)特別權(quán)力關(guān)系排除法律保留的范圍和在此范圍內(nèi)所作的處分是否排除司法審查兩方面問題進(jìn)行了探討，自Carl Hermann Ule提出司法救濟(jì)的適用標(biāo)準(zhǔn)“二分法”之后，1972年德國(guó)憲法法院在監(jiān)獄服刑案中做出判決，否定了先行的特別權(quán)力關(guān)系范圍內(nèi)沒有法律根據(jù)而限制個(gè)人基本人權(quán)的行為，引入了法律保留原則。而后，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院又將法律保留延伸到公立高校事項(xiàng)中，即對(duì)涉及法律賦予學(xué)生的基本權(quán)利的“重要事項(xiàng)”，作為權(quán)力主體的高校無權(quán)加以限制，否則，高校構(gòu)成違法，應(yīng)受司法審查。

三、中國(guó)政法大學(xué)圖書館罰款的合法性

調(diào)查顯示，學(xué)生讀者主要通過新生入館教育對(duì)圖書館的罰款制度做到了基本了解，但是該制度并沒有得到中國(guó)政法大學(xué)圖書館全體讀者認(rèn)可。雖然有6.5%的人對(duì)圖書館罰款制度非常滿意，20.4%認(rèn)為基本滿意，但是“不是很滿意”和“不滿意”的比率也占到了74.1%。針對(duì)不滿意的原因，有67人認(rèn)為該制度設(shè)定和實(shí)施程序不合法，占到了整個(gè)調(diào)查對(duì)象的62.0%，有36.1%的人是由于該制度存在諸多不合理的因素，說明合法性和合理性問題已成為讀者不滿意該制度的主要原因。同時(shí)，在經(jīng)過對(duì)108位讀者的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)有82人都有過被罰款的經(jīng)歷，其中，被罰款1-2次的有72人，占到了66.7%，3-5次的占到了8.3%，表示從未被罰款的僅有26位讀者。

經(jīng)查閱我國(guó)法律法規(guī)及我校各項(xiàng)制度規(guī)定，中國(guó)政法大學(xué)圖書館罰款由圖書館和校方自主制定的管理制度。高校圖書館作為高校的常設(shè)機(jī)構(gòu)，受高校本身法律地位的影響。由此可見，判斷高校圖書館罰款制度是否具有合法性，首先必須確定我國(guó)高校是否具有行政主體地位。根據(jù)我國(guó)《教育法》和《高等教育法》等有關(guān)規(guī)定，可以看到我校作為公立普通高校，僅可以在招生、對(duì)學(xué)生進(jìn)行處分、頒發(fā)畢業(yè)證書等特定范圍內(nèi)成為法律授權(quán)的行政主體。圖書館作為普通高校的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，雖然其在開放過程中進(jìn)行管理，但是按照《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程》的相關(guān)規(guī)定，其管理范圍僅限于對(duì)館藏實(shí)體資源和網(wǎng)絡(luò)虛擬資源在內(nèi)的文獻(xiàn)信息資源，即使在對(duì)這些資源進(jìn)行科學(xué)管理維護(hù)的過程中，會(huì)涉及對(duì)讀者借閱書刊行為的管理，這些管理在性質(zhì)上也僅屬于內(nèi)部管理，不屬于對(duì)公共事務(wù)的管理。因此，雖然高校被授予一定的“行政自主管理權(quán)”，但就圖書館罰款而言，并不屬于授權(quán)“自主管理”的范圍。

可以看出，盡管高校圖書館罰款制度合理性體現(xiàn)在圖書館管理過程中的方方面面，在現(xiàn)實(shí)生活中具有一定的積極意義，但是在我國(guó)當(dāng)前法律制度和理論下，圖書館依然沒有對(duì)讀者進(jìn)行罰款的設(shè)定權(quán)和實(shí)施權(quán)。因此，引入修正后的特別權(quán)力關(guān)系解讀“行政自主管理關(guān)系”，為圖書館罰款權(quán)的設(shè)定和實(shí)施提供理論基礎(chǔ)具有重要的意義。

四、我國(guó)高校與學(xué)生之間的特別法律關(guān)系

我國(guó)高校與學(xué)生之間所產(chǎn)生的法律關(guān)系的性質(zhì)究竟是什么呢？經(jīng)調(diào)查，有28.7%的同學(xué)認(rèn)為我國(guó)高校與學(xué)生之間是具有領(lǐng)導(dǎo)和管理的行政法律關(guān)系，有26.8%的同學(xué)認(rèn)為兩者之間存在特殊的教育關(guān)系，由于對(duì)“特別權(quán)力關(guān)系”這一概念的生疏，認(rèn)為高校與學(xué)生之間是特別權(quán)力關(guān)系的寥寥可數(shù)，僅有11.1%。在我國(guó)法學(xué)理論界，雖然關(guān)于高校與學(xué)生之間基于內(nèi)部管理權(quán)而產(chǎn)生的法律關(guān)系尚無一定論，但是不可否認(rèn)，我國(guó)高校與學(xué)生之間存在特別權(quán)力關(guān)系因素，其具體表現(xiàn)在：

第一，高校與學(xué)生實(shí)際地位不平等。在實(shí)踐中，我國(guó)高校依據(jù)法律授予的“行政自主管理”權(quán)進(jìn)行內(nèi)部管理的過程中，具有主導(dǎo)和支配地位，有命令、強(qiáng)制及處罰之權(quán)，而學(xué)生作為被管理者只有服從遵守的義務(wù)。

第二，我國(guó)高校學(xué)生義務(wù)不確定。根據(jù)法律授權(quán)，為保障學(xué)生在校學(xué)習(xí)生活等方面的權(quán)利，以及學(xué)術(shù)教育等相關(guān)工作的順利進(jìn)行，我國(guó)高校往往單方面制定內(nèi)部管理規(guī)章。在肯定內(nèi)部管理規(guī)章合理性的同時(shí)，也應(yīng)看到，由于高校片面強(qiáng)調(diào)自身權(quán)力，忽視“民主管理”，可以隨時(shí)加重學(xué)生作為或者不作為的義務(wù)，因而，導(dǎo)致我國(guó)高校大學(xué)生義務(wù)具有不確定性。

第三，我國(guó)高校具有懲治違紀(jì)學(xué)生的權(quán)力，同時(shí)作為被管理者的學(xué)生缺乏有效司法救濟(jì)。當(dāng)學(xué)生違紀(jì)時(shí)，高校有權(quán)對(duì)其進(jìn)行懲治和教育，對(duì)此，廣大學(xué)生無異議。但是當(dāng)學(xué)生認(rèn)為自己并無違紀(jì)行為，對(duì)懲治行為有爭(zhēng)議時(shí)，我國(guó)目前只是允許其向有關(guān)部門申訴，并無司法救濟(jì)的途徑，只有在學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，才可以向法院提起民事訴訟。

五、我國(guó)高校與學(xué)生特別權(quán)力關(guān)系法治化的必要性

雖然特別權(quán)力關(guān)系在二戰(zhàn)后通過不斷完善，其適用范圍日漸縮小，法律保留和司法審查逐漸被引入，其符合民主法治的合理性一面擴(kuò)大，在一定程度上回應(yīng)了我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)時(shí)期法制還不完善的需要，但不可否認(rèn)，其本質(zhì)上依然是一種特權(quán)理論，與排除“法外特權(quán)”的現(xiàn)代法治思想存在著根本上的不同。

阿東把骨灰壇輕輕地放入事先留好的水泥穴中，又放了幾樣母親心愛的東西和全家人的照片。然后他摸出一個(gè)小布袋，緊貼骨灰壇放下。阿東跪下來，敬了一炷香，然后說：“姆媽，您安心在這里睡。我會(huì)照顧好爸爸的。哥哥我也會(huì)照顧好的，您放心就是了。這個(gè)袋子里是我跟哥哥的頭發(fā)，我把它們混在一起了，哥哥現(xiàn)在跟我是一體的了。他就是我，我就是他。您當(dāng)是我們一起在陪您?！?/p>

立法對(duì)高?！白灾鞴芾頇?quán)”的具體范圍模糊，學(xué)校制定管理規(guī)章片面加重學(xué)生的義務(wù)是引起高校圖書館罰款制度與學(xué)生之間糾紛的最主要原因之一。據(jù)調(diào)查，56.5%的人認(rèn)為我國(guó)高校圖書館罰款制度有需要完善和修改的地方，42.6%的人都認(rèn)為有必要將我國(guó)高校與學(xué)生之間的特別權(quán)力關(guān)系納入司法審查范圍。因此將這種關(guān)系納入法治化道路確有必要。具體表現(xiàn)為：

(一)人權(quán)保障時(shí)代潮流的必然要求

人權(quán)，又稱為基本權(quán)利或者自然權(quán)利，產(chǎn)生于18世紀(jì)法國(guó)啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期。二戰(zhàn)后，人權(quán)理論進(jìn)一步發(fā)展?！皯?zhàn)爭(zhēng)令人警醒”，二戰(zhàn)是對(duì)世界人權(quán)的嚴(yán)重踐踏，在戰(zhàn)后法治重建過程中，各國(guó)對(duì)人權(quán)保障給予了充分重視，再次在憲法中將人權(quán)確定為本國(guó)公民的基本權(quán)利。雖然在具體的實(shí)踐層面上，關(guān)于人權(quán)保障的范圍、人權(quán)保障方式及其具體定義受到很大的爭(zhēng)議和沖突，但在抽象的理解方面，人權(quán)理論有著廣泛的共識(shí)。人權(quán)保障是現(xiàn)代法治的核心思想，社會(huì)文明進(jìn)步的根本標(biāo)志和必然要求。

傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系理論單方面強(qiáng)調(diào)公立高校的特別權(quán)力和學(xué)生的服從義務(wù)，缺乏對(duì)學(xué)生基本權(quán)利的重視，在管理制度設(shè)立和實(shí)施的過程中難免嚴(yán)重侵害了學(xué)生平等、自由等基本人權(quán)，隨著現(xiàn)代人權(quán)理念的深入人心，學(xué)生法治觀念的增強(qiáng)，作為權(quán)力相對(duì)人的學(xué)生對(duì)自身基本權(quán)利進(jìn)行爭(zhēng)取。因此，充分保障權(quán)力相對(duì)人權(quán)利，將特別權(quán)力關(guān)系納入法治軌道，是順應(yīng)人權(quán)保障時(shí)代潮流的需要。

(二)順應(yīng)依法行政實(shí)踐不斷深入的必行之路

之所以要堅(jiān)持依法行政，是由行政主體的性質(zhì)決定的，堅(jiān)持依法行政，規(guī)范和約束政府工作人員的行為，力求在公平、公正、公開的情況下保護(hù)廣大群眾的根本利益，是保障廣大人民群眾根本利益的根本保證。

(三)特別權(quán)力關(guān)系理論更新的重要內(nèi)容

時(shí)代是向前發(fā)展的，隨著社會(huì)制度以及國(guó)際法治研究的深入，特別權(quán)力關(guān)系也處于變化之中。如前所述，德國(guó)在這方面其限制基本權(quán)利、排除法律保留、排斥司法審查等特點(diǎn)，促進(jìn)了德國(guó)行政法的發(fā)展，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理、維持行政秩序、提高行政效率有著重要意義。但其對(duì)權(quán)力相對(duì)人基本權(quán)利的漠視與二戰(zhàn)后興起的人權(quán)保障時(shí)代潮流相違背，因而在各國(guó)受到不同程度上的批判和修正。將特別權(quán)力關(guān)系涉及的部分內(nèi)容納入法治領(lǐng)域，相對(duì)于傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系理論來說有了很大進(jìn)步，但由于其依然固守特別權(quán)力本位，未能完全以特別權(quán)力相對(duì)人為中心理解特別權(quán)力關(guān)系。

具體到我國(guó)高校與學(xué)生之間，推進(jìn)特別權(quán)力關(guān)系向一般權(quán)力關(guān)系的轉(zhuǎn)變是明確雙方法律關(guān)系，著重保障學(xué)生權(quán)力，不僅有利于促進(jìn)高校與學(xué)生之間矛盾糾紛合理高效解決，同時(shí)也順應(yīng)了特別權(quán)力關(guān)系在世界范圍內(nèi)的更新。

六、高校與學(xué)生特別權(quán)力關(guān)系法治化建議

隨著時(shí)代的進(jìn)步，傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系已不符合我國(guó)當(dāng)代依法治國(guó)理念，這并不代表著特別權(quán)力關(guān)系理論的廢棄，在當(dāng)前我國(guó)法制發(fā)展不完善的今天，特別權(quán)力關(guān)系的存在依然有著重大意義。筆者認(rèn)為，我們應(yīng)在肯定高校與學(xué)生特別權(quán)力關(guān)系合理性的前提下，以“修正后的特別權(quán)力關(guān)系理論”為基礎(chǔ)，結(jié)合我國(guó)高校與學(xué)生特別權(quán)力關(guān)系和法制現(xiàn)狀，將特別權(quán)力關(guān)系納入到我國(guó)高校法制范圍，充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)作用。

(一)明確高校與學(xué)生特別權(quán)力關(guān)系法治化的立法思想

高校與學(xué)生特別權(quán)力關(guān)系法治化的立法思想，是指在高校與學(xué)生特別權(quán)力關(guān)系法治化過程中應(yīng)遵循的指導(dǎo)思想。為保證高校教育管理活動(dòng)的有序進(jìn)行，在制定特別權(quán)力關(guān)系立法的過程中，既不能“一刀切”，對(duì)高校特別權(quán)力進(jìn)行全然否定，也不能放任不管，任其發(fā)展，應(yīng)進(jìn)行合理配置，實(shí)現(xiàn)高校與學(xué)生之間的互動(dòng)與衡平，促使私體利益與公共利益的協(xié)整與融合，推進(jìn)特別權(quán)力關(guān)系在我國(guó)高校的健康有序發(fā)展。

(二)對(duì)高校與學(xué)生特別權(quán)力相對(duì)人的基本權(quán)利進(jìn)行優(yōu)先保護(hù)

人權(quán)是現(xiàn)代法治的核心思想，我國(guó)憲法通過最高法的形式確立了公民的基本權(quán)利，因此對(duì)我國(guó)高校學(xué)生基本權(quán)利應(yīng)優(yōu)先保護(hù)不僅是憲法的要求，更是人權(quán)價(jià)值的集中體現(xiàn)。公立高校在行使特別權(quán)力時(shí)，應(yīng)以學(xué)生基本權(quán)利的客觀狀況和現(xiàn)實(shí)需求為界限，嚴(yán)格按照正當(dāng)程序原則和比例原則。這是因?yàn)槲覈?guó)公立高校處于特別權(quán)力主體地位，而學(xué)生屬于權(quán)力相對(duì)人，兩者發(fā)生糾紛，學(xué)生往往處于“弱勢(shì)”，根據(jù)法律優(yōu)先保護(hù)弱者的原理，其基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫絻?yōu)位保護(hù)。

(三)對(duì)高校與學(xué)生特別權(quán)力的配置進(jìn)行法律規(guī)制

對(duì)學(xué)校特別權(quán)力的配置進(jìn)行法律規(guī)制，應(yīng)從以下三方面著手：首先，對(duì)特別權(quán)力的設(shè)定必須依照法律，特別權(quán)力關(guān)系“特殊”但并不“特別”，不能脫離我國(guó)憲法和法律等上位法的規(guī)定，因此其設(shè)定必須依照法律，特別權(quán)力關(guān)系主體不可自行設(shè)定特別權(quán)力。其次，對(duì)特別權(quán)力的具體配置以應(yīng)以禁止權(quán)力濫用為原則。即特別權(quán)力主體行使特別權(quán)力不得與法律法規(guī)相抵觸，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)應(yīng)針對(duì)特別權(quán)力的行使、監(jiān)督、救濟(jì)等方面制定法律法規(guī)，完善相關(guān)制度，從而有效的防止權(quán)力濫用。最后，適用法律保留原則。要求權(quán)力主體在制定內(nèi)部管理規(guī)則時(shí)，即便是為了達(dá)成公法上的特殊目的，也必須有法律的明確規(guī)定，否則不能限制權(quán)力相對(duì)人的基本權(quán)利，每一國(guó)家的法律制度都是一個(gè)完整的體系，只有各安其位，才能使我國(guó)法制價(jià)值得以最大化。

七、結(jié)語

綜上所述，我國(guó)高校與學(xué)生的法律關(guān)系，由于引入了基本權(quán)利原則、法定保留原則、司法保護(hù)原則，已經(jīng)由傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系開始向法治原則下的一般權(quán)力關(guān)系演進(jìn)。隨著特別權(quán)力關(guān)系法治化進(jìn)程的加快，高校圖書館與學(xué)生基于罰款制度產(chǎn)生的糾紛也可通過立法授權(quán)、引進(jìn)法律保留原則和司法審查機(jī)制方式得以規(guī)范和有效解決。

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2095-4379-(2017)21-0067-03

吳琳科(1992-)，男，漢族，山西長(zhǎng)治人，中國(guó)政法大學(xué)法律碩士學(xué)院，碩士研究生，研究方向：行政法。