危險化學品事故應急救援機制初探*

楊 薇 李 豪

廣東環(huán)境保護工程職業(yè)學院，廣東 佛山 528216

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危險化學品事故應急救援機制初探*

楊 薇 李 豪

廣東環(huán)境保護工程職業(yè)學院，廣東 佛山 528216

我國危險化學品產(chǎn)業(yè)發(fā)達，由此存在著危險化學品爆炸事故的隱患。鑒于我國“十二五”規(guī)劃期間的兩件重大危險化學品安全事故救援應急情況，反思我國危險化學品事故應急救援機制所存在的問題，并厘析問題的表現(xiàn)形式，由此提出完善我國危險化學品事故應急救援機制的建議。

危險化學品；危險化學品事故；應急救援機制

一、問題緣起

2015年8月，天津“8·12”危險品火災爆炸事故是位于天津市濱海新區(qū)天津港的瑞海公司危險品倉庫發(fā)生火災爆炸事故，共造成165人遇難，798人受傷，直接經(jīng)濟損失人民幣68.66億元，被定性為特別重大安全生產(chǎn)責任事故。在2013年，在山東省青島市黃島區(qū)中石化分公司公司輸油管道同樣也發(fā)生重大爆炸事故，事故造成62人死亡、136人受傷，保守估計共造成了75172萬元的經(jīng)濟損失?！笆濉逼陂g我國共發(fā)生?；肥鹿?058起，累計死亡1375人，受傷4335人?？梢?，危險化學品的儲運量持續(xù)擴大，安全風險和應急救援難度不斷增大，突發(fā)事故救援不力的社會影響大，都給危險化學品事故的應急救援工作提出了更高的要求。中國雖然已初步建立了危險化學品應急救援機制，但應急救援聯(lián)動機制協(xié)同性失衡，應急保障體系專業(yè)化程度不高，應急救援運行機制不健全，應急救援法律制度規(guī)定不清晰等問題，導致救援難度系數(shù)驟增，救援的時效性也不盡如人意。因此，如何提高危險化學品事故應急救援聯(lián)動效果，促進信息共享和運行機制暢通，最大限度的減少人身損害和財產(chǎn)損失，制定科學合理的事故應急救援管理機制是重中之重。

二、危化品事故應急救援管理的問題

(一)應急救援聯(lián)動機制尚處于初步發(fā)展階段

危險化學品事故發(fā)生之際，應急救援聯(lián)動機制不聯(lián)動，主要體現(xiàn)在政府部門之間、跨行政區(qū)域之間的信息共享與協(xié)調(diào)銜接存在問題。也突出地體現(xiàn)在行業(yè)之間，企業(yè)與企業(yè)之間，甚至在企業(yè)內(nèi)各部門之間都存在著部門職能和權(quán)責劃分不清，應急預案銜接、風險識別以及信息共享上缺失對接。

1.政府間聯(lián)動機制協(xié)同性失衡。重特大危險化學品突發(fā)事件處置是否得當，關(guān)鍵取決于人、財、物是否第一時間到位，各地區(qū)和部門的應急救援隊伍能否有機整合，從而形成中堅應急救援力量。但是現(xiàn)實應急管理中政府如何有序有效的開展應急救援聯(lián)動聯(lián)席會議，各部門的利益關(guān)系、信息共享和技術(shù)實現(xiàn)應該如何合理的整合存在諸多現(xiàn)實的困難。各部門之間倉促的建立臨時的聯(lián)動機制，通過行政命令實施協(xié)調(diào)機制，冗長復雜的交涉影響了危險化學品事故應急救援的成功效率。例如，危險化學品事故附帶環(huán)境污染損害后果的應急預案，環(huán)保、交通運輸、安監(jiān)部門及其他各部門都有針對本部門特點制定的應急救援預案及措施，但是各個部門的應急預案制定內(nèi)容不同，救援力量的強弱不明晰，信息缺乏共享，突發(fā)事故時如何將這些應急救援力量結(jié)合在一起，如何合理的分配各個部門的應急處置工作，如何把分散的應急物資儲備及時調(diào)配給事故發(fā)生方，等等。信息的技術(shù)，信息獲取的準確性和時效性都依賴于政府間的聯(lián)動機制的完善，只要一個環(huán)節(jié)沒有協(xié)調(diào)好，那么就會導致突發(fā)事件應急救援效果差。

2.企業(yè)聯(lián)動機制不健全。危險化學品具有易燃、易爆及毒性、腐蝕性等特點，事故往往發(fā)生是突發(fā)性的，危害后果具有延時性，復雜性，嚴重性和持久性的影響。如果能在第一時間快速啟動響應，控制和消除事故防止進一步惡化，從而獲取寶貴的應急救援時機至關(guān)重要。但是大多數(shù)企業(yè)各部門之間的聯(lián)動機制不健全的。沒有信息共享平臺，預警機制不健全，高科技應急技術(shù)投資不夠，應急救援隊伍不專業(yè)，應急物資單調(diào)，儲存分散，調(diào)配和增援制度滯后，應急專家團隊缺位等等。那么，企業(yè)和企業(yè)之間在信息溝通機制和救援聯(lián)動機制上更加少有建立專門的聯(lián)動機制來管理應急救援事務的。

(二)應急保障體系的專業(yè)化程度還有待提高

1.應急救援隊伍缺乏核心領(lǐng)導與協(xié)調(diào)機制。我國危險化學品應急救援力量相對單一，目前我國應急救援力量構(gòu)成是以消防隊伍作為危險化學品應急救援中堅力量，其他部門起輔助作用的功能分配體系。危險化學品應急救援中相應的應急救援物資儲備與調(diào)動也是間接影響應急救援效果的重要因素。在安全生產(chǎn)應急救援中，應急救援隊伍的救援能力是否得到夯實，以及是否能高效協(xié)同運行應急儲備庫，是突破應急救援力量薄弱和協(xié)同失衡兩大瓶頸的關(guān)鍵。

2.應急物資的儲備調(diào)度協(xié)同障礙。一般我們要求應急物資的儲備方式是多源的，特別是對于涉及危險化學品事故的應急物資尤其應該建立完善的協(xié)調(diào)機制。但我國政府和企業(yè)在應急物資數(shù)量上、品種上、交通便利上和信息共享上都不是協(xié)同共享的。不能及時的調(diào)度應急物資是后續(xù)救援死亡率和損失率升高的重要原因。

3.應急信息共享平臺的缺位。政府和企業(yè)都存在者基礎信息不公開或者公開不全的問題，其數(shù)據(jù)信息都是物理隔離，彼此共享的程度較低。再者，政府和企業(yè)存在事件因素的分析程度差異，現(xiàn)有資源擁有差異，技術(shù)高低差異，部門權(quán)限差異和部門的有效交流諸方面的區(qū)別，在不程度上影響了應急反饋的及時性，應急信息傳遞的有效性和應急信息共享的通暢性。這種信息溝通共享的滯后進一步影響了救援的時效性。

4.應急專家參與救援的臨時性。國家應急專家?guī)煲话闶桥R時設置機構(gòu)。應急專家一般只有在危險化學品事故發(fā)生時，才介入到應急處理中來。專家往往對危險化學品的倉儲種類、數(shù)量和分布狀況等基礎信息不清楚，對救援能力以及個體防護、裝備能力不清楚，到現(xiàn)場救援時還需要時間來全方位把握信息，延誤了救援的時機。

有關(guān)植被對降水水化學的研究已有較多報道，結(jié)果表明植被對水化學的影響與降雨(降雨量、降雨強度、降雨歷時等)、樹種、林分狀況(林冠的干凈程度、郁閉度、樹皮粗糙度等)、大氣狀況等有很大關(guān)系[10]。樹干徑流與他人研究差異明顯，主要原因是：華北落葉松的樹皮開裂，很難直接從水體中吸收營養(yǎng)物質(zhì)，而且本身也含有一定量的養(yǎng)分元素，當被雨水沖刷時就淋洗出可溶性部分，所以元素含量表現(xiàn)為增加(研究收集降雨量比較大的水樣)；降水較少，降雨強度不大，樹皮表面干燥，吸附力大，同時樹皮中存在大量的空氣塵埃，養(yǎng)分元素與塵埃物質(zhì)形成難溶物質(zhì)或是大顆粒導致元素含量下降[8]。

那么，當前一些企業(yè)也在嘗試建設應急專家隊伍，為應急救援提供專業(yè)技術(shù)支持，但是這些專家的專業(yè)水平和選拔更新，以及專家日常聯(lián)絡和管理需要大量資金投入，增加企業(yè)的用人成本。一些醫(yī)療衛(wèi)生、心理咨詢等專業(yè)性較強的專家則僅僅靠企業(yè)自身是無法解決的，需要政府和社會各方力量來支援。

(三)應急救援運行機制不健全

1.組織領(lǐng)導機構(gòu)地位有待提高。我國現(xiàn)今安全生產(chǎn)領(lǐng)域的行政主管單位為安全生產(chǎn)委員會辦公室，其主要工作職能是協(xié)調(diào)政府部門間、生產(chǎn)企業(yè)間各方，對于危險化學品安全事故之分析和判斷具有其積極作用?？疾煳覈踩a(chǎn)委員會辦公室管理實踐，該職能部門沒有實權(quán)，鑒于其職能功能在政府管理系統(tǒng)中的地位較低，未能調(diào)動各政府職能部門的能動性與積極性，即使發(fā)生了影響范圍較小、人員傷亡數(shù)量較低的危險化學品安全事故，也很難以領(lǐng)導者的地位來指揮和協(xié)調(diào)各個部門。事實是事故一旦發(fā)生，政府出面臨時組建應急小組，該辦公室行使配合政府解決問題的職能。那么，臨時工作小組中的部門在事前并沒有進行事故應急救援演練，部門之間協(xié)調(diào)配合與合作程度較低。耽誤最佳救援時間，影響應急救援的效率。

2.應急資金投入不足影響運行安全。建設和培養(yǎng)一支安全事故應急救援隊伍無論在資金投入、人員投入、管理投入、儲備投入都形成一筆不小的經(jīng)濟成本。然而當今我國也已成立的安全事故應急救援隊伍絕大多數(shù)從其他部門中抽掉出來的兼職人員，在日常工作中承擔職能工作，在事故突發(fā)時才發(fā)揮救援作用。因此，應急救援隊伍的人員數(shù)量、應急培訓、多元化救援的設備、救援場地訓練和個人安全裝備都存在著或多或少的不足。即便是做為國家應急救援中堅力量的消防部門，在裝備儲備及更新?lián)Q代上的資金投入都是有限的，其裝備配給方面不能足以支撐危險化學品應急救援的全面需求。

在危險化學品應急救援的指揮現(xiàn)場，完備有效的通信保障，現(xiàn)場數(shù)據(jù)的實時傳輸，智囊技術(shù)的支持是需要大量資金投入的。個體防護常時的裝備保障，以及預案和演練中單體和團體對裝備的熟悉程度都需要大量資金的投入。應急救援設備和救援基地一旦投入不足或者投入無效，那么，就不能最大限度的發(fā)揮個體和團隊的協(xié)同作戰(zhàn)能力，從而影響了人身和財產(chǎn)救援的力度，甚至還會危及自己的人身安全。

(四)應急救援法律制度規(guī)定不清晰

梳理我國應對突發(fā)事件的應急救援方面的法律法規(guī)，統(tǒng)計可得法律35條、行政法規(guī)36條、部門規(guī)章55條，他們共同構(gòu)成了我國危險化學品事故應急救援的法制力量。能夠集中反映危險化學品應急救援的條文散見于《危險化學品安全生產(chǎn)管理條例》、《工作場所安全使用危險化學品規(guī)定》、《作業(yè)場所安全使用化學品管理辦法》、《危險化學品重大危險源監(jiān)督管理實施細則》、《危險化學品運輸安全管理規(guī)定》和《危險化學品企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施規(guī)定》等法律法規(guī)中。其中，對各級政府——中央與地方職權(quán)分工只做原則性的規(guī)定。

因此，在發(fā)生危險化學品突發(fā)事件時，地方政府與中央之間的管理職能與管理責任不清晰的難題，導致無法依法確定各級政府及各職能部門相應的權(quán)利和義務，直接影響了應急救援工作開展的即時性和專業(yè)性，間接增加了應急救援的難度系數(shù)，而法律的執(zhí)行效力也大打折扣。同時，部分危險化學品事故應急救援制度由部門規(guī)章所規(guī)制，其在制訂條文一定程度上體現(xiàn)了部門規(guī)章的局限性，部門規(guī)章制定機關(guān)為維護自身的部門的職權(quán)，而忽視了從宏觀角度審視危險化學品事故應急救援機制的部門協(xié)同和分工合作，這導致了規(guī)范的局限性與狹隘性，從而在發(fā)生危險化學品事故時難以對各部門之間進行有效的組織協(xié)調(diào)。

三、危化品事故應急救援機制的完善

(一)積極促進多元協(xié)同機制的建立

在危險化學品事故的應急救援過程中，參與的主體是多元的。包括了政府、企業(yè)、公民以及非政府組織的相互配合，資源互補，信息共享。四方主體之間的權(quán)限劃分和責任分配的合理性和科學性依賴于法律法規(guī)或者規(guī)章中建立多元協(xié)同機制。

從縱向來看，我們需要推動國家和地方在應急事故的分級處置、應急事故的網(wǎng)絡平臺、應急資金投入的分配比例、應急技術(shù)的培訓與實地演練等方面確立權(quán)利和義務，實現(xiàn)以主管單位為主，當?shù)卣蛘卟块T配合的主次分明的國家、省、市、縣、區(qū)的救援體系。

從橫向來看，是政府各部門和企業(yè)內(nèi)部之間在應急救援能力建設中分工合理，職責分明。建立政府和企業(yè)，企業(yè)和企業(yè)，企業(yè)和社區(qū)等的聯(lián)席會議機制，政府各部門和企業(yè)相應制定適合本部門的危險化學品應急救援的應急預案，做出合理的財政預算。積極推進信息共享平臺的建設，充分公開信息，滿足政府、企業(yè)和公眾的知情權(quán)，為爭取即時開展救援做好數(shù)據(jù)基礎信息工作。在應急演練過程中，共同分享應急設備，應急救援場地。在應急救援中，推動建立物資調(diào)度平臺，預警響應助力救援機制，高科技應急技術(shù)有償分享機制。在救援流程中實現(xiàn)上下互動，上通下暢的有機協(xié)同機制。既做好職能明晰劃分工作，也做好有償服務工作。促進多元協(xié)同機制的建立和實施，為應急救援工作的開展建立科學的領(lǐng)導機制和經(jīng)濟的利益分配機制。

(二)提高應急保障體系的專業(yè)化程度

生產(chǎn)事故的應急救援缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的生產(chǎn)應急救援管理機構(gòu)和指揮機構(gòu)，這導致各部門救援力量不能有效地集中在一起，形成集約化高、救援效率快的應急救援隊伍，從而最大程度上降低生產(chǎn)事故的負外部性。應成立應急指揮組、安全消防組、安全警戒組、生產(chǎn)搶險組、設備搶修組、運輸組、對外通訊組、醫(yī)療救護組、物資供應組、環(huán)境保護組，對事故可能產(chǎn)生的破壞和應急需求提供及時的幫助。

針對危險化學品應急救援增加專項資金投入以及應急救援專業(yè)知識培訓。在應急救援隊伍的人員數(shù)量、應急培訓、多元化救援的設備、救援場地訓練、個人安全裝備上以及應急演練逐年增加資金投入，?？顚Ｓ?。同時保證應急救援高科技設備的投入和更新，維護以及安全獎勵的資金投入。合理科學的資金投入是的應急救援的物資基礎，是應急人員和受害者生命的保護神。

提高應急信息的管理能力，建立應急信息共享平臺，充分公開信息，增加應急救援物資儲備部門之間的溝通頻率，內(nèi)容廣度和建立標準化的交流機制。促進政府和企業(yè)自身的協(xié)同儲備和調(diào)度物資的能力，加深與其他部門的信息交流和應急調(diào)度，實現(xiàn)應急救援物資儲備和物資調(diào)度的協(xié)同效果。

建立危險化學品應急專家?guī)欤瑸閼本仍峁I(yè)技術(shù)支持，做好專家遴選工作和日常管理工作。邀請專家對企業(yè)的應急預案、應急演練和應急培訓工作開展針對性的指導。政府組織專家開展危險化學品日常生產(chǎn)、儲備、運輸?shù)冗^程的監(jiān)督檢查工作，防患于未然。事故突發(fā)時，專家組第一時間進駐企業(yè)，做好技術(shù)支援工作。

(三)確定事故應急救援協(xié)作主管機構(gòu)的法律地位

當今，我國中央到地方各級應急救援機構(gòu)在職權(quán)劃分上體現(xiàn)出相互平級、彼此獨立的典型平衡結(jié)構(gòu)。但是當危險化學品事故發(fā)生之時，需要一個牽頭協(xié)調(diào)組織或臨時指揮小組進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作，對相關(guān)職能部門的人員和調(diào)配進行統(tǒng)一管理，才能形成一個運作順暢、高效統(tǒng)一的協(xié)作機制。為此，應確定事故應急救援協(xié)作主管機構(gòu)以改變當今我國事故應急救援在出現(xiàn)部門配合難、運作效率低的結(jié)構(gòu)性問題。各職能部門在繼續(xù)保持專項工作專門治理的情況下，對事故應急救援協(xié)作主管機構(gòu)負責，服從其下發(fā)的救援決定與命令，從而形成上下級垂直管理模式，避免協(xié)作不暢與協(xié)作功能的弱化。事故應急救援協(xié)作主管機構(gòu)能夠統(tǒng)籌兼顧各相關(guān)職能的部門優(yōu)勢，根據(jù)事故實際情形進行資源調(diào)配與整合，進而形成一個高效統(tǒng)一的協(xié)作應急救援指揮管理機制。

(四)建立危險化學品應急救援信息共享平臺

建立應急救援信息平臺能夠使得事故應急救援協(xié)調(diào)主管機構(gòu)及時有效地清楚危險化學品事故的救援現(xiàn)狀，實現(xiàn)各部門之間信息間的共享，降低了協(xié)調(diào)各職能部門和社會團體中的信息交換成本，從而實現(xiàn)及時救援回應與做好政略性救援指導。應急救援平臺功能定位應該定位為涵括信息管理、風險預防、風險分析等多維度的信息管理系統(tǒng)。應急救援平臺建設應該對重大危險化學品危險源進行一個實時動態(tài)監(jiān)測，其中應該包括危險化學品名稱、數(shù)量、特性、危險指數(shù)、企業(yè)法定責任人、生產(chǎn)運輸情況等具體信息，并對這些信息進行聯(lián)網(wǎng)實時更新監(jiān)控，實現(xiàn)政府主管部門與危險化學品生產(chǎn)、運輸、儲存企業(yè)的對接，構(gòu)建以保障安全、風險預防為目的的應急救援指揮數(shù)據(jù)庫，對危險化學品實現(xiàn)從搖籃到墳墓的全程監(jiān)控以確實保障事故應急救援反應機制的靈活性與及時性。

四、結(jié)語

雖然我國危險化學品事故的爆發(fā)已經(jīng)得到了一定的控制，但我國危險化學品事故應還未形成一個科學合理的應急救援機制，保障人民的生產(chǎn)生活資料成為國家與人民的迫切需要。在危險化學品事故應急救援機制運用多元協(xié)作性的公共管理理論，協(xié)調(diào)各個部門的應急救援公共管理職責，發(fā)揮協(xié)調(diào)機制下能動政府功能。在此基礎上，豐富多元主體參與事故應急救援，建立危險化學品事故應急救援管理平臺，強化危險化學品事故應急救援制度基礎。政府部門間與非政府組織及社會團體的協(xié)作共治危險化學品應急救援機制在危險化學品事故應急中將發(fā)揮重大的作用。

[1]李健,馮云曉,于洋,余樂安,吳軍.“十二五”期間我國危險化學品事故統(tǒng)計及建議[J].武漢理工大學學報(信息與管理工程版),2016(5):543-552.

[2]廖亞立,祁立雷等.我國應急救援指揮體系分析與建議[J].價值工程,2012(15):309.

[3]王臣,高俊山.我國事故管理研究現(xiàn)狀[J].安全與環(huán)境學報,2012(6):236-242.

[4]楊棟,郭濤,李帥.工業(yè)企業(yè)應急聯(lián)動信息溝通機制的建立和優(yōu)化[J].安全,2017(4):17-19.

[5]沈星辰,樊博.信息共享、應急協(xié)同與多源物資儲備的關(guān)系研究[J].科技管理研究,2015(15):216-221.

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2095-4379-(2017)21-0032-03

楊薇(1981-)，女，漢族，廣東廣州人，法學碩士，廣東環(huán)境保護工程職業(yè)學院環(huán)境科學系，講師，研究方向：環(huán)境與資源保護法學；李豪(1986-)，男，漢族，廣東廣州人，工學碩士，工程師，廣東環(huán)境保護工程職業(yè)學院環(huán)境科學系，研究方向：EHS綜合管理。