淺析行政訴訟中的司法建議制度

湯小玲

上海市錦天城(南京)律師事務(wù)所，江蘇 南京 210000

淺析行政訴訟中的司法建議制度

湯小玲

上海市錦天城(南京)律師事務(wù)所，江蘇 南京 210000

當(dāng)下，隨著我國司法改革的不斷深入，行政訴訟中的司法建議制度的內(nèi)涵及功能也被一再拓展。從原先的審判執(zhí)行職能被拓展到更為寬泛的功能性審查作用。對著我國社會結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，在地方政府發(fā)展的過程當(dāng)中越來越多的行政行為對其他社會群體造成了一定影響，行政訴訟的數(shù)量也呈逐年上升態(tài)勢，而行政訴訟的司法建議制度需求也不斷擴張，筆者在學(xué)習(xí)研究的過程中，關(guān)注到了該問題的現(xiàn)實性，因而就此展開了簡要剖析，以期對我國的法制事業(yè)發(fā)展有所貢獻。

行政訴訟；司法建議；行政訴訟法

2005年之后，我國推動司法改革的步伐不斷加快，行政訴訟制度的改革亦成為了其中的重中之重，行政訴訟中的司法建議制度改革也是在這一背景下被提上日程。近年來，行政訴訟中的司法建議制度越來越多地發(fā)揮著合法性審查的功能，因而在2014年行政訴訟法的修訂過程中，行政訴訟的司法建議制度作為針對規(guī)范性文件的審查制度被正式確立下來。

一、我國行政訴訟司法建議制度存在的不足

(一)缺乏合法性

隨著社會的不斷發(fā)展，我國當(dāng)下面臨著深化社會結(jié)構(gòu)改革的重大目標(biāo)。但與此同時，社會矛盾也不斷暴露凸顯。雖然行政訴訟的司法建議制度能夠在一定程度上化解社會矛盾，但由于其是一種新型的司法實踐方式，而在行政訴訟法當(dāng)中，關(guān)于此種制度的規(guī)范過于簡略，缺乏足夠的司法實踐經(jīng)驗和相應(yīng)的司法解釋加以輔助，這就使得法院所出具的司法建議書往往難以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在內(nèi)容方面也容易流于形式。無論從法理角度來分析，還是從實踐角度來分析都缺乏合法性和實踐操作性。學(xué)術(shù)界關(guān)于行政訴訟中司法建議制度的性質(zhì)也存在著諸多爭議，司法建議制度的法律約束力和法律效力沒有得到明確的認(rèn)可。而現(xiàn)行的行政訴訟法當(dāng)中在規(guī)定的司法建議制度的法律強制力也僅限于在行政裁判的執(zhí)行過程當(dāng)中，范圍過于狹窄。①從另一個角度來講，當(dāng)下我國司法獨立的事業(yè)尚且未完成，法院在司法工作當(dāng)中面臨著許多阻礙和束縛，在向行政機關(guān)提供司法建議的過程當(dāng)中也往往面臨著一定的困難，而行政機關(guān)在面對法院所提出的司法建議時也沒有給予足夠的重視使得這一政策不能夠有效地推廣。

(二)缺乏合理性

我國行政機關(guān)的功能極為龐雜，作為司法機關(guān)往往難以全面正確地理解和把握行政機關(guān)的工作職能和業(yè)務(wù)類別。行政機關(guān)所提出的司法建議書當(dāng)中的內(nèi)容不是流于形式，就是由于對行政機關(guān)業(yè)務(wù)認(rèn)識不足導(dǎo)致出現(xiàn)種種紕漏。雖然在這一過程當(dāng)中司法機關(guān)也能對行政機關(guān)的工作職能發(fā)揮給予一定的幫助，但這種效果往往不盡如人意。②從另一方面來講。我國的基層法院數(shù)目眾多，法官的素質(zhì)也存在著層次不齊的現(xiàn)象。并不是所有的法官都能夠做出邏輯嚴(yán)密、內(nèi)容完善、條理清晰的司法建議書，因而在對行政機關(guān)問題的探討和建議的方面也存在著一定的缺陷。

(三)規(guī)范性不足

雖然當(dāng)下部分法院已經(jīng)針對行政訴訟司法建議書的規(guī)范性問題作出了一定規(guī)定。但在全國范圍內(nèi)并沒有形成一個統(tǒng)一的規(guī)范化形式，甚至有許多法院將司法建議書通過信件的方式發(fā)往行政機關(guān)，這與司法建議書權(quán)威性規(guī)范化要求有所不符，甚至有法院通過口頭通知的非書面形式向行政機關(guān)提供司法建議，這也在一定程度上有損司法建議的實際功能。③

二、完善我國行政訴訟司法建議制度的對策

(一)加強行政訴訟司法建議制度的立法工作

首先應(yīng)當(dāng)在憲法層面明確規(guī)定人民法院的司法建議權(quán)，除此之外在行政訴訟法以及相關(guān)司法建議的修訂過程當(dāng)中也應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定法院在何時應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出司法建議，同時明確規(guī)定了建議的內(nèi)容以及形式程序等方面的要求。明確行政訴訟司法建議的法律基礎(chǔ)，保障行政訴訟司法建議的法律效力。

(二)提升行政訴訟司法建議的合理性

首先應(yīng)當(dāng)著力提升法官在行政訴訟當(dāng)中的司法建議意識，明確司法建議的目的、性質(zhì)以及價值等，克服在司法建議過程當(dāng)中所遇到的種種困難，努力彌補提出司法建議的不足之處，明確自身的職責(zé)和義務(wù)。借此促進行政機關(guān)職能的有效發(fā)揮，彌補其工作的漏洞和不足。同時司法系統(tǒng)也應(yīng)當(dāng)為法官提供系統(tǒng)的司法建議職能培訓(xùn)，從整體層面來提升司法建議的質(zhì)量和規(guī)范性。制作專業(yè)的、高水平的司法建議書促使行政機關(guān)來接受并采納司法建議。

(三)提升行政訴訟司法建議的規(guī)范化水平

首先應(yīng)當(dāng)建立健全行政訴訟司法建議的公開機制，除了涉及國家秘密之外，司法建議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)向社會公開，尤其是與社會公眾的利益息息相關(guān)的內(nèi)容。司法建議必須提升其自身的透明度才能使得社會公眾更加了解行政訴訟司法建議的作用和內(nèi)容。第二，應(yīng)當(dāng)建立健全司法建議工作的管理機制。應(yīng)當(dāng)由辦案法官來負(fù)責(zé)司法建議書的實際起草工作，并且結(jié)合其中的內(nèi)容，需要與相關(guān)專業(yè)人員進行商討和共同起草，并且交由專門的機關(guān)進行審核和備案，同時應(yīng)當(dāng)建立司法建議的監(jiān)督和管理機制。第三，應(yīng)當(dāng)建立健全司法建議的考核和激勵機制，增強法官在發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)所出現(xiàn)的紕漏時提出司法建議的責(zé)任心，并形成一種長效的機制，對自己提出科學(xué)有效的司法建議的法官應(yīng)當(dāng)予以獎勵，而對懈怠工作的法官予以一定的懲處和批評。

[注釋]

①馬榮，韓俊.論司法建議的法律效力[J].人民司法，2011(2).

②汪慶華.政治中的司法：中國行政訴訟的法律社會學(xué)考察[M].北京：清華大學(xué)出版社，2011.

③肖源.司法建議陷入“石沉大?！本骄砙N].人民法院報，2010(7).

D925.3

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2095-4379-(2017)30-0201-01