我國土壤污染防治的挑戰(zhàn)與戰(zhàn)略定位＊

■ 陳衛(wèi)平

中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心城市與區(qū)域生態(tài)國家重點實驗室 北京 100085

我國土壤污染防治的挑戰(zhàn)與戰(zhàn)略定位＊

■ 陳衛(wèi)平

中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心城市與區(qū)域生態(tài)國家重點實驗室 北京 100085

目的/意義針對新世紀我國土壤污染凸顯的嚴峻形勢，探索能有效改善土壤質(zhì)量、保護土壤環(huán)境和安全利用土地資源的戰(zhàn)略機制，對保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和公眾健康、實現(xiàn)土地可持續(xù)利用和推動生態(tài)文明建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的戰(zhàn)略影響。方法/過程本文系統(tǒng)分析了我國土壤污染防治過程中面臨的主要問題及挑戰(zhàn)，并從土壤環(huán)境保護和土地安全利用的宏觀視角定位土壤污染防治的關(guān)鍵舉措。結(jié)果/結(jié)論研究發(fā)現(xiàn)，我國土壤污染防治工作以農(nóng)田和工業(yè)用地為治理重點，雖已在多方面取得重大進展，但仍存在以下主要問題：（1）針對農(nóng)田污染，存在污染物空間異質(zhì)性強、土壤污染與農(nóng)產(chǎn)品超標差異大、土壤污染源頭管控不到位和農(nóng)田安全利用困難等問題；（2）針對工業(yè)污染地塊，存在污染防治的政策法規(guī)體系不完善、技術(shù)能力建設(shè)滯后、片面強調(diào)工程修復(fù)和修復(fù)模式不持續(xù)等問題。為保護國家土壤生態(tài)安全，促進土地安全利用，應(yīng)加快完善土壤污染防治頂層設(shè)計，系統(tǒng)開展源頭治理、精準治理與綜合治理，堅持“可持續(xù)修復(fù)、適度修復(fù)和綠色修復(fù)”原則，加強產(chǎn)業(yè)鏈中各利益方的密切合作，開拓多元穩(wěn)定的土壤修復(fù)籌融資渠道，建立土壤環(huán)境質(zhì)量預(yù)警機制。

土地安全利用 風(fēng)險管控 可持續(xù)修復(fù) 土壤污染防治 農(nóng)田污染 工業(yè)污染地塊

土壤是人類生存、興國安邦的重要戰(zhàn)略資源，關(guān)系國家生態(tài)安全和生態(tài)文明建設(shè)的可持續(xù)性[1]。隨著長期以來我國快速城市化、工業(yè)粗放化和農(nóng)業(yè)高度集約化發(fā)展，土壤污染問題日益凸顯。據(jù)2014年環(huán)境保護部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，我國耕地和工業(yè)用地土壤環(huán)境質(zhì)量尤其堪憂，土壤點位超標率高居其他土地用途之首[2]。嚴峻的土壤環(huán)境形勢已影響到生態(tài)環(huán)境、農(nóng)作物安全、人體健康和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，引起黨中央、國務(wù)院對土壤污染防治的高度重視。近年來，各級政府和部門陸續(xù)采取了積極措施開展土壤污染防治的決策部署和探索實踐，并在法規(guī)標準制定、修復(fù)技術(shù)研發(fā)和工程示范等方面取得了有效進展，特別是2016年5月國務(wù)院發(fā)布的土壤污染防治行動計劃（簡稱“土十條”），明確了“預(yù)防為主，保護優(yōu)先，風(fēng)險管控，安全利用”的土壤污染防治基本思路，從10個方面對有效開展土壤污染防治工作做了系統(tǒng)的戰(zhàn)略部署，成為當(dāng)前和今后一段時期我國土壤污染防治工作的行動綱領(lǐng)。

基于對農(nóng)田污染的食品安全問題和工業(yè)污染地塊的公眾健康隱患等方面的考量，可以肯定當(dāng)前及未來很長一段時間我國土壤污染防治的重點將主要集中在農(nóng)田和工業(yè)用地的土壤污染防治。目前，我國土壤污染防治工作仍顯滯后，瓶頸問題未得到有效解決，具體表現(xiàn)如下。

1 農(nóng)田土壤污染防治

農(nóng)田土壤環(huán)境質(zhì)量與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人體健康密切相關(guān)。目前，我國農(nóng)田土壤重金屬污染問題突出，污染率已從20 世紀80 年代末的不足5%，上升至目前的近20%[3]，總體呈現(xiàn)污染類型增多、污染面積擴大、污染程度加劇、治理難度加大的趨勢[4-9]?！坝玫嘏c養(yǎng)地兼顧、產(chǎn)地與產(chǎn)品一體化”的管理目標與“污染物空間異質(zhì)性、土壤與農(nóng)產(chǎn)品差異性、污染源頭管控及農(nóng)田安全利用”等現(xiàn)實問題之間的矛盾為我國農(nóng)田土壤污染防治工作帶來了較大挑戰(zhàn)。

1.1 污染物空間分布異質(zhì)性強

雖然“土十條”確定了土壤污染狀況詳查的基本任務(wù)，但目前我國農(nóng)田污染仍“家底不清”，缺乏對農(nóng)用地土壤污染及其對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量影響的全面具體的數(shù)據(jù)。這是因為我國幅員遼闊，土壤類型多樣，不同區(qū)域土壤重金屬的背景值和現(xiàn)狀值存在較大差異，加上距污染源距離、農(nóng)作物品種、田間管理及氣候條件等因素的復(fù)雜影響，導(dǎo)致農(nóng)田土壤重金屬污染具有較大的空間變異，甚至相鄰地塊表現(xiàn)出不同的污染特性。污染物空間分布的異質(zhì)性不僅增加了農(nóng)田土壤污染狀況調(diào)查的難度，使得土壤污染狀況詳查難以落實到污染面積、分布和污染程度上，也不利于修復(fù)技術(shù)的大面積推廣應(yīng)用。

1.2 土壤污染與農(nóng)產(chǎn)品超標差異明顯

事實上，土壤污染與農(nóng)產(chǎn)品超標沒有直接的、必然的聯(lián)系。雖然農(nóng)產(chǎn)品安全受土壤質(zhì)量影響，但氣候環(huán)境、大氣與水體污染、重金屬賦存形態(tài)等眾多外源因素的影響也不容忽視，加上重金屬在土壤—作物系統(tǒng)中的遷移機制不同，因此農(nóng)產(chǎn)品中重金屬的富集能力隨不同作物或同一作物不同品種表現(xiàn)出較大差異[10-14]。這不僅增加了土壤污染治理的難度，也影響了土壤污染治理的效果和穩(wěn)定性。

1.3 污染源頭管控未引起足夠重視

土壤環(huán)境是一個開放的復(fù)雜系統(tǒng)，決定了土壤污染來源的廣泛性。污染物自污染源產(chǎn)生經(jīng)一定的途徑進入土壤并在土壤內(nèi)部發(fā)生一系列物理、化學(xué)反應(yīng)，最后對暴露受體產(chǎn)生影響，形成污染風(fēng)險的“源—徑—匯”機制?？刂坪拖廴驹词峭寥牢廴痉乐蔚母敬胧壳暗奈廴痉乐芜^于強調(diào)已有污染的治理修復(fù)，忽視了對土壤污染的污染源解析及源頭防控，導(dǎo)致土壤治理修復(fù)過程中仍存在大氣沉降、污水灌溉、化肥與農(nóng)藥施用等行為，導(dǎo)致持續(xù)的污染物輸入。再者，土壤污染源十分復(fù)雜，布局分散、數(shù)量多、規(guī)模小，難以針對各污染源開展分散治理。由此看來，土壤污染防治效果不理想也就不足為奇。

1.4 農(nóng)田安全利用存在困難

我國人多地少，在切實保障18億畝糧食安全紅線、農(nóng)民利益和保障農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出能力的前提下開展農(nóng)田土壤污染防治和土地安全利用更是困難重重。一方面，土壤污染成因復(fù)雜，需采取風(fēng)險管控措施配套工程修復(fù)技術(shù)的綜合治理，但目前仍缺乏大規(guī)模、易推廣的經(jīng)濟有效的農(nóng)田土壤污染修復(fù)技術(shù)，加上農(nóng)戶對農(nóng)藝調(diào)控、替代種植、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等風(fēng)險管控措施的落實缺乏配合，更不利于分散污染的統(tǒng)一管理。另一方面，多數(shù)地區(qū)治理修復(fù)責(zé)任及承擔(dān)主體培育不足，修復(fù)措施還需依靠分散農(nóng)戶實施，而受傳統(tǒng)耕作方式、收益風(fēng)險等因素影響，農(nóng)戶參與積極性不高，造成土地流轉(zhuǎn)困難，嚴重阻滯了土地的安全利用。

2 污染地塊土壤污染防治

隨著城市布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，近年來我國關(guān)停并轉(zhuǎn)了大量工業(yè)企業(yè)，同時遺留了嚴重的場地土壤污染問題，環(huán)境安全隱患突出。結(jié)合土壤修復(fù)的實踐案例可以看出，目前我國污染地塊管理的關(guān)鍵問題在于缺乏風(fēng)險管理理念的正確導(dǎo)向及對土壤修復(fù)投入產(chǎn)出的綜合效益考量，導(dǎo)致過度修復(fù)、盲目修復(fù)和低效修復(fù)的現(xiàn)象普遍存在[15-20]，具體來說包括以下幾個方面的內(nèi)容。

2.1 政策法規(guī)不完善，標準規(guī)范不健全

借鑒發(fā)達國家污染地塊管理的成功經(jīng)驗，土壤污染防治的關(guān)鍵在于有效的制度控制[21]，即完整的圍繞核心法律不斷補充配套的政策法規(guī)體系和精細化技術(shù)導(dǎo)則、標準的指導(dǎo)規(guī)范，確保土壤污染防治各階段工作有法可依、有章可循。目前土壤污染防治專門法律仍未出臺，農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標準還未施行，分級分類的風(fēng)險管控制度體系尚未形成，缺乏針對不同類型污染地塊的修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則和可操作的修復(fù)行業(yè)規(guī)范指引。

2.2 技術(shù)能力基礎(chǔ)薄弱，市場環(huán)境亟待完善

自2011年以來，我國土壤污染防治的技術(shù)水平和設(shè)備自主創(chuàng)新能力快速提升，土壤污染治理專項預(yù)算逐年增加，土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈不斷優(yōu)化，但相對我國土壤污染防治的現(xiàn)實需求，仍缺乏專業(yè)的人才隊伍建設(shè)、自主設(shè)備研發(fā)與規(guī)?；こ虘?yīng)用、風(fēng)險管控與可持續(xù)修復(fù)體系、全過程監(jiān)管監(jiān)測的大數(shù)據(jù)動態(tài)管理等技術(shù)。在市場方面，涉及資金籌措困難、市場激勵不夠、政府監(jiān)管不平、企業(yè)操守缺乏、三方監(jiān)督缺位和無序競爭等方面的問題。

2.3 過分強調(diào)工程修復(fù)，缺乏風(fēng)險管控意識

發(fā)達國家從全面修復(fù)到風(fēng)險管控再到可持續(xù)修復(fù)的污染地塊管理歷程表明，污染地塊的全面治理和徹底修復(fù)是不現(xiàn)實且不必要的。目前我國正處于從全面修復(fù)向風(fēng)險管控轉(zhuǎn)變的過渡時期，但還未全面樹立正確的風(fēng)險管控導(dǎo)向。土壤污染防治實踐中仍普遍存在以絕對安全為目標的“過度修復(fù)”，這種治理方式不僅成本高昂，也不利于社會資源的優(yōu)化配置、土地資源的多功能性和可持續(xù)利用，嚴重違背以風(fēng)險管控為導(dǎo)向的土壤污染分級、分類、分區(qū)管理思想。

2.4 二次污染問題突出，修復(fù)模式不可持續(xù)

目前的污染地塊治理修復(fù)僅考慮降低污染物的目標濃度、易于實施、節(jié)省時間等因素，一方面，缺乏對修復(fù)工程實施過程中的資源材料消耗及產(chǎn)生的廢物、修復(fù)材料和裝備能源制造過程全生命周期的環(huán)境凈效益的考量，加上工程操作不規(guī)范和部門監(jiān)管不到位，易引起修復(fù)過程的二次污染；另一方面，項目前端設(shè)計往往忽視生態(tài)系統(tǒng)的完整性，將污染地塊與周邊環(huán)境和城市發(fā)展割裂開來，對于如何平衡公眾社會效益和企業(yè)、政府利益，實現(xiàn)修復(fù)土地增值及土地周邊企業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟的整體協(xié)調(diào)發(fā)展缺乏深入認識。這種狹隘的修復(fù)理念限制了工程措施與非工程措施聯(lián)合管理的潛在效益，造成土壤污染修復(fù)資金需求巨大的財政壓力。

3 對策與建議

基于我國土壤污染的嚴峻性和污染防治的緊迫性，在分析我國土壤污染防治存在的主要問題的基礎(chǔ)上，根據(jù)習(xí)近平總書記在十九大報告中加快生態(tài)文明體制改革的戰(zhàn)略部署，圍繞“強化土壤污染管控和修復(fù)”的核心要求，本文從土壤環(huán)境保護和土地安全利用的宏觀視角提出以下土壤污染防治對策。

3.1 加快完善土壤污染防治頂層設(shè)計

完善頂層設(shè)計應(yīng)從構(gòu)建政策體系和統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展兩方面開展。首先，以《土壤污染防治法》為原則性綱領(lǐng)文件，針對不同土地用途，加快制定配套的土壤污染防治標準、實施細則和技術(shù)導(dǎo)則，從中央和地方層面切實保證綱領(lǐng)性文件的條目細化、因地制宜和配套落實，系統(tǒng)有效地規(guī)范和指導(dǎo)土壤污染防治各階段工作。目前這方面工作正深入推進，《土壤污染防治法》已經(jīng)經(jīng)過人大第一次審議，其他標準如《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》也于近日施行。其次，明確治理思路，統(tǒng)籌土壤污染防治工程與地方基建項目、土地利用規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展布局的整體設(shè)計，優(yōu)化社會資源配套和土地利用效率。

3.2 “三個治理”齊頭并進

同時推進土壤污染防治工程的源頭治理、精準治理與綜合治理，從“防”和“治”兩個角度入手解決土壤污染問題。第一，土壤污染防治的重點在于源頭防范，推動土壤環(huán)境管理從末端治理向源頭預(yù)防的轉(zhuǎn)變，預(yù)防和控制產(chǎn)生新污染，促進大氣、水、土壤污染防治行動計劃所涉及的重點污染行業(yè)企業(yè)實現(xiàn)清潔化轉(zhuǎn)型和污染物減排，盡快改變“邊污染，邊治理”的管理模式。第二，土壤污染與大氣污染、水污染密切相關(guān)，同時又具有明顯的區(qū)域性、局部性特征，針對土壤污染物開展精細化治理的同時，也應(yīng)兼顧生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性和區(qū)域發(fā)展的整體可持續(xù)性，將大氣、水體及其他可能影響因素納入保護行動框架之中。

3.3 樹立基于風(fēng)險的“三個修復(fù)”理念

借鑒發(fā)達國家的綠色智能可持續(xù)修復(fù)理念，樹立我國污染土壤修復(fù)的可持續(xù)修復(fù)原則、適度修復(fù)原則和綠色修復(fù)原則。第一，將可持續(xù)發(fā)展的理念貫穿于整個工程初始設(shè)計、實施和后期監(jiān)測，綜合考慮環(huán)境、社會和經(jīng)濟三方面因素，依據(jù)項目目的、成本、時間等，設(shè)計基于生命周期評價和成本效益分析的合理的修復(fù)技術(shù)方案。改變傳統(tǒng)的“一刀切”治理模式，建立以風(fēng)險管控為核心思想的集污染預(yù)防、風(fēng)險管控、治理修復(fù)和土地流轉(zhuǎn)再利用為一體的土壤可持續(xù)管理策略。第二，采取可有效控制潛在風(fēng)險同時改善土壤功能的修復(fù)技術(shù)方案，從環(huán)境敏感性的角度降低或消除風(fēng)險，結(jié)合城市發(fā)展和城市空間規(guī)劃，適度修復(fù)，減少修復(fù)行為自身的環(huán)境足跡，實現(xiàn)環(huán)境、社會及經(jīng)濟效益的有機統(tǒng)一。第三，在保障人體健康和環(huán)境安全的同時，采用環(huán)境友好的多手段原位聯(lián)合修復(fù)技術(shù)，避免二次污染和破壞土壤生態(tài)功能，同時也要保障修復(fù)效果的長期性和可持續(xù)性。

3.4 加強產(chǎn)業(yè)鏈中各利益方廣泛合作

利益相關(guān)者合作主要表現(xiàn)為土壤污染防治項目中各職能和土壤污染防治產(chǎn)業(yè)具有涉及領(lǐng)域廣、專業(yè)性強、地域特色明顯的特點，涵蓋科技研發(fā)、工程施工、項目咨詢、部門監(jiān)理等多個環(huán)節(jié)。開展國內(nèi)與國際、企業(yè)與政府的密切合作，特別是促進科學(xué)家與企業(yè)、政府對接，帶動科技成果的轉(zhuǎn)化落地，可顯著提高社會資本利用效率和平衡各方利益，加快土壤治理修復(fù)新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展。

3.5 拓寬融資渠道與籌資主體

據(jù)估計，完成全部風(fēng)險土地修復(fù)需數(shù)萬億的資金投入，目前用于土壤污染防治的中央專項資金遠不能滿足巨大的市場空間。雖然堅持“污染者付費”原則，實踐證明，其在執(zhí)行中會遇到各種挑戰(zhàn)，如無法追溯責(zé)任人的歷史污染、責(zé)任人無力承擔(dān)巨額修復(fù)資金、多個污染方如何劃分責(zé)任等。因此，有必要加強發(fā)揮市場作用，制定資金管理辦法和使用制度，拓寬土壤修復(fù)融資渠道和資金繳納主體。如利用土壤修復(fù)后巨大的再利用價值激勵政府和社會資本合作的（PPP）模式，吸引國際基金、高風(fēng)險企業(yè)保證金制度、環(huán)境稅等其他創(chuàng)新融資手段。盡快建立以“誰污染誰治理，誰受益誰付費”為原則的多主體、多渠道、多目標的投融資體系，確保修復(fù)資金來源的穩(wěn)定性、多元化和修復(fù)工作的可持續(xù)開展。

3.6 建立土壤環(huán)境質(zhì)量預(yù)警機制

土壤污染的隱蔽性、滯后性、累積性特點使得土壤污染難以被及時查明。而土壤一旦被污染，則影響范圍大、影響時間長、危害嚴重、治理修復(fù)難、治理成本高，因此必須堅持“預(yù)防為主，保護優(yōu)先”的原則，建立土壤環(huán)境質(zhì)量預(yù)警機制，準確預(yù)測土壤環(huán)境質(zhì)量的時空變化趨勢。根據(jù)預(yù)警結(jié)果，及時采取調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、合理規(guī)劃土地用途等措施有效防止土壤環(huán)境質(zhì)量惡化，宏觀調(diào)控區(qū)域空間尺度上土壤環(huán)境風(fēng)險管理的戰(zhàn)略實施，最終實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、人體健康、生態(tài)環(huán)境保護、土地安全利用和社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的五者統(tǒng)一。

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Challenges and Strategies for the Soil Pollution Prevention and Control in China

Chen Weiping
State Key Laboratory of Urban and Regional Ecology, Research Center for Eco-Environmental Sciences, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100085

Purpose/significanceIn the context of severe soil pollution in China, this paper explores efficient strategies to improve the soil quality, protect the soil environment and use the land resource safely,which has important practical signi fi cance and profound strategic impact for the food safety, the public health, the land sustainability use and the ecological civilization construction.Method/processThis paper systematically analyzed the challenges in the process of the soil pollution prevention and control, and further proposed key measures in the soil pollution treatment from the macro perspective of the soil environment protection and the land safety use.Result/conclusionThe results show that the soil pollution prevention and control in China focuses on the farmland and contaminated sites. The nonignorable problems do exit though apparent progress has been made.For example, the farmland pollution is facing critical challenges, including the spatial heterogeneity of pollutants distribution, the lack of linear relationship between pollutants in soil and those in crops, the inadequate control of the pollution source and the dif fi cult safety use of farmlands. For contaminated sites, problems such as imperfect policy systems, lagging the technical capacity construction, the unreasonable engineering remediation and the unsustainable remediation mode have aroused the government’s attention. In this sense, strategies should be put forward as soon as possible to protect the national soil ecological security and promote the strategic planning of the land use, speci fi cally, to improve the top design of the soil pollution prevention and control, to carry out the pollution source management, the precision management and the comprehensive management systematically, to obey the principles of the sustainable remediation, the moderate remediation and the green remediation, to widen the close cooperation among stakeholders involving in the soil industrial market, to innovate various and stable funding approaches for the soil remediation, and to establish the soil environment quality warning mechanism.

land safety use risk management sustainability remediation soil pollution prevention and control farmland pollution industrial contaminated sites

2017-11-17

2017-12-04 本文責(zé)任編輯：唐果媛

X32 X53

10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2017.06.09

*本文系環(huán)境保護部土壤環(huán)境管理司項目“土壤污染防治技術(shù)體系研究”研究成果之一。

陳衛(wèi)平（ORCID： 0000-0003-3568-0061），中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心城市與區(qū)域生態(tài)國家重點實驗室研究員，博士，中國發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)研究會環(huán)境戰(zhàn)略專業(yè)委員會，E-mail：wpchen@rcees.ac.cn。