統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的法律對(duì)策
——以完善城鄉(xiāng)二元土地權(quán)利結(jié)構(gòu)為視角

王 丹

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095

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統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的法律對(duì)策
——以完善城鄉(xiāng)二元土地權(quán)利結(jié)構(gòu)為視角

王 丹

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095

現(xiàn)行城鄉(xiāng)土地權(quán)利二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)一體化的核心問(wèn)題，同時(shí)也是加劇社會(huì)不公平的重要原因。但是城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)既有歷史原因，又有現(xiàn)實(shí)原因，因此必須通過(guò)深化改革土地二元權(quán)利結(jié)構(gòu)體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一化，才能促進(jìn)城鄉(xiāng)平等發(fā)展，維護(hù)社會(huì)公平正義。

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化；城鄉(xiāng)土地權(quán)利二元結(jié)構(gòu)

如今我國(guó)經(jīng)歷了改革開(kāi)放三十多年后，已經(jīng)進(jìn)入世界第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，綜合國(guó)力不斷提升。當(dāng)然取得這些成就的令人可喜，但是隱藏在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展下的矛盾仍然突出。例如，現(xiàn)今目前制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展重要因素就是城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重不平衡的二元結(jié)構(gòu)。尤其以土地權(quán)利二元結(jié)構(gòu)矛盾為核心問(wèn)題。同時(shí)城市與農(nóng)村之間的關(guān)系問(wèn)題一直是中國(guó)的重大問(wèn)題之一，而農(nóng)村與城市之間不合理的土地二元權(quán)利結(jié)構(gòu)是中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中核心的問(wèn)題。因此探討如何完善城鄉(xiāng)土地二元權(quán)利結(jié)構(gòu)是促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重大積極因素。

一、城鄉(xiāng)二元土地權(quán)利結(jié)構(gòu)形成的歷史原因

(一)從新中國(guó)建立到改革開(kāi)放前的一段時(shí)間以來(lái)城市土地一直是國(guó)家公有，國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃土地用途，來(lái)進(jìn)行城市國(guó)防、工業(yè)建設(shè)。而農(nóng)村土地經(jīng)歷一個(gè)變化：從農(nóng)民的私有，到農(nóng)村合作社所有，再到人民公社所有。

1.農(nóng)村土地私有制階段：1950年國(guó)家進(jìn)行土地改革，廢除了地主階級(jí)封建剝奪所有制，變農(nóng)民所有制。農(nóng)村擁有土地所有權(quán)，成為了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，但是只有占有、使用、收益的權(quán)利，沒(méi)有自由處分的權(quán)利。

2.農(nóng)村合作社階段：1953年起，我國(guó)農(nóng)村開(kāi)始農(nóng)村合作化的制度，通過(guò)互助合作的形式將農(nóng)村私有制的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)逐步改變?yōu)橥恋刭Y料公有制的合作社經(jīng)濟(jì)過(guò)程。

3.人民公社：1958年起，中央決定在農(nóng)村建立人民公社。人民公社主要特點(diǎn)是“一大二公”。一大指的是規(guī)模大，二公指的是公有化程度高，社員的一切生產(chǎn)資料包括土地都?xì)w公社所有。[1]人民公社采用集體勞作，干活不記工，吃飯不掏，這是人民公社化形式下的主要現(xiàn)象。

4.改革開(kāi)放以來(lái)，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為起點(diǎn)，掀起了“包產(chǎn)到戶，包干到戶的形式高潮，這極大地促進(jìn)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。同時(shí)這也慢慢在農(nóng)村集體土地權(quán)權(quán)利上面衍生了一種新型權(quán)利：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

5.1986年因?yàn)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)責(zé)任承包制導(dǎo)致農(nóng)村土地碎片化、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量不足的弊病逐漸顯露，國(guó)家發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土地管理制止亂占耕地的通知》開(kāi)始對(duì)亂占耕地進(jìn)行調(diào)控，并將農(nóng)村集體土地建設(shè)用地審批權(quán)收回了國(guó)家自己手里。[2]而農(nóng)村土地不能進(jìn)行商品交易，只能農(nóng)村集體內(nèi)部成員之間中流轉(zhuǎn)。

(二)城市土地一直是屬于國(guó)家所有，全部按照國(guó)家的計(jì)劃、劃撥，建設(shè)使用。而到了90年代初期，隨著國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》后，城市國(guó)有土地有償出售，逐步形成了城市土地商品市場(chǎng)。

二、現(xiàn)行城鄉(xiāng)土地二元權(quán)利結(jié)構(gòu)之間的矛盾

(一)現(xiàn)行的城市與農(nóng)村之間的土地法律規(guī)范是二元對(duì)立的體系

城市國(guó)有土地的法律法規(guī)和政策基本上是規(guī)定城市土地商品市場(chǎng)如何運(yùn)行的，而農(nóng)村土地則嚴(yán)格按照國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的嚴(yán)格的使用用途，不可以在商品市場(chǎng)中隨意流轉(zhuǎn)。因此現(xiàn)行國(guó)家對(duì)于城鄉(xiāng)與土地兩種政策設(shè)計(jì)安排會(huì)導(dǎo)致進(jìn)一步強(qiáng)化城鄉(xiāng)之間的不平等的二元現(xiàn)象。

(二)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)矛盾特征主要有

1.土地配置方式不合理。現(xiàn)今城市土地是國(guó)家所有，除了國(guó)家機(jī)關(guān)用地，軍事用地，和基礎(chǔ)設(shè)施用地、公益用地等必要性用地外，城市土地基本上按國(guó)家審批、出租、租賃等有償劃撥方式進(jìn)入土地商品市場(chǎng)。城市土地進(jìn)入商品市場(chǎng)后，可以按照市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)方式，自由流通。[3]而農(nóng)村土地是農(nóng)村集體所有，農(nóng)村土地只能按照特定的用途使用，不能隨便改變用途，更不能隨便在商品土地市場(chǎng)中自由流轉(zhuǎn)。例如農(nóng)村耕地只能用來(lái)耕種，宅基地只能用作農(nóng)民住房。這種嚴(yán)重分立的土地配置方式，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間不平等的差距的越來(lái)越大。

2.土地權(quán)利分配不合理。城市土地所有權(quán)歸國(guó)家，但是國(guó)家將土地所有權(quán)分離出來(lái)，產(chǎn)生了建設(shè)用地使用權(quán)。建設(shè)用地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，可以自由流轉(zhuǎn)。用益物權(quán)人可以有占有、使用、處分、收益的權(quán)利。而農(nóng)村土地是集體所有，農(nóng)民對(duì)于土地只有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)。這兩種權(quán)利雖然都是用益物權(quán)。但是它們只有占有、使用的權(quán)利，不能隨意轉(zhuǎn)讓其土地權(quán)利。而城市土地權(quán)利人擁有完全市場(chǎng)的權(quán)利，而農(nóng)村土地權(quán)利人只是有限土地權(quán)利，這樣進(jìn)一步導(dǎo)致兩者之間權(quán)利的不平等，會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地權(quán)利二元結(jié)構(gòu)的固化。

3.土地權(quán)利受到侵害救濟(jì)方式不平等。(1)首先，當(dāng)城市居民權(quán)利人的土地權(quán)利受到侵害的時(shí)候，有《憲法》、《物權(quán)法》嚴(yán)格的保護(hù)。這使得城市土地權(quán)利人的保護(hù)方式十分成熟。而農(nóng)村土地權(quán)利人受到損害時(shí)，雖然可以援用《憲法》和《物權(quán)法》的保護(hù)，但是《物權(quán)法》、《土地管理法》等有關(guān)法律規(guī)定①，當(dāng)農(nóng)村土地權(quán)利受到侵害的時(shí)候，賠償金額只能按照土地的原先使用用途進(jìn)行賠償，賠償金額很少。所以農(nóng)民無(wú)法保障自己的權(quán)利。因此這兩種不同的救濟(jì)方式使得城市與農(nóng)村之間土地權(quán)利進(jìn)一步不平。(2)其次，按照《物權(quán)法》、《土地管理法》有關(guān)規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。但是城市土地權(quán)利人享有更完整的權(quán)利。當(dāng)他們的房屋、土地被政府征收的時(shí)候，完全是按照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)計(jì)算，這充分保障了城市土地權(quán)利人的利益。而農(nóng)村土地權(quán)利人，當(dāng)他們農(nóng)業(yè)耕地、宅基地被政府征用的時(shí)候，只是按照原耕地使用的價(jià)格補(bǔ)償農(nóng)民。而且對(duì)于土地增值收益這一塊，農(nóng)民完全不享有其利益。征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，低價(jià)強(qiáng)征農(nóng)民承包地，加上各種方式的截留與扣繳農(nóng)民的補(bǔ)償安置費(fèi)用，帶給農(nóng)民的收益非常少等。[4]

4.土地用途管制制度不合理。現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，通過(guò)編制土地利用總體規(guī)劃、劃定土地用途區(qū)、確定土地使用限制條件，嚴(yán)格限制農(nóng)用地特別是耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。[5]因此城市土地除了國(guó)家的國(guó)防、軍事、機(jī)關(guān)等專門機(jī)構(gòu)用地使用規(guī)劃是嚴(yán)格按照劃撥程序進(jìn)行的。其他土地都是國(guó)家批復(fù)，進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)上面，作為商品可以自由買賣流轉(zhuǎn)。而對(duì)于農(nóng)村土地則是實(shí)行嚴(yán)格的用途管制制度。這使得農(nóng)村土地想要能夠自由流轉(zhuǎn)，必須先由國(guó)家征地，轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地后，才可以自由流通。這種不合理制度安排會(huì)使得政府為了利益會(huì)不斷侵占農(nóng)民土地，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)利嚴(yán)重受到侵害。

三、完善城鄉(xiāng)土地權(quán)利結(jié)構(gòu)一體化的建議

經(jīng)過(guò)上述對(duì)于城鄉(xiāng)土地權(quán)利二元結(jié)構(gòu)形成的歷史原因和現(xiàn)行矛盾的分析后，本人認(rèn)為要促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，必須建立、健全、完善城鄉(xiāng)土地權(quán)利結(jié)構(gòu)一體化。對(duì)此本人對(duì)于完善城鄉(xiāng)土地結(jié)構(gòu)一體化有以下建議：

(一)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場(chǎng)

前面已經(jīng)指出城市土地建設(shè)土地配置基本上按照市場(chǎng)運(yùn)行方式，可以進(jìn)行商品交易。農(nóng)村土地只能按照其規(guī)定的用途來(lái)進(jìn)行運(yùn)作，這導(dǎo)致農(nóng)村土地根本沒(méi)有真正的土地商品市場(chǎng)。所以國(guó)家必須建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)一體化的土地交易市場(chǎng)，才能進(jìn)一步打破不平等的城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)。

(二)建立公平的土地權(quán)利分配方式

前面筆者已經(jīng)分析了城市土地權(quán)利與農(nóng)村土地權(quán)利完全是兩種權(quán)利配置方式。城市土地權(quán)利是完整物權(quán)可以自由交易，而農(nóng)村土地權(quán)利是有限物權(quán)，只能享有占有、使用的權(quán)利，不能在商品市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)。所以國(guó)家必須重新設(shè)置農(nóng)村集體土地權(quán)利，尤其是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)。第一，在將農(nóng)村集體土地分為農(nóng)村集體所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的國(guó)家重大政策的背景下，一些地方已經(jīng)試點(diǎn)將將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，將土經(jīng)營(yíng)權(quán)入市，進(jìn)行商品化運(yùn)行。在現(xiàn)行試點(diǎn)地區(qū)下，農(nóng)民取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，可以將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)投入土地市場(chǎng)進(jìn)行商品化交易。這可以使得農(nóng)民與城市居民取得相同的土地權(quán)利。第二，對(duì)于農(nóng)村宅基地來(lái)說(shuō)，農(nóng)民不能把它與農(nóng)村集體組織成員外的人進(jìn)行交易，導(dǎo)致宅基地不能進(jìn)行正常的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，不能保證農(nóng)民利益。因此現(xiàn)行國(guó)家一些地區(qū)也開(kāi)始試點(diǎn)，允許符合條件的宅基地可以入市，進(jìn)行商品化交易。這兩種方式可以更好地保護(hù)農(nóng)民利益，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)之間土地權(quán)利平等化。

(三)完善相關(guān)法律法規(guī)的救濟(jì)方式

前面本人已經(jīng)指出，對(duì)于城市居民來(lái)說(shuō)，當(dāng)他們相關(guān)土地權(quán)利，受到侵害的時(shí)候，救濟(jì)方式已經(jīng)十分成熟。而且他們土地權(quán)利受到侵害，完全按照市場(chǎng)化商品價(jià)格進(jìn)行賠償，但是農(nóng)村土地權(quán)利人受到侵害，賠償金額很少不足以保護(hù)農(nóng)民利益。因此國(guó)家及有關(guān)部門應(yīng)該完善現(xiàn)行的法律法規(guī)來(lái)使得農(nóng)村土地權(quán)利保護(hù)與城市土地權(quán)利保護(hù)之間平等，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步平穩(wěn)發(fā)展。

(四)完善土地管理制度

前面已經(jīng)說(shuō)明：農(nóng)村土地有有嚴(yán)格的土地管理制度，必須堅(jiān)持耕地紅線不能變，嚴(yán)格控制農(nóng)轉(zhuǎn)非，這對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化來(lái)說(shuō)，有著巨大阻礙作用。因此必須在現(xiàn)有堅(jiān)持十八億畝紅線耕地情況不變情形，適當(dāng)允許一些符合標(biāo)準(zhǔn)的耕地進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作，這樣對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)村發(fā)展和保護(hù)農(nóng)民利益來(lái)說(shuō)，具有巨大作用。

綜上所述，城鄉(xiāng)土地權(quán)利二元結(jié)構(gòu)是目前制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的核心問(wèn)題，因此必須促進(jìn)城鄉(xiāng)土地一體化市場(chǎng)，維護(hù)農(nóng)村、農(nóng)民利益，這對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)公平正義具有重大意義。

[ 注 釋 ]

①<物權(quán)法>第42條，<土地管理法>第31條規(guī)定.

[1]李景剛.我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與一體化土地市場(chǎng)制度改革及政策[Z].中國(guó)會(huì)議，2016(07)：2-3.

[2]李景剛.我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與一體化土地市場(chǎng)制度改革及政策[Z].中國(guó)會(huì)議，2016(07)：5-7.

[3]劉守英.中國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度的特征問(wèn)題與改革[J].國(guó)家經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2014(03)：2-3.

[4]何立勝.我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)特性與農(nóng)民土地權(quán)益的制度保障[J].貴州科學(xué)，2011(10)：46.

[5]國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村課題組，葉興慶，徐小青.從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一體——我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的突出矛盾與未來(lái)走向[J].管理世界，2014：5-6.

D922.181；D

A

2095-4379-(2017)18-0123-02

王丹(1991-)，男，漢族，安徽人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，經(jīng)濟(jì)法專業(yè)研究生，研究方向：市場(chǎng)規(guī)制法。