我國土壤污染防治的立法基準(zhǔn)及實現(xiàn)對策

韓 通

河北地質(zhì)大學(xué)研究生學(xué)院，河北 石家莊 050011

我國土壤污染防治的立法基準(zhǔn)及實現(xiàn)對策

韓 通

河北地質(zhì)大學(xué)研究生學(xué)院，河北 石家莊 050011

土壤污染防治的單獨立法，應(yīng)當(dāng)確立其立法基準(zhǔn)。立法基準(zhǔn)的確立要與土壤污染源防治的上游制度與食品安全保障、人居生活安全保障等下游制度，實現(xiàn)制度的相互彌補與協(xié)調(diào)，并致力于構(gòu)建超越當(dāng)前防治污染效果乏力的制度模式。未來立法的基準(zhǔn)應(yīng)該緊緊圍繞“污染土壤的修復(fù)與土壤質(zhì)量保持”這對核心，堅持土壤質(zhì)量紅線，確立所有者、污染者和使用者的義務(wù)束，區(qū)分不同污染區(qū)的治理對策，創(chuàng)新我國土壤污染修復(fù)與質(zhì)量保持模式。

土壤污染；立法基準(zhǔn)；土壤質(zhì)量；污染修復(fù)

隨著工農(nóng)業(yè)的高速增長，土壤污染現(xiàn)象愈來愈重，與食品安全、公眾健康的矛盾到了不可調(diào)和的地步，政府、學(xué)界和實務(wù)界對土壤污染的嚴(yán)重性、污染源與增立專門法律的必要性已經(jīng)達(dá)成共識，但是對土壤污染制度的立法模式、制度安排等尚存爭議。有的學(xué)者堅持套用水、大氣防治污染的立法模式，進(jìn)行土壤污染防治的制度構(gòu)建；有的學(xué)者從大防治角度入手，把土壤污染前預(yù)防、土壤污染后治理、土壤質(zhì)量保持統(tǒng)一考慮，制定“土壤環(huán)境質(zhì)量法”；不同學(xué)者的問題意識是一致的，但對于立法的調(diào)整重、污染修復(fù)的責(zé)任主體不是一致。檢視我國立法實踐，湖北省與福建省的土壤污染防治是從“污染源的預(yù)防與控制”來展開立法①。各地方的政策也大抵如此。

土壤污染現(xiàn)實問題擺在這，但是為什么立法層面分歧如此大。他們具體的差異是什么？本文從明晰土壤污染概念入手，反思污染源防治立法對土壤污染防治乏力的原因，剖析已有的土壤污染防治制度，回應(yīng)河北省未來在土壤污染防治方面，創(chuàng)設(shè)專門的“邊際制度”。

一、法律層面意義的土壤污染

根據(jù)國土部與環(huán)保部于2014年4月公布的“土壤污染調(diào)查公告”顯示，引起土壤污染的污染源以及污染導(dǎo)致的嚴(yán)重后果大家已經(jīng)有了初步共識?！拔廴痉植忌?，南方重于北方；老工業(yè)基地、礦區(qū)污染突出，西南區(qū)重金屬超標(biāo)較大；我國農(nóng)地污染以無機(jī)污染物為主，其中耕地以六六六、DDT、多環(huán)芳烴為主要污染物?！雹谕寥牢廴緦θ藗兊奈：σ话闶俏廴驹唇胪寥?，繼續(xù)下滲進(jìn)入地下水循環(huán)或者是通過農(nóng)作物、動物進(jìn)入食品領(lǐng)域。但是這些僅是從事實層面描述土壤污染，事實層面并不等同于法律命題。土壤污染單獨立法既要面對事實層面，又要符合立法技術(shù)要求。因此理清土壤污染的的法律特征非常重要。

根據(jù)現(xiàn)有立法例《湖北省土壤污染防治條例》第二條第二款③對土壤污染的定義可知，土壤污染主要由水、大氣、固體廢棄物等引起，土壤污染處于這些污染源的“下游”。由于污染源的流動性以及造成土壤污染的時間跨度大，所以確定土壤污染責(zé)任主體異常困難，同時由于污染地塊的用途各異權(quán)屬復(fù)雜，各權(quán)屬人的修復(fù)能力也各異[1]

二、土壤污染防治的立法基準(zhǔn)

通過以上分析，并不是所有的土壤污染事實都能被納入未來立法來調(diào)整，未來立法僅對部分土壤污染作出制度回應(yīng)。在這過程中立法基準(zhǔn)起著貫徹始終的作用。確立立法基準(zhǔn)應(yīng)關(guān)注以下方面：未來立法應(yīng)該對現(xiàn)有法規(guī)政策進(jìn)行補漏，不僅倒逼上游污染源防治，而且合理調(diào)整下游的利益格局；未來立法應(yīng)注重制度實施動力不足問題。雖然現(xiàn)在沒有專門的立法，但是如果充分利用現(xiàn)有制度，也不會形成“總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出”④的境況。

三、土壤污染防治立法基準(zhǔn)的實現(xiàn)

立法基準(zhǔn)要求未來立法應(yīng)注重治理的實效，不僅應(yīng)對違法的排污行為，而且要應(yīng)對合法行為導(dǎo)致的污染。同時，要合理分配所有者、污染者與使用者的治理成本，構(gòu)建“義務(wù)本位”的土壤污染防治理念[2]。

(一)未來立法應(yīng)以土壤質(zhì)量紅線為制度設(shè)計依據(jù)

在環(huán)境制度中，紅線大量存在，包括各種技術(shù)限制、排污標(biāo)準(zhǔn)、總量控制上限、污染物限值等。關(guān)鍵是這些紅線是用來限制誰的，僅僅是用來限制污染行為制造者嗎？有學(xué)者認(rèn)為：環(huán)境法的實施困境“癥結(jié)在于環(huán)境法律并未成為規(guī)范行政權(quán)力的權(quán)威依據(jù)?！盵3]因此，未來立法的制度紅線應(yīng)該雙向約束，激勵相關(guān)部門的執(zhí)法動力。

相關(guān)技術(shù)部門根據(jù)現(xiàn)有制度資源及客觀實際，摸清污染地塊的現(xiàn)狀，劃定土壤質(zhì)量紅線，在嚴(yán)格規(guī)制排污者的情況下，強化相關(guān)行政機(jī)關(guān)依紅線保障土壤質(zhì)量的責(zé)任。進(jìn)一步細(xì)化主體，形成全社會對土壤質(zhì)量保持的義務(wù)本位。同時，解決土壤質(zhì)量紅線與污染物排放標(biāo)準(zhǔn)交叉問題，作為上游制度的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，難免有遺漏污染，因此土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該作為監(jiān)督上游制度實施實效角色出現(xiàn)，評介、彌補上游制度的實施。

(二)構(gòu)建土壤質(zhì)量保持的義務(wù)束

由于上游的污染源以及下游的食品安全等領(lǐng)域已有制度進(jìn)行了規(guī)制，未來立法不能面面俱到，而應(yīng)該在土壤質(zhì)量保持方面著力，在土壤質(zhì)量紅線制度下，根據(jù)地塊權(quán)屬，細(xì)化各個參與主體的法律義務(wù)。

土壤具有資源、自然因素以及物權(quán)的屬性，對國家安全、人居健康以及生態(tài)文明的建設(shè)意義非凡，國家作為污染地塊的所有者，應(yīng)擔(dān)負(fù)起污染修復(fù)的技術(shù)支持。減輕從事污染修復(fù)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，加大政策扶持。引導(dǎo)修復(fù)企業(yè)在土壤環(huán)境調(diào)查、分析測試、風(fēng)險評估、修復(fù)工程設(shè)計環(huán)節(jié)開展研究，形成科學(xué)的技術(shù)修復(fù)體系，并通過金融、稅收等激勵措施，加快成果的轉(zhuǎn)化。這筆費用，未來立法可以通過設(shè)立“污染物質(zhì)信托基金”⑤為修復(fù)技術(shù)研發(fā)以及責(zé)任人不清時的污染修復(fù)提供資金支持，該基金的原始資本包括：中央政府與地方政府按比例負(fù)擔(dān)的政府出資；重點排污行業(yè)的專門稅。但是根據(jù)土壤污染的跨周期性，治理對象多是已經(jīng)廢棄與關(guān)停的企業(yè)或尾礦，未來立法可以另設(shè)“關(guān)停后信托基金”⑥對廢棄場所修復(fù)提供資金保障。

為了修復(fù)費用不由公眾負(fù)擔(dān)，未來立法應(yīng)該樹立“現(xiàn)實占有者責(zé)任原則和貸方責(zé)任原則”[4](該對原則主要針對污染企業(yè)來說，不適用農(nóng)村承包戶)。前者適用對象是：當(dāng)一個企業(yè)收購、繼承、受讓等方式占有另一企業(yè)時，不僅應(yīng)享有原企業(yè)的債權(quán)而且也應(yīng)承擔(dān)原企業(yè)背負(fù)的治理費用，該責(zé)任應(yīng)該是一種嚴(yán)格責(zé)任。這會對受讓者不公嗎？[5]后者的適用原理是“市場經(jīng)濟(jì)下，銀行對企業(yè)生產(chǎn)起著決定性作用。銀行作為企業(yè)資金的提供者，有能力參與企業(yè)的經(jīng)營與決策。為此未來立法有必要使銀行的行為負(fù)擔(dān)一定的責(zé)任。目前可行的是讓銀行有條件的承擔(dān)修復(fù)費用的責(zé)任”[6]

不可否認(rèn)，未來立法是一個各利益集團(tuán)博弈的過程，立法者應(yīng)該堅守“立法基準(zhǔn)”，平衡各種團(tuán)體間的利益分配及責(zé)任負(fù)擔(dān)，為提高大眾的社會福祉公平、公正立法。

[注釋]

①2016年2月1日通過<湖北省土壤污染防治條例>、2015年9月22日通過<福建省土壤污染防治辦法>.

②環(huán)境保護(hù)部、國土資源部于2014年4月17日發(fā)布<全國土壤污染狀況調(diào)查公告>.

③<湖北省土壤污染防治條例>第二條第二款 土壤污染，是指因某種物質(zhì)進(jìn)入土壤，導(dǎo)致土壤化學(xué)、物理、生物等方面特性的改變，影響土壤有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成土壤環(huán)境質(zhì)量惡化的現(xiàn)象.

④環(huán)境保護(hù)部，國土資源部“全國土壤污染狀況調(diào)查公報”.

⑤美國于1980年12月11日通過的<綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法>即“超級基金法”.

⑥美國于1980年12月11日通過的<綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法>即“超級基金法”.

[1]肖鋒.土壤污染防治立法的效果導(dǎo)向及其實現(xiàn)[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2017(2)：11.

[2]李干杰.推進(jìn)土壤污染防治立法 奠定生態(tài)環(huán)境安全基石[J].中國科學(xué)院院刊，2015(4)：445-451.

[3]陳海嵩.綠色發(fā)展中的環(huán)境法實施問題：基于PX事件的微觀分析[J].中國法學(xué)，2016(1)：69-86.

[4]汪勁，嚴(yán)厚福，孫曉璞.環(huán)境正義：喪鐘為誰而鳴[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007，11：330.

[5]理查德.波斯納.法律的經(jīng)濟(jì)分析[M].蔣兆康譯.北京：法律出版社(第七版)，2012，1：87.

[6]同[4].

D922.68

：A

：2095-4379-(2017)27-0171-02

韓通(1990-)，男，漢族，河南開封人，河北地質(zhì)大學(xué)研究生學(xué)院，碩士，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。