檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)淺析

孔維昕

天津市西青區(qū)人民檢察院，天津 300380

檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)淺析

孔維昕

天津市西青區(qū)人民檢察院，天津 300380

檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督職能，既包含對訴訟的監(jiān)督，也包含對訴訟之外的監(jiān)督，行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)是檢察機(jī)關(guān)享有的訴訟外的一項重要職能。近年我國加強(qiáng)了依法行政的建設(shè)和監(jiān)督，但仍然存在行政行為違法的現(xiàn)象，行政執(zhí)法行為違法現(xiàn)象更為突出，檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督面臨許多困境，本文通過對該問題的分析與研究，希望能夠為解決該問題提供思路。

行政執(zhí)法行為；法律監(jiān)督；檢察機(jī)關(guān)

行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)是檢察機(jī)關(guān)享有的訴訟外的一項重要職能，對于檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能具有重要的作用。因而要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能作用，就應(yīng)當(dāng)研究和完善檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。

一、行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)概述

行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，是指檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法行為過程中存在的違法行為實行法律監(jiān)督的一項權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)具有兩個明顯的特征：一是被監(jiān)督者是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，即檢察機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)時，被監(jiān)督者只能是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，而不是所有的行政機(jī)關(guān)或者其他國家機(jī)關(guān)。二是監(jiān)督的對象是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中存在的違法行為，即檢察機(jī)關(guān)行使執(zhí)法監(jiān)督權(quán)時，其監(jiān)督對象不僅是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的違法行為，而且還必須是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的違法行為。

由于檢察機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)時，監(jiān)督對象的廣泛性，因而行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容也較為廣泛。從行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行政違法行為程度的角度，行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)包括以下內(nèi)容：

(一)對不移交涉嫌犯罪案件行為的監(jiān)督權(quán)

對不移交涉嫌犯罪案件行為的監(jiān)督權(quán)。是指對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的案件不予移送的行為，檢察機(jī)關(guān)享有法律監(jiān)督權(quán)。行政執(zhí)法人員徇私舞弊不移交涉嫌犯罪案件的行為是一種犯罪行為，檢察機(jī)關(guān)對此有權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督。

(二)對限制人身自由的行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督權(quán)

對限制人身自由的行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督權(quán)，是指對于行政機(jī)關(guān)依法采取的強(qiáng)制戒毒、強(qiáng)制醫(yī)療等限制人身自由的行政行為是否違反法律的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)享有法律監(jiān)督權(quán)。

(三)對其他行政違法行為的監(jiān)督權(quán)

對其他行政違法行為的監(jiān)督權(quán)，是指對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律過程中出現(xiàn)的其他違法行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有法律監(jiān)督權(quán)。

在我國，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法享有對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，具有十分重要的意義。首先，有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。我國在建設(shè)法治國家過程中，要求一切國家機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)依法行使權(quán)力。由于行政機(jī)關(guān)在國家機(jī)關(guān)中數(shù)量眾多，且執(zhí)法活動與人民群眾的利益息息相關(guān)，因而其依法行政是我國建設(shè)法治國家的關(guān)鍵。從目前實踐看，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中的違法行為還較為嚴(yán)重，因而加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對其執(zhí)法行為的監(jiān)督，無疑有助于防止和減少行政違法行為，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。其次，有利于樹立法律監(jiān)督的權(quán)威。檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職責(zé)是監(jiān)督國家權(quán)力依法正確行使，維護(hù)國家法律的統(tǒng)一正確實施。行政機(jī)關(guān)是行使國家行政權(quán)的重要機(jī)關(guān)，在國家和社會管理中占有十分重要的地位，檢察機(jī)關(guān)只有對其執(zhí)法行為進(jìn)行有效監(jiān)督，才能發(fā)揮其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的應(yīng)有作用，才能在整個社會生活中樹立法律監(jiān)督的權(quán)威。最后，有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利。行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為都涉及公民、法人的切身利益，一旦違法就會侵害其合法權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行法律監(jiān)督，可以有效防止和減少行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的違法行為，從而有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利。

二、行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)行使存在的問題

從目前執(zhí)法實踐看，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中的違法行為還比較嚴(yán)重，人民群眾對此有較多的反映，這說明檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)尚不完善還沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。筆者認(rèn)為，我國檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)行使存在以下問題：

(一)對行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的配置較低

對于檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，我國法律沒有明確的規(guī)定，而是由國務(wù)院制定的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、最高人民檢察院制定的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》等法律規(guī)定，可見我國對檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的配置較低，難以體現(xiàn)其應(yīng)有的法律地位，更難以保證其得到有效的實施。實踐中對于檢察機(jī)關(guān)行使行政監(jiān)督權(quán)而提出的監(jiān)督建議，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)往往不予理睬，或者不及時采取措施，也不給于任何反饋，檢察機(jī)關(guān)對此無可奈何，這充分說明了檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的法律配置較低。

(二)缺乏有效的監(jiān)督手段

及時了解行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是否存在違法行為，是檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督的前提，也是檢察機(jī)關(guān)正確行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的有效保證。雖然1999年最高人民檢察院、公安部、國土資源部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局、國家環(huán)境保護(hù)總局、國家工商行政管理局、國家林業(yè)局、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國家保密局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在查辦瀆職案件中加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合建立案件移送制度的意見》，要求檢察機(jī)關(guān)與各部門之間采取不同形式互通信息，2000年最高人民檢察院、審計署聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于建立案件移送和加強(qiáng)工作協(xié)作配合制度的通知》也要求檢察機(jī)關(guān)與審計署之間建立聯(lián)席會議制度，但是，這種“互通信息”和“聯(lián)席會議制度”都具有一定的隨意性，而且不具有及時性和全面性，因而難以保證檢察機(jī)關(guān)及時了解行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法的具體情況。從實踐來看，檢察機(jī)關(guān)往往在辦案過程中或者通過當(dāng)事人或者有關(guān)人員的舉報等方式，才能發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)存在一些違法行為，但是這可能只是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)違法行為的“冰山一角”，實踐中還可能存在大量的違法行為沒有被發(fā)現(xiàn)?？梢姡瑱z察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法情況缺乏知情權(quán)，是其行政執(zhí)法監(jiān)督缺乏監(jiān)督手段的重要表現(xiàn)。同時，從法律監(jiān)督實踐看，檢察機(jī)關(guān)要行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，不僅要了解行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中是否存在違法行為，為此，檢察機(jī)關(guān)不僅需要有知情權(quán)，更重要的是需要有發(fā)現(xiàn)違法行為和收集違法證據(jù)的手段。但是，從目前我國法律看，既沒有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，也沒有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)享有發(fā)現(xiàn)違法行為的手段，導(dǎo)致實踐中檢察機(jī)關(guān)既不了解行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中是否存在違法行為，也無法發(fā)現(xiàn)和證明行政執(zhí)法機(jī)關(guān)正在執(zhí)法過程中存在的違法行為。

(三)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的效力缺乏保障

為了保證行政執(zhí)法監(jiān)督的有效性，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定其監(jiān)督的效力。然而，從目前的法律規(guī)定看，檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)違法行為的監(jiān)督主要可以采取以下兩種方式：一是立案偵查，即對行政人員在行政執(zhí)法過程中違法嚴(yán)重而構(gòu)成犯罪的行為，即發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件而不予移送的行為，檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行立案偵查；二是提出檢察建議，即對行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中存在的一般違法行為，檢察機(jī)關(guān)可以向違法機(jī)關(guān)提出檢察建議，要求予以糾正或者要求對有關(guān)違法人員給予行政處分等。這兩種監(jiān)督方式中，我國法律只對立案偵查這種監(jiān)督方式的效力做出了規(guī)定，但對檢察建議這種監(jiān)督方式的效力缺乏規(guī)定，致使檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督效力缺乏有效保障。

三、完善檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法權(quán)的建議

針對我國檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)存在的問題，要有效發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有作用，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，保證我國法律的統(tǒng)一正確實施，實現(xiàn)依法行政的目標(biāo)，建議從以下三方面完善檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。

(一)提升檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的法律地位

從目前實踐看，檢察機(jī)關(guān)很少行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，即使行使了行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。其效果也不理想，其中的重要原因是行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的配置較低。為了改變這種狀況，必須提高檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性，為此建議應(yīng)當(dāng)改變目前以行政法規(guī)和司法解釋的形式來配置檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的做法，采取以國家法律的形式來配置檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，以提高檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的法律地位和效力，使其與檢察機(jī)關(guān)的地位一致，與檢察機(jī)關(guān)的其他職權(quán)的效力相統(tǒng)一。

(二)完善檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的監(jiān)督手段

為了保證檢察機(jī)關(guān)正確及時行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，防止和減少行政機(jī)關(guān)“以罰代刑”、“動用刑事手段插手經(jīng)濟(jì)糾紛”、濫用行政手段侵犯當(dāng)事人合法權(quán)利等違法行為，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督力度，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法情況以知情權(quán)。具體來說，有關(guān)法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，各個行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將立案情況或行政處罰情況等執(zhí)法情況及時報檢察機(jī)關(guān)備案審查，或者在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間建立執(zhí)法信息共享系統(tǒng)或機(jī)制，或者規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以定期或不定期地對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法情況進(jìn)行檢查，或者在檢察機(jī)關(guān)建立當(dāng)事人對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處罰結(jié)果不服的投訴機(jī)制等，以保證檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)情況能夠及時了解，及時進(jìn)行法律監(jiān)督，維護(hù)國家法律的統(tǒng)一實施和權(quán)威。同時，為了保證檢察機(jī)關(guān)通過辦案、當(dāng)事人申訴、公民舉報等途徑發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)存在違法行為時能夠及時發(fā)現(xiàn)或者收集有關(guān)證據(jù)，正確及時行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，有關(guān)法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)以必要的調(diào)查手段。根據(jù)實踐經(jīng)驗，建議法律賦予檢察機(jī)關(guān)以下三方面調(diào)查手段：(1)詢問有關(guān)人員。詢問是發(fā)現(xiàn)和收集證據(jù)的基本手段，檢察機(jī)關(guān)為了查明有關(guān)違法行為，應(yīng)當(dāng)可以詢問有關(guān)人員，如有關(guān)當(dāng)事人或者知情人等。(2)查閱有關(guān)材料。即檢察機(jī)關(guān)為了查明有關(guān)違法行為，可以查閱與違法行為有關(guān)的材料，如查閱或者復(fù)制相關(guān)法律文書或者執(zhí)法記錄材料等。(3)調(diào)取有關(guān)證據(jù)。即檢察機(jī)關(guān)為了查明有關(guān)違法行為，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或個人調(diào)取有關(guān)證據(jù)，有關(guān)單位、組織和個人應(yīng)當(dāng)予以配合。

(三)完善行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的效力保障

為了有效發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督作用，應(yīng)當(dāng)完善我國的有關(guān)法律規(guī)定，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法監(jiān)督過程中提出的檢察建議的法律效力。因為檢察建議是檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法監(jiān)督過程中提出的具有法律意義的文書，是實現(xiàn)法律監(jiān)督權(quán)的一種形式，也是我國檢察權(quán)的重要組成部分，理應(yīng)具有法律上的約束力。為此建議，我國法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法監(jiān)督過程中，如果發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)存在違法行為尚不構(gòu)成犯罪的，有權(quán)向有關(guān)機(jī)關(guān)提出糾正違法行為的意見或建議，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接到檢察建議后，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行調(diào)查和處理，并應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)將調(diào)查的結(jié)果或者處理情況通知檢察機(jī)關(guān)；有關(guān)機(jī)關(guān)如果認(rèn)為沒有違法的，也應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)向檢察機(jī)關(guān)書面說明理由。

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[3]程琬稀.檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督的司法實踐[J].法制與社會，2014(26).

D926.34

：A

：2095-4379-(2017)27-0098-02

孔維昕，女，天津市西青區(qū)人民檢察院法律政策研究室，干警。