地方政府治理的現(xiàn)代化分析*
——基于三個(gè)理論視角

汪 洋 王志飛

1.江蘇開(kāi)放大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210036；2.江蘇開(kāi)放大學(xué)人事處，江蘇 南京 210036

地方政府治理的現(xiàn)代化分析*
——基于三個(gè)理論視角

汪 洋1王志飛2

1.江蘇開(kāi)放大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210036；2.江蘇開(kāi)放大學(xué)人事處，江蘇 南京 210036

地方政府日常各項(xiàng)活動(dòng)，多數(shù)與人們利益、生活方面有著較大聯(lián)系，因而，地方政府對(duì)地方各項(xiàng)治理活動(dòng)的效果將對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展產(chǎn)生一定的影響。隨著技術(shù)、理念的不斷更新發(fā)展，地方政府對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等項(xiàng)目的治理，也應(yīng)跟隨時(shí)代步伐，實(shí)現(xiàn)治理效率、治理手段與治理能力的現(xiàn)代化?；诖耍疚膶墓仓卫?、大數(shù)據(jù)、整體性治理三方面理論為視角，探討地方政府治理的現(xiàn)代化發(fā)展趨勢(shì)，并依據(jù)三方理論為基礎(chǔ)提出了建構(gòu)路徑。

治理現(xiàn)代化；理論基礎(chǔ)；大數(shù)據(jù)；流程簡(jiǎn)化

一、引言

在全球化與“新社會(huì)管理”理念的深入影響下，我國(guó)政府角色開(kāi)始從管理向治理方向轉(zhuǎn)變，有了較大變化。中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的深化改革的決定，對(duì)與治理議題的現(xiàn)狀，有了全新變化，也為政府效率提出加大了嚴(yán)格要求。針對(duì)于此，本文在社會(huì)管理新視角下，對(duì)地方政府治理效果、能力的研究，并圍繞體制改革的實(shí)踐活動(dòng)、地方公共產(chǎn)品供給機(jī)制的改善問(wèn)題，進(jìn)一步分析地方政府治理過(guò)程中存在的問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，探討了中國(guó)政府治理能力現(xiàn)代化的新方向，使之在地方治理能力有更快的發(fā)展。

二、三方理論視角下地方政府治理方式的發(fā)展趨勢(shì)

(一)治理效率更加高效化

隨著大數(shù)據(jù)的廣泛應(yīng)用，地方政府在治理各項(xiàng)活動(dòng)過(guò)程中，效率將會(huì)大幅提升，并是未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)。但當(dāng)前傳統(tǒng)治理程序較為繁瑣，難以適應(yīng)對(duì)海量數(shù)據(jù)的處理與分析，而經(jīng)過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)的分析處理，將極大地提升地方政府的辦事效率。一方面，通過(guò)大數(shù)據(jù)處理模式，能夠幫助地方政府搜集、存儲(chǔ)和分析海量數(shù)據(jù)，并通過(guò)數(shù)據(jù)間的相關(guān)關(guān)系對(duì)事物進(jìn)行預(yù)判，提高政府決策的精準(zhǔn)性。另一方面，大數(shù)據(jù)為地方政府治理能力提供了全新的解決方案與思路。較傳統(tǒng)治理過(guò)程，地方政府單一地通過(guò)增量辦法緩解資源緊張的問(wèn)題；用修補(bǔ)式方法彌補(bǔ)治理的失誤。這種思路難免陷入難以根治的怪圈，并未從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度合理規(guī)劃。因此，通過(guò)數(shù)據(jù)化、智能化搭建一個(gè)智慧平臺(tái)，合理配置有限資源，促使失控狀態(tài)得到改善。此外，政府治理能力提升需要大數(shù)據(jù)資源的支持。當(dāng)前，數(shù)據(jù)成為了另外的一種資源。大數(shù)據(jù)技術(shù)通過(guò)全面數(shù)據(jù)分析，幫助地方政府盤(pán)活數(shù)據(jù)資源，從而提高政府決策科學(xué)性，提升政務(wù)效率。

(二)治理手段更趨向于法治化

法治化是當(dāng)前地方政府治理的一個(gè)重要方向。在此之前，應(yīng)對(duì)地方政府體制與政府工作人員的法治思維改革，提出更具體的要求。因而，需要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，并將社會(huì)、政府、市場(chǎng)三者之間的關(guān)系理清楚，加強(qiáng)彼此之間的合作關(guān)系。從橫向與縱向方面，當(dāng)代管理體系對(duì)政府權(quán)力的配置關(guān)系有了更深次的要求，需要有效的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制加強(qiáng)監(jiān)管，以此形成法治化的方向治理。同時(shí)，還需要加強(qiáng)對(duì)工作人員的法治意識(shí)培養(yǎng)，以此實(shí)現(xiàn)法治治理的路徑。與過(guò)去相比較而言，地方治理呈現(xiàn)碎片化的問(wèn)題，主要是由執(zhí)法不嚴(yán)、權(quán)大于法或者有法不依等導(dǎo)致。現(xiàn)階段，需要借助法治思維推動(dòng)地方政府治理的創(chuàng)新，并建立權(quán)力清單制度，成為了當(dāng)前地方政府治理活動(dòng)的基本前提。在此基礎(chǔ)上，能夠按照法規(guī)辦事，做到有理有據(jù)，提高地方的穩(wěn)定性。

(三)治理能力進(jìn)一步的提升

前已述及，從法治理論層面來(lái)看，地方政府治理有了很深的發(fā)展形勢(shì)，但仍然需要從治理效果方面分析政府的治理能力。目前，社會(huì)中的民眾始終在受政策多元化的影響，政府在所在工作中，有著許多作用，特別是在制定與執(zhí)行方面的政策尤為重要。同時(shí)，承載具體實(shí)施政策的公共政策的推行，需要依靠大量行政部門(mén)及其人員的監(jiān)督與實(shí)行。從淺層次方面來(lái)看，這些公共政策的形式較為簡(jiǎn)單，僅需要通過(guò)選舉這一形式，加強(qiáng)民眾意愿的表達(dá)。然而，從實(shí)際運(yùn)行流程來(lái)看，其復(fù)雜程度與深層含義，是要公共政策研究人員與實(shí)踐人員的大力探討。由此，對(duì)于公共政策的深層次、淺層次的理解，就應(yīng)從整個(gè)行動(dòng)認(rèn)知來(lái)看。換言之，對(duì)于政策工具與實(shí)施政策來(lái)講，地方政府的處理效率、能力急需提升。

三、地方政府現(xiàn)代化治理面臨的風(fēng)險(xiǎn)

(一)地方政府治理理念淡薄

目前，地方政府在政務(wù)處理方面有了一定的成效，但是作為新的發(fā)展方向，涉及長(zhǎng)期的工作習(xí)慣，現(xiàn)有利益格局需要得到大幅調(diào)整，但依然面臨較大困難。具體表現(xiàn)為以下方面：一是對(duì)治理內(nèi)容規(guī)范的重視度不夠；二是對(duì)公開(kāi)內(nèi)容的真實(shí)度重視依然停留在傳統(tǒng)層面；三是僅從形象方面去完善，而非對(duì)公開(kāi)內(nèi)容的做到最好。此外，地方政府在治理過(guò)程中，對(duì)輿論監(jiān)督的形式不夠重視，難以發(fā)揮真正的作用。地方政府在執(zhí)行中央或上級(jí)政策時(shí)是一個(gè)矛盾的綜合體，這類(lèi)主體既代表政策的制定人員，同時(shí)也是政策的堅(jiān)定執(zhí)行者。中央政府的政策對(duì)全局起著宏觀調(diào)控的作用，一定會(huì)涉及中央與地方的利益，或者地方之間的利益博弈。一般而言，當(dāng)各級(jí)政府政策符合地方利益時(shí)，會(huì)認(rèn)真執(zhí)行并投入，以期得到最大利益。

(二)地方政府經(jīng)濟(jì)行為異化

為了地方政府可以有更寬的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)，中央政府下放了部分需要的權(quán)力，但同時(shí)，由于約束監(jiān)管機(jī)制的不夠健全，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)職能發(fā)生了重大變化，致使地方經(jīng)濟(jì)處理行為發(fā)生了異化。這就使得地方政府為了自身的最大利益，各自制定地方保護(hù)政策，運(yùn)用行政手段防止資源外流。如地方經(jīng)濟(jì)勢(shì)頭發(fā)展良好，不采取或少用這一政策，但當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)開(kāi)始下滑，保護(hù)措施就會(huì)不斷涌現(xiàn)。不僅如此，地方政府對(duì)自身保護(hù)方式多樣化，成為了各自為政的保護(hù)經(jīng)濟(jì)，妨礙了我國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的開(kāi)放，也同樣難以統(tǒng)一全國(guó)大市場(chǎng)的建立發(fā)展，最終會(huì)損害地方利益。當(dāng)前，我國(guó)整體要求進(jìn)行結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的背景下，中、東西地區(qū)需要重視綠色效應(yīng)，還將綠色生態(tài)積極重視，在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，需要合理的促使其一生態(tài)與環(huán)境治理機(jī)制的合理搭配。對(duì)于污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)，需要進(jìn)一步的資源整合與配置，以此提高生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，政府還需要注重對(duì)當(dāng)?shù)鼐用癍h(huán)境的保護(hù)、建設(shè)力度，加大對(duì)污染的治理力度，保障居民的環(huán)境權(quán)不受侵害。

(三)地方政府公共服務(wù)缺位

從現(xiàn)有發(fā)展情況來(lái)判別，地方政府治理能力的高低，在一定程度上體系那了公共服務(wù)效果的好壞。當(dāng)前，地方公共服務(wù)管理、公共產(chǎn)品的管理主體，即地方政府卻缺乏對(duì)這方面的管理，效果不是特別好。地方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，地方政府更注重自身的利益所在，為了追求最大化的利益，其處理行為偏向于經(jīng)濟(jì)方面，忽略了公共服務(wù)職能。從民眾角度來(lái)看，地方政府制定的多數(shù)政策，大都基于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，而忽視了對(duì)公共服務(wù)的供給，使得公共服務(wù)資金、管理方面投入較低。由此，公共基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，滯后于其他地區(qū)的發(fā)展。同時(shí)，由于地方政府財(cái)政有限，公共服務(wù)資金供給較為有限，多數(shù)地方出現(xiàn)面子工程，加劇了資金的浪費(fèi)與不合理使用。

四、地方政府現(xiàn)代化治理的路徑構(gòu)建

(一)培養(yǎng)公民政治文化素養(yǎng)，提升其參與程度

伴隨利益多元化的主體出現(xiàn)，其所帶來(lái)的社會(huì)關(guān)系越發(fā)復(fù)雜，針對(duì)于這種社會(huì)結(jié)構(gòu)層次的變化，社會(huì)管理系統(tǒng)與發(fā)展模式應(yīng)該得到變革。社會(huì)管理模式應(yīng)從以政府為中心的方式，向社會(huì)公眾逐步開(kāi)放，以此應(yīng)對(duì)不斷變化的社會(huì)發(fā)展情況。地方政府應(yīng)處理好與公民之間的關(guān)系，不斷宣傳公眾參與的重要性與積極性，只有這樣方可出現(xiàn)更為公平、合理的解決方案。同時(shí)，將公民納入社會(huì)參與管理體系中，強(qiáng)化公民的社會(huì)責(zé)任、交易責(zé)任與社會(huì)道德責(zé)任方面的教育。例如，在義務(wù)教育宣傳階段，可增加關(guān)于公民參與的課程，提升其公民意識(shí)。利用現(xiàn)代先進(jìn)的多媒體技術(shù)手段，用視頻、圖片、音頻等方式宣傳公民文化。在社區(qū)組織公民文娛活動(dòng)，促進(jìn)其參與性。此外，還需要提升公民對(duì)政府的心理預(yù)期，提升對(duì)社會(huì)的認(rèn)知與標(biāo)準(zhǔn)，并不斷強(qiáng)化這種意識(shí)。建立公民信任系統(tǒng)，并加強(qiáng)法律監(jiān)督，利用法律與道德雙重標(biāo)準(zhǔn)提升公民的信任度。

(二)以法治觀念為治理方向，提升法律基礎(chǔ)

在規(guī)范地方法治工作同時(shí)，需要遵守《憲法》為依據(jù)的最高法律標(biāo)準(zhǔn)。特別是涉及公民企業(yè)地方的法律法規(guī)之時(shí)，在制定時(shí)充分經(jīng)過(guò)反復(fù)論證。其一，應(yīng)邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行論證，確保地方的法律法規(guī)具有科學(xué)性與可實(shí)施性。其二，地方政府管理的法治化應(yīng)明確地方各部門(mén)職責(zé)，建立公平的監(jiān)督環(huán)境，實(shí)現(xiàn)信息共享與交流，完成執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一管轄制度，保障地方政府合法執(zhí)行各項(xiàng)任務(wù)。其三，加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督力度。無(wú)論是政府相關(guān)部門(mén)還是工作人員，都應(yīng)當(dāng)對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)制度的輸出監(jiān)督。其四，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)的更新力度，對(duì)已經(jīng)失效的法律進(jìn)行公布，避免出現(xiàn)更多的不公正執(zhí)法的現(xiàn)象。此外，還應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法工作人員對(duì)突發(fā)事件的法律應(yīng)對(duì)與解決能力，提升其法治素養(yǎng)。

(三)拓展公眾參與渠道激發(fā)公眾治理創(chuàng)新力

完善社交平臺(tái)信息發(fā)布技術(shù)，例如建立“微信”、“微博”等實(shí)時(shí)交流平臺(tái)，為公眾參與地方治理提供參考意見(jiàn)。加強(qiáng)與公眾的溝通力度，實(shí)時(shí)做到對(duì)各項(xiàng)實(shí)務(wù)的了解。目前，基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用而生的各類(lèi)交流軟件與平臺(tái)，地方政府可借助這類(lèi)工具收集有用資料，并在此基礎(chǔ)上與工作人員進(jìn)行交流，進(jìn)而解決實(shí)際問(wèn)題。從中形成的龐大生態(tài)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，獲取更多有用信息。在數(shù)據(jù)使用方面，政府與用戶(hù)交流過(guò)程就是民意表達(dá)的一個(gè)過(guò)程。一方面，政府可從民眾了解自身的意見(jiàn)，另一方面，政府可通過(guò)收集數(shù)據(jù)了解公民的實(shí)際需要，從而改善自身的服務(wù)體系。此外，地方政府還可通過(guò)“數(shù)據(jù)包模式”打造全方位的采集工具，與民眾進(jìn)行多角度的交流，進(jìn)而獲取更真實(shí)的信息。

(四)合理定位地方政府角色，重塑政府職能

為了地方經(jīng)濟(jì)更快、更穩(wěn)定的發(fā)展，政府、第三方監(jiān)管部門(mén)與市場(chǎng)的各自地位應(yīng)明確。在政府方面，為了實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化，需要進(jìn)一步的體制改革與行政方面的提升，合理定位自己的角色與位置。同時(shí)，地方政府還需維護(hù)自身的合法性與權(quán)威性，有效的應(yīng)對(duì)社會(huì)突發(fā)事件，并提供適當(dāng)?shù)墓卜?wù)。在市場(chǎng)方面，地方政府還需要優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，使政府在最需要領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用，將社會(huì)可以做得更加穩(wěn)定的事情交由社會(huì)去完成，把市場(chǎng)能夠提供的服務(wù)、履行的職責(zé)交由市場(chǎng)去供給或?qū)嵭?。只有這樣，地方政府才可以對(duì)自身發(fā)展有更明確的職責(zé)，使得地方政府治理能力得到有效發(fā)揮。

五、結(jié)語(yǔ)

從當(dāng)前地方政府改革的實(shí)踐活動(dòng)來(lái)看，已經(jīng)有了初步的治理效果。政策面對(duì)基本的公共服務(wù)時(shí)，均可以發(fā)揮其最大的功效。雖然，地方政府在治理方式依然需要改進(jìn)，但得到了社會(huì)輿論的好評(píng)，且已取得了較好的經(jīng)濟(jì)成效。這在一定程度上為人們帶來(lái)了更多信心，但同時(shí)也讓政府感覺(jué)更多壓力。因此，從上述三個(gè)理論視角出發(fā)，探討針對(duì)性的解決問(wèn)題之策，具有十分重要的意義與價(jià)值。

[1]張欣.善治：我國(guó)地方政府治理現(xiàn)代化的路徑選擇[J].新西部：理論版，2014(2)：76.

[2]北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院，唐任伍.2014中國(guó)地方政府效率研究報(bào)告：地方政府治理現(xiàn)代化[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2014.

[3]張述存.依法規(guī)范中央與地方關(guān)系，推動(dòng)地方政府治理現(xiàn)代化[J].中國(guó)行政管理，2016(5).

[4]鐘哲.地方政府治理現(xiàn)代化：產(chǎn)生緣由、內(nèi)涵特征與實(shí)現(xiàn)機(jī)制[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2015(7)：141-146.

*江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“地方政府治理能力現(xiàn)代化評(píng)估指標(biāo)與體系研究”(2015SJD252)；江蘇省社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“地方政府治理能力現(xiàn)代化與技術(shù)治理工具創(chuàng)新研究”(15ZZC002)；江蘇省高?！扒嗨{(lán)工程”資助項(xiàng)目。

D630

：A

：2095-4379-(2017)27-0029-02

汪洋(1980-)，男，山東泰安人，江蘇開(kāi)放大學(xué)公共管理學(xué)院，講師，研究方向：公共管理方面的研究；王志飛(1980-)，男，碩士，江蘇開(kāi)放大學(xué)人事處，講師，主要從事高校師資管理工作。