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      PPP模式在中小城市生活垃圾處理服務(wù)中的運(yùn)用初探

      2017-01-27 12:00:03劉錫軍廣西賀州市八步區(qū)水產(chǎn)技術(shù)推廣中心
      消費(fèi)導(dǎo)刊 2017年6期
      關(guān)鍵詞:垃圾處理垃圾生活

      劉錫軍 廣西賀州市八步區(qū)水產(chǎn)技術(shù)推廣中心

      PPP模式在中小城市生活垃圾處理服務(wù)中的運(yùn)用初探

      劉錫軍 廣西賀州市八步區(qū)水產(chǎn)技術(shù)推廣中心

      隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展,城市中生活垃圾不斷增長(zhǎng),目前,城市生活垃圾已經(jīng)成為城市發(fā)展必須解決的問(wèn)題之一。對(duì)于PPP模式來(lái)說(shuō),為生活垃圾處理提供了最好的解決方案,本文對(duì)城市生活垃圾處理現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié),論述了PPP模式的內(nèi)涵和應(yīng)用,并對(duì)中小城市如何運(yùn)用PPP模式提出合理化建議。

      PPP模式 中小城市 生活垃圾 處理服務(wù)

      前言

      由于我國(guó)人口數(shù)目眾多,生活垃圾的數(shù)量出現(xiàn)了過(guò)多情況,這也需要人們做好城市生活垃圾處理工作,并采用科學(xué)生活垃圾處理方式,實(shí)現(xiàn)垃圾的無(wú)害化、無(wú)污染處理。近年來(lái),隨著PPP模式運(yùn)用到中小城市生活垃圾處理服務(wù)中,有效改善了城市環(huán)境,對(duì)中小城市發(fā)展起到了促進(jìn)作用。

      一、中小城市生活垃圾來(lái)源及現(xiàn)狀

      (一)城市垃圾生活來(lái)源

      在我國(guó)中小城市生活中,生活垃圾的主要來(lái)源是居民生活垃圾、城市環(huán)衛(wèi)垃圾以及學(xué)校等部門所產(chǎn)生的生活垃圾。在居民生活中,容易產(chǎn)生很多廢棄物,比如說(shuō)廚房或者編織廢物等,也包括很多易腐爛的有機(jī)質(zhì)和塑料產(chǎn)品。在城市環(huán)衛(wèi)中所產(chǎn)生的垃圾與生活垃圾頗為相似,其主要來(lái)源是馬路路面以及街道生產(chǎn)和生活,但是以泥土、樹(shù)木落葉以及商品包裝等垃圾為主。在很多機(jī)關(guān)單位、醫(yī)院、餐飲項(xiàng)目等日常工作中也會(huì)產(chǎn)生很多廢棄物,這些廢棄物數(shù)目較為龐大,如果得不到及時(shí)處理,很容易危機(jī)中小城市生態(tài)環(huán)境[1]。

      (二)中小城市中生活垃圾處理現(xiàn)狀

      自從我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行改革開(kāi)放至今,城市垃圾隨著社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步而迅速增加,截止到2015年,我國(guó)城市生活垃圾平均每年以8.9%的速度持續(xù)增長(zhǎng),盡管近年來(lái)我國(guó)出臺(tái)了很多相應(yīng)政策來(lái)解決城市生活垃圾問(wèn)題,但無(wú)論在處理能力上還是在處理效果上,都無(wú)法滿足實(shí)際需求。這主要由于以往存在問(wèn)題過(guò)多,而且在相應(yīng)的處理機(jī)制未得到健全,在資金投入上也不滿足實(shí)際處理要求,尤其是在目前很多中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后,導(dǎo)致地方政府財(cái)政緊缺,增加了垃圾處理難度,問(wèn)題也日益突出,這主要體現(xiàn)在以下幾方面中:

      1.管理體制落后

      當(dāng)前,我國(guó)在城市生活垃圾處理上體制不健全,而且在生活垃圾管理和監(jiān)督上沒(méi)有做到合理化分配,幾乎都是由一家企業(yè)來(lái)完成,這在很大程度上造成了管理和監(jiān)督缺乏權(quán)威性,無(wú)法形成有效監(jiān)管模式,從而造成了生活垃圾處理效率低下。

      2.資金問(wèn)題

      在當(dāng)今社會(huì)發(fā)展中,要想完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),投資需求要比國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度還要高出很多,所以說(shuō),單單依靠政府改善這種情況,容易出現(xiàn)供不應(yīng)求的局面。根據(jù)世界金融部門數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),一般的發(fā)展中國(guó)家每年會(huì)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入2000億美元,其中一大部分資金來(lái)源于企業(yè)納稅,導(dǎo)致資金來(lái)源過(guò)于單一。在我國(guó)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上,一直以公益項(xiàng)目進(jìn)行發(fā)展,但資金來(lái)源基本都是政府撥款,盡管在近幾年中,我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)明顯,但同時(shí)也增加了需求,這種資金短缺問(wèn)題成為了城市生活垃圾處理的重要限制因素之一。

      3.沒(méi)有做好垃圾分類

      在我國(guó)垃圾收集中,基本都是采用垃圾混合收集方式,然后進(jìn)入垃圾場(chǎng)進(jìn)行集中處理,由于沒(méi)有做好垃圾分類,為后期處理工作帶來(lái)了很大麻煩。在我國(guó)很多一線城市中,已經(jīng)開(kāi)始垃圾分類處理工作,但對(duì)于一些中小城市來(lái)說(shuō),傳統(tǒng)處理方式依然沿用,玻璃、金屬以及易腐蝕的垃圾混合收集,讓中小城市中的垃圾成分復(fù)雜,可回收垃圾也摻雜在其中,不僅為垃圾處理帶來(lái)困難,也影響到了資源再生利用,不利于中小城市可持續(xù)發(fā)展。

      二、PPP主要模式以及選擇原則

      通過(guò)引進(jìn)PPP模式,有效改善了我國(guó)垃圾處理情況。所謂PPP,指的就是政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè),通過(guò)某個(gè)特定項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)相互合作,這種合作的產(chǎn)生,是基于所有參與者目標(biāo)一致的基礎(chǔ)上,共享收益,共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

      (一)PPP主要模式

      對(duì)于PPP模式來(lái)說(shuō),可以充分發(fā)揮私人企業(yè)優(yōu)勢(shì),提高生活垃圾處理效率,而且在促進(jìn)我國(guó)中小城市發(fā)展中具有很重要意義。隨著我國(guó)公用事業(yè)改革,PPP模式在生活垃圾處理中的應(yīng)用呈現(xiàn)出增長(zhǎng)趨勢(shì)。伴隨著PPP模式的不斷發(fā)展,逐漸演變出以下幾種模式:

      1.國(guó)有企業(yè)模式

      國(guó)有企業(yè)模式指的就是由政府出資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),并且在實(shí)建設(shè)過(guò)程中采用企業(yè)管理化政策。對(duì)于這種模式來(lái)說(shuō),改變了傳統(tǒng)獨(dú)立建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施情況,通過(guò)對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行轉(zhuǎn)型,讓他們獲得財(cái)政自主權(quán)利,提高了對(duì)資源管理能力。但在這個(gè)過(guò)程中,政府部門要承擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn),必須保證合作企業(yè)有一定規(guī)模和處理能力,另外,由于政府擁有企業(yè)的所有權(quán),并可以控制企業(yè)一切活動(dòng),但在企業(yè)管理中,政府不可以對(duì)企業(yè)實(shí)施行政干涉,防止影響企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)。

      2.服務(wù)合約

      服務(wù)合約是為了降低企業(yè)成本的一項(xiàng)特殊技術(shù),只是將一部分工作承包給私人企業(yè)。該模式主要運(yùn)用形式就是政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),并進(jìn)行擴(kuò)大生產(chǎn)和技術(shù)引進(jìn),企業(yè)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行設(shè)施運(yùn)營(yíng)[2]。

      3.管理合約

      管理合約又稱管理合同,是為了增加企業(yè)自主決策權(quán)而制定的,政府在日常工作中減少了對(duì)企業(yè)管理的干預(yù),將整個(gè)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理全部交給企業(yè)。

      4.合資模式

      合資指的就是政府和企業(yè)共同建立一個(gè)新的企業(yè),或者通過(guò)改變企業(yè)內(nèi)部股份,讓企業(yè)變成一個(gè)混合所有權(quán)公司,雙方在公司運(yùn)營(yíng)管理上同享收益,共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

      (二)2PPP模式的選擇原則

      根據(jù)國(guó)家環(huán)??偩终{(diào)查顯示,我國(guó)東部地區(qū)可以進(jìn)行城市污水和垃圾處理的市場(chǎng)化管理,而對(duì)西部則需要有重點(diǎn)、有步驟的慢慢實(shí)行。針對(duì)上述不同情況,東部地區(qū)可以選擇的市場(chǎng)化模式包括:國(guó)有企業(yè)模式、管理合約、租賃經(jīng)營(yíng)等方式對(duì)于西部地區(qū)來(lái)說(shuō),由于資金相對(duì)精確,市場(chǎng)化認(rèn)識(shí)也并不充分,可以先選擇進(jìn)行企業(yè)化改制,然后逐步推行利用PPP模式進(jìn)行城市生活垃圾處理。

      三、中小城市生活垃圾處理服務(wù)中運(yùn)用PPP模式的建議

      目前來(lái)說(shuō),PPP模式已經(jīng)在很多國(guó)家中得到應(yīng)用,尤其是在城市生活垃圾處理領(lǐng)域中。在很多國(guó)家中,將生活垃圾收集和處理設(shè)施建設(shè),以垃圾管理事業(yè)的形式,轉(zhuǎn)讓給了私人企業(yè),在東南亞地區(qū),部分PPP模式還以授權(quán)合同形式出現(xiàn)在生活垃圾處理中。隨著我國(guó)公用事業(yè)改革發(fā)展,也促進(jìn)了PPP模式在生活垃圾處理中的應(yīng)用,在發(fā)達(dá)城市中表現(xiàn)尤為突出,而且很多模式都得到了實(shí)際應(yīng)用,其中以BOT特權(quán)經(jīng)營(yíng)最為普及。但在PPP模式在我國(guó)中小城市生活垃圾處理中,如何有效突出PPP模式的作用,需要有關(guān)部門積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn),來(lái)實(shí)現(xiàn)PPP模式的創(chuàng)新發(fā)展。

      (一)完善相關(guān)法律規(guī)定

      對(duì)于城市垃圾處理工作來(lái)說(shuō),是一項(xiàng)較為特殊的公益事業(yè),生活垃圾的產(chǎn)生既符合市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律,也具有一定特殊性,所以說(shuō),在生活垃圾處理過(guò)程中,很需要法律引導(dǎo),這對(duì)相關(guān)部門法律法規(guī)的健全工作提出了更高要求[3]。

      首先,要對(duì)配套政策進(jìn)行合理完善。雖然PPP模式促進(jìn)了垃圾處理的市場(chǎng)化發(fā)展,但在實(shí)際工作中可以發(fā)現(xiàn),這種市場(chǎng)化在我國(guó)依舊停留在初級(jí)階段。國(guó)家在環(huán)境保護(hù)目標(biāo)制定中展現(xiàn)出了很大的市場(chǎng)需求,可是畢竟城市生活垃圾產(chǎn)業(yè)的形成,需要經(jīng)過(guò)一段周期,投資數(shù)額也較大。因此,在垃圾處理行業(yè)中,應(yīng)該利用還PPP模式,尋找合適私人企業(yè)投資,并制定出相關(guān)法律法規(guī),讓投資企業(yè)的合法利益得到充分保障,促進(jìn)雙方長(zhǎng)時(shí)間合作。

      其次,還要建立起特許經(jīng)營(yíng)制度,在PPP模式中,特許經(jīng)營(yíng)是較為復(fù)雜的模式之一,應(yīng)該為其建立一套完整的規(guī)范性條例,并完善相應(yīng)管理制度,將技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范進(jìn)行說(shuō)明和補(bǔ)充,發(fā)揮出最有效的監(jiān)管作用。

      另外,還要根據(jù)中小城市發(fā)展實(shí)際情況,鼓勵(lì)地方政府出臺(tái)操作性和實(shí)用性較強(qiáng)的政策體系,為監(jiān)管提供法律依據(jù)。

      (二)加強(qiáng)政府監(jiān)督和管理

      有效監(jiān)督和管理是PPP模式成功實(shí)施的關(guān)鍵因素之一,一旦缺乏監(jiān)管,就很有可能出現(xiàn)犯罪行為,從而導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量受到嚴(yán)重影響,企業(yè)也會(huì)通過(guò)垃圾處理得到不正當(dāng)收益。為此,想要采用PPP模式來(lái)進(jìn)行城市垃圾處理,就必須加強(qiáng)政府部門管制工作,這點(diǎn)可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行:

      1.進(jìn)出市場(chǎng)的管制

      因?yàn)槔幚韺儆谝环N公共事業(yè),關(guān)系到城市人民生活質(zhì)量,所以說(shuō)對(duì)所有入行企業(yè)必須進(jìn)行嚴(yán)格審查。與此同時(shí),為了確保垃圾處理行業(yè)保持長(zhǎng)期穩(wěn)定,也要對(duì)企業(yè)推出參與進(jìn)行限制,但就目前來(lái)看,我國(guó)在法律上缺乏對(duì)企業(yè)推出規(guī)定,這對(duì)PPP模式更好實(shí)施產(chǎn)生一定影響。

      2.價(jià)格管制

      對(duì)于價(jià)格管制來(lái)說(shuō),市政府對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的一種管理手段。在一定時(shí)期中,政府要對(duì)一些特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行最高價(jià)限制,并將價(jià)格調(diào)整周期進(jìn)行明確規(guī)定。通過(guò)價(jià)格管制,提升了消費(fèi)者的消費(fèi)權(quán)益,也能提升企業(yè)生產(chǎn)能力。目前,我國(guó)對(duì)城市垃圾處理費(fèi)用的征收還處在起步階段,征收費(fèi)用相對(duì)較少,相信隨著改革的進(jìn)行,垃圾處理費(fèi)將成為垃圾處理主要資金來(lái)源。

      在價(jià)格管制實(shí)施過(guò)程中,存在很多復(fù)雜的管理程序,很多國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行最高限價(jià)管制,這對(duì)垃圾處理來(lái)說(shuō)具有一定代表性。我國(guó)在價(jià)格管制中依然處于價(jià)格調(diào)整階段,因此,相關(guān)部門一定要加強(qiáng)管制,采取聽(tīng)證制度,并通過(guò)社會(huì)監(jiān)督,早日實(shí)現(xiàn)價(jià)格最高限制[4]。

      (三)完善垃圾處理費(fèi)征收制度

      1.制定合理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

      在城市垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定中,應(yīng)該按照補(bǔ)償垃圾收集以及處理成本,來(lái)制定相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),來(lái)促進(jìn)PPP模式管理和實(shí)施。另外,制定合理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是保證城市垃圾處理工作穩(wěn)定運(yùn)行的關(guān)鍵因素,有利于減少生活垃圾產(chǎn)量,提高可回收資源利用率。如果在價(jià)格征收過(guò)程中存在不合理情況,會(huì)導(dǎo)致PPP模式合作不能正常進(jìn)行,還容易引起群眾不滿,所以說(shuō)在收費(fèi)價(jià)格保準(zhǔn)制定過(guò)程中,應(yīng)該在城市中展開(kāi)詳細(xì)調(diào)查,針對(duì)實(shí)際情況作出合理決定。

      2.提高居民環(huán)境意識(shí)

      在調(diào)查中了解到,中小城市居民在收費(fèi)認(rèn)知程度上普遍不高,繳費(fèi)意識(shí)缺乏。這種意識(shí)與環(huán)境行為之間存在著明顯比例關(guān)系,因此,相關(guān)部門要加強(qiáng)環(huán)保教育和環(huán)保宣傳工作,讓群眾充分了解環(huán)境保護(hù)的重要性,促進(jìn)PPP模式在我國(guó)中小城市生活垃圾處理服務(wù)工作中的應(yīng)用。

      (四)加強(qiáng)第三部門作用

      在國(guó)外很多國(guó)家中,很多第三部門取代了企業(yè),并與政府部門建立密切合作關(guān)系,使得PPP模式發(fā)揮出巨大作用。在我國(guó),由于第三部門力量薄弱,主要是政府和企業(yè)之間進(jìn)行合作,無(wú)法避免行政行為的出現(xiàn),影響城市生活垃圾處理進(jìn)程。根據(jù)國(guó)外PPP模式運(yùn)用情況來(lái)看,很重要的一點(diǎn)就是利益相關(guān)方一定要受到全面監(jiān)管,只有這樣,才能確保垃圾處理工作順利進(jìn)行。所以,我國(guó)應(yīng)該學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)管理模式,發(fā)揮出第三部門作用,在完善市場(chǎng)和現(xiàn)實(shí)社會(huì)中,建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制,并在社會(huì)和市場(chǎng)中尋找有利的均衡點(diǎn),設(shè)立服務(wù)供給機(jī)構(gòu),將其運(yùn)行體制完善,讓政府、企業(yè)、第三部門實(shí)現(xiàn)相互合作,以便更好達(dá)到城市垃圾處理目標(biāo),滿足社會(huì)發(fā)展需求。

      總結(jié):綜上所述,我國(guó)城市垃圾處理工作長(zhǎng)期被政府包攬,增加了政府管理負(fù)擔(dān),而且在處理效率上比較低下,為此,公共事業(yè)改革已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展必然選擇。PPP模式作為重要改革手段之一,在我國(guó)垃圾處理中得到了重要應(yīng)用。通過(guò)PPP模式作用,提高了我國(guó)垃圾處理效率,分擔(dān)了政府一部分壓力。但對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說(shuō),正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段,也充滿了很多不確定因素,如何更好的利用PPP模式增強(qiáng)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),還需要相關(guān)工作人員和國(guó)家一起共同努力,確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。

      [1]曹琳珂.新型城鎮(zhèn)化背景下PPP模式在城市生活垃圾處理中的應(yīng)用研究[D].云南財(cái)經(jīng)大學(xué),2016.

      [2]郭賓.PPP模式在城市生活垃圾處理中的應(yīng)用探究[J].財(cái)經(jīng)界(學(xué)術(shù)版),2016,18:81+122.

      [3]孟驚雷,趙寶玉,劉夢(mèng),朱烜.我國(guó)城市生活垃圾處理的PPP模式研究[J].北方經(jīng)貿(mào),2016,11:134-138.

      [4]雷建斌.中小城市生活垃圾收運(yùn)方式比較研究[J/OL].山西建筑,2013(30).

      劉錫軍(1983-),男,廣東省肇慶市人,助理工程師職稱,專業(yè):環(huán)境監(jiān)測(cè)。

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