全面推進依法治國背景下解決行政爭議的思考

咸 慧

（100088 北京鑫萬佳科技發(fā)展有限公司 北京）

全面推進依法治國背景下解決行政爭議的思考

咸 慧

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一、行政爭議的產(chǎn)生根源與解決途徑

（一）行政爭議的產(chǎn)生根源

行政爭議是指“行政機關(guān)與相對人之間因行政管理活動而產(chǎn)生的爭議”。[1]行政爭議具有不同于其他爭議的一些特點：產(chǎn)生條件的特定性、爭議主體的特殊性和利益沖突的復(fù)雜性等。正確處理行政爭議，就要找到產(chǎn)生爭議的不同根源：

1.經(jīng)濟利益

行政爭議表面上是代表國家公共利益的行政機關(guān)和代表私人利益的公民法人組織，但在現(xiàn)實中行政機關(guān)往往不知不覺置身于經(jīng)濟利益中，即是管理者，又是參與者。

2.地方或部門保護

行政主體從保護自身轄區(qū)利益出發(fā)而各自為政，從而損害相對人利益而產(chǎn)生行政爭議。

3.“官本位”思想

一些行政機關(guān)工作人員缺乏服務(wù)意識，法律觀念淡薄，同時“大政府，小社會”的觀念，不敢或者不愿意放權(quán)于社會，導(dǎo)致各種爭議的產(chǎn)生。

4.法律意識淡薄

缺少依法行政意識，越權(quán)行政和濫用權(quán)力問題頻發(fā)。

（二）我國行政爭議的幾種解決途徑

1.調(diào)解制度

雙方當事人以外的第三者，進行疏導(dǎo)、勸說，促使自愿達成協(xié)議，解決糾紛。我國調(diào)解方式主要是人民調(diào)解，行政調(diào)解，司法調(diào)解。

2.行政申訴

根據(jù)《憲法》第41條的規(guī)定，行政相對人能夠申請行政監(jiān)察機關(guān)、審計單位、黨的紀律檢查部門、人民檢察機關(guān)等提出申訴。

3.行政信訪

一項極具中國特色的制度，人民群眾通過信訪渠道來反映自己的要求和意見。

4.行政復(fù)議

行政相對人向上一級領(lǐng)導(dǎo)行政機關(guān)提出申請對行政爭議進行復(fù)查。

5.行政訴訟

行政相對人針對行政爭議向?qū)徟袡C關(guān)提起訴訟，由人民法院作出裁判的訴訟。

以上是解決行政爭議的不同方式，各具特點、各有側(cè)重。調(diào)解制度快捷靈活，便民高效；行政申訴與行政信訪在實踐中采用較廣，形式多樣；行政復(fù)議、行政訴訟的范圍則有行政機關(guān)具體行政行為的限制，處理起來較為復(fù)雜和規(guī)范。

二、基于解決行政爭議的新《行政訴訟法》

（一）全面推進依法治國戰(zhàn)略布局下修訂《行政訴訟法》

黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這是首個關(guān)于加強法治建設(shè)的專門決定，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。依法行政是依法治國的重要組成部分，全面推進依法治國，加快建設(shè)法治政府，必須全面推進依法行政。

《行政訴訟法》自1990年10月1日正式施行以來，在保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益等方面，發(fā)揮了重要作用。但由于國家法治建設(shè)步伐的加快，經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，以及法律維權(quán)意識的增強，原有的《行政訴訟法》遠遠不能適應(yīng)國家民主建設(shè)和法治建設(shè)的要求，出現(xiàn)了“立案難、審理難、執(zhí)行難”等問題，實踐中出現(xiàn)大量針對行政機關(guān)的信訪案件。

為此，新的《行政訴訟法》在第一條就增加了立法目的——“解決行政爭議”，這是非常重要的一處修改，強化了通過行政訴訟解決行政糾紛的作用，以法治的方式解決行政爭議。按照十八屆四中全會全面推進依法治國精神，將解決行政爭議納入法條，作為《行政訴訟法》立法目的，是國家治理現(xiàn)代化、建設(shè)法治政府的要求。

（二）以解決行政爭議為立法目的的修改亮點

第一，針對“立案難”問題，由審查立案改為登記立案?！傲傅怯浿啤睂嶋H上降低了立案門檻。

第二，將行政訴訟受案范圍由“具體行政行為”擴大為“行政行為”。

第三，新法將原“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”擴大為“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”。

第四，重新定位復(fù)議機關(guān)在“解決行政爭議”時發(fā)揮的重要作用。過去復(fù)議機關(guān)為了避免成為被告，普遍做出維持原有決定。新法在第二十六條規(guī)定復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，復(fù)議機關(guān)和行政機關(guān)將成為共同被告。該規(guī)定能夠促進復(fù)議機關(guān)對案件進行大膽如實裁決。

縱觀新法全文，《行政訴訟法》的各項修改實際上均圍繞著“解決行政爭議”這一立法目的展開，不僅僅關(guān)注“案結(jié)”，更追求“事了”，是依法治國方略在行政領(lǐng)域的落地，真正惠及廣大民眾。

三、完善解決行政爭議機制的探討

（一）建立健全行政機關(guān)負責人參訴制度

新的《行政訴訟法》第三條規(guī)定了，“被訴行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴”，相比于舊法這是一個很大的進步，說明行政機關(guān)負責人有出庭應(yīng)訴的法定義務(wù)。

強制行政機關(guān)出庭應(yīng)訴只是推進依法行政邁出的第一步，履行出庭義務(wù)的同時更要認真做好答辯、舉證等準備工作，真正意義在于解決行政爭議，而不是為了“做秀”，需要各級政府切實建立健全參訴制度。

第一，將行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度納入領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法內(nèi)容，促使領(lǐng)導(dǎo)干部認真學(xué)習法律知識，深化依法行政意識，提高決策水平。

第二，當?shù)卣⒑屯晟埔婪ㄐ姓己梭w系。人民法院可以通過司法建議、白皮書等形式向行政機關(guān)做出評價，并以適當方式向社會公布，發(fā)揮考核指標的倒逼作用。

第三，加強政府法制機構(gòu)和部門法規(guī)人員隊伍建設(shè)，積極探索行政應(yīng)訴人員資格職業(yè)化和聘任新方式。

（二）擴大行政調(diào)解范圍、善用行政訴訟和解制度

在實踐中，行政糾紛多樣性的現(xiàn)實導(dǎo)致經(jīng)常有“出判決但不解決糾紛”的兩難局面，因此法院有必要發(fā)展多樣性的行政案件解決機制。通過行政訴訟調(diào)解的方式來處理行政爭議，往往可以兼顧到情、理、法各個方面。

令人稍顯遺憾的是，新的《行政訴訟法》第六十條堅持了舊法的原則，并不主張調(diào)解，僅在但書條款規(guī)定了幾項例外[2]。筆者對此有以下幾點建議。

第一，修訂一個專業(yè)性較強的調(diào)解法?，F(xiàn)有涉及行政調(diào)解的法條分布散亂，有必要通過專門立法對調(diào)解制度進行規(guī)范和統(tǒng)一。

第二，擴大行政訴訟調(diào)解制度適用的范圍。雖然新的《行政訴訟法》定義了調(diào)解使用范圍，但實踐過程中仍有很多不屬于此范圍的案件以調(diào)解途徑結(jié)案。既然如此，何不針對客觀實際情況，研究擴大調(diào)解適用范圍。

第三，善用行政訴訟和解制度。過去理論認為，行政機關(guān)依法履行職責，只存在合法與違法的區(qū)別，不存在協(xié)調(diào)和解的法理基礎(chǔ)。但實際上協(xié)調(diào)和解制度對于穩(wěn)妥化解行政糾紛具有重要的實踐意義，行政機關(guān)在法律框架內(nèi)可選擇更柔性的方式。不過對于和解制度要會用善用，嚴禁為達目的不擇手段，損害行政相對人的合法權(quán)益。

[1]齊樹潔.《程序正義與司法改革》，廈門大學(xué)出版社2004年版，第425頁.

[2]新修訂的《行政訴訟法》第60條規(guī)定：“行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。”