違反法定條件進(jìn)行調(diào)解的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)（下）

文/陳鐵步 何貴初

違反法定條件進(jìn)行調(diào)解的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)（下）

文/陳鐵步 何貴初

上期我們介紹了治安調(diào)解中隨意擴(kuò)大調(diào)解范圍的風(fēng)險(xiǎn)和強(qiáng)行調(diào)解的風(fēng)險(xiǎn)及相關(guān)的應(yīng)對(duì)方法，這期我們?cè)賮?lái)談?wù)劜粐?yán)格履行調(diào)解法定程序帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和拖拉案件超期調(diào)解的風(fēng)險(xiǎn)及發(fā)生這些情況的應(yīng)對(duì)方法。

一、不嚴(yán)格履行調(diào)解法定程序的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)

(一) 不嚴(yán)格履行調(diào)解法定程序的風(fēng)險(xiǎn)

公安機(jī)關(guān)對(duì)可以調(diào)解的治安案件進(jìn)行調(diào)解的基本程序是：受理——立案——調(diào)查取證——調(diào)解——結(jié)案。但在實(shí)際工作中，多數(shù)民警接到需要治安調(diào)解的案件往往急于求成，不嚴(yán)格履行法定程序的現(xiàn)象較為突出。主要表現(xiàn)在：在受理時(shí)，以各種理由拒絕符合調(diào)解的治安案件，或越權(quán)受理不屬于調(diào)解范疇的治安案件。在立案上，辦案不立案，或不按規(guī)定填寫《立案登記表》，再由主管領(lǐng)導(dǎo)批示。在調(diào)查取證方面，不進(jìn)行調(diào)查取證，或者不及時(shí)、全面地取證，也不對(duì)證據(jù)材料進(jìn)行審查、核實(shí)。召集雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解時(shí)，由于沒有認(rèn)真調(diào)查取證，無(wú)法用事實(shí)和證據(jù)來(lái)說服當(dāng)事人，造成調(diào)解成功率低。一旦調(diào)解工作失敗，公安機(jī)關(guān)決定對(duì)違反治安管理行為給予相應(yīng)行政處罰時(shí)，由于案件事實(shí)沒有調(diào)查清楚、證據(jù)收集不到位，無(wú)法有效作出處罰，工作陷于被動(dòng)的局面，甚至發(fā)生雙方上訪案件。在調(diào)解結(jié)案上，不制作或不認(rèn)真制作《調(diào)解協(xié)議書》，甚至不經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)審批就結(jié)案。這些違反法律程序的做法，給治安調(diào)解工作帶來(lái)了很多的隱患和弊端，致使許多案件在調(diào)解過程中因此而徒勞無(wú)效，甚至產(chǎn)生嚴(yán)重后果。

（二）嚴(yán)格履行法定程序進(jìn)行調(diào)解

1.積極受理，辨明糾紛性質(zhì)，是否屬于可調(diào)解案件。特別是對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)報(bào)警案件，民警趕到現(xiàn)場(chǎng)后，要對(duì)糾紛發(fā)生的前因、過程、結(jié)果進(jìn)行一番了解，辨明糾紛性質(zhì)。對(duì)于到公安機(jī)關(guān)報(bào)警的案件，民警同樣要辨明糾紛性質(zhì)。對(duì)不屬于公安機(jī)關(guān)管轄的告知當(dāng)事人向其他有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)報(bào)案或移送，告知報(bào)案人，并說明理由。對(duì)于屬于公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解的案件，必須要進(jìn)行詢問，是否同意調(diào)解，雙方愿意調(diào)解的，就要做好調(diào)解準(zhǔn)備。有傷情的應(yīng)建議受傷方到有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。當(dāng)事人不愿意去鑒定的，必須寫到筆錄中。如果是當(dāng)事人親屬來(lái)處理的，也要問清是否受當(dāng)事人的委托，要問當(dāng)事人的目的和要求，并做好記錄。然后按規(guī)定填寫《立案登記表》，再由主管領(lǐng)導(dǎo)批示。

2.要依法進(jìn)行調(diào)查取證。《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第5條的規(guī)定：治安調(diào)解應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查詢問，搜集證據(jù)，在查明事實(shí)的基礎(chǔ)上實(shí)施。因此，公安機(jī)關(guān)受理案件調(diào)解后，要及時(shí)做好深入細(xì)致的調(diào)查取證工作。目前實(shí)踐中存在一種錯(cuò)誤傾向，有的民警認(rèn)為，既然是可以適用調(diào)解的治安案件，到時(shí)候組織雙方當(dāng)事人調(diào)解即可，沒有必要花時(shí)間、費(fèi)力氣去做調(diào)查取證工作。這種想法是錯(cuò)誤的，如果一旦調(diào)解不成，事過境遷，該有的證據(jù)無(wú)法取到，不僅導(dǎo)致難以認(rèn)定是哪一方的過錯(cuò)，造成案件調(diào)解不下去，而且等到需要作出處罰決定時(shí)，也因?yàn)槭聦?shí)不清、證據(jù)不足而處罰不了。這不僅不利于化解矛盾、解決糾紛，而且會(huì)使公安機(jī)關(guān)承擔(dān)“久不立案處理”的不作為后果，影響法律的尊嚴(yán)和公安機(jī)關(guān)的威信。因此，對(duì)可以適用調(diào)解的案件，公安機(jī)關(guān)也必須及時(shí)依法調(diào)查取證，查清事實(shí)真相，收集足夠的證據(jù)。這既可以為調(diào)解創(chuàng)造有利條件，便于說服教育當(dāng)事人，也可以為在不適用調(diào)解或者調(diào)解不成時(shí)作出處罰決定奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.調(diào)解必須公開進(jìn)行?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第146條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)調(diào)解處理的行政案件，除了涉及個(gè)人隱私的，雙方當(dāng)事人都要求不公開調(diào)解的之外，都應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行。公開調(diào)解內(nèi)容包括：一是調(diào)解的場(chǎng)所公開。調(diào)解場(chǎng)所要盡可能安排在派出所調(diào)解室或其他辦公場(chǎng)所，不宜在當(dāng)事人家中或案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行。如果違法事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，責(zé)任明確，符合調(diào)解條件，雙方當(dāng)事人同意現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解，并當(dāng)場(chǎng)履行的治安案件，可以進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解。此其中一個(gè)重要條件就是能夠“當(dāng)場(chǎng)履行的”即可現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解。對(duì)此，《治安案件調(diào)解工作規(guī)范》第12條有具體規(guī)定。二是旁聽公開。當(dāng)事雙方都允許來(lái)人參與旁聽，但旁聽人數(shù)雙方要基本對(duì)等，最好控制在三至五人以內(nèi)。當(dāng)事人中有不滿十六周歲未成年人的，調(diào)解時(shí)應(yīng)當(dāng)通知其父母或者其他監(jiān)護(hù)人到場(chǎng)。對(duì)于鄰里糾紛的調(diào)解，應(yīng)該邀請(qǐng)居委會(huì)、村委會(huì)的人員或者雙方當(dāng)事人熟悉的人員參加。因?yàn)檫@些人員對(duì)鄰里糾紛的事實(shí)比較了解，調(diào)解時(shí)邀請(qǐng)他們參加，有利于公安機(jī)關(guān)查清案件事實(shí)。同時(shí)，讓他們了解調(diào)解的情況和協(xié)議的內(nèi)容，有利于調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行。三是對(duì)調(diào)解的有關(guān)規(guī)定要公開告知。例如：公安機(jī)關(guān)調(diào)解的法律依據(jù)，法律效力，履行調(diào)解協(xié)議的要求，不履行協(xié)議將如何處理等。四是認(rèn)定事實(shí)公開。調(diào)解民警根據(jù)調(diào)查證據(jù)，認(rèn)定雙方在此案中各自的錯(cuò)誤和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。民警在認(rèn)定雙方責(zé)任后，要向雙方當(dāng)事人征求意見，如有意見需要提出，并要求其提供充分的證據(jù)和理由，民警應(yīng)根據(jù)事實(shí)，對(duì)當(dāng)事人提出的正當(dāng)理由和意見予以采納，對(duì)無(wú)理要求應(yīng)嚴(yán)肅批評(píng)，直到雙方無(wú)異議。五是調(diào)解結(jié)果公開。雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，在公安機(jī)關(guān)主持下制作《治安調(diào)解協(xié)議書》，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在協(xié)議書上簽名。雙方無(wú)法達(dá)成調(diào)解，民警應(yīng)公開告知雙方當(dāng)事人，公安機(jī)關(guān)就可以對(duì)案件中違反治安管理的行為進(jìn)行處罰，另一方當(dāng)事人可以就民事爭(zhēng)議依法向人民法院提起民事訴訟。

4.調(diào)解全過程都應(yīng)當(dāng)制作筆錄

調(diào)解全過程應(yīng)當(dāng)制作《治安調(diào)解筆錄》，該筆錄是指公安機(jī)關(guān)在組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解時(shí)，用文字的形式全面、真實(shí)地記載調(diào)解的全過程?！吨伟舱{(diào)解筆錄》應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：(1) 標(biāo)題即治安調(diào)解筆錄；(2)調(diào)解的時(shí)間、地點(diǎn)、調(diào)解人員；(3)參加調(diào)解的雙方當(dāng)事人的姓名、概況；(4)調(diào)解事項(xiàng)和簡(jiǎn)要案情；(5)調(diào)解的法律依據(jù)，賠償?shù)挠嘘P(guān)項(xiàng)目、計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)等；(6)當(dāng)事人雙方協(xié)商的具體情況和內(nèi)容；(7)調(diào)解的結(jié)果，即調(diào)解成功或者不成功；(8)落款，調(diào)解當(dāng)事人和參與人都要簽名。調(diào)解成功的，《治安調(diào)解筆錄》隨案存檔?！吨伟舱{(diào)解筆錄》一式三份，當(dāng)事人各執(zhí)一份，調(diào)解機(jī)關(guān)存檔一份。

二、調(diào)解案件拖拉超期的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)

（一）調(diào)解案件拖拉超期的風(fēng)險(xiǎn)

公安機(jī)關(guān)對(duì)于案件調(diào)解有非常明確的期限，但是有些民警在調(diào)解案件時(shí)，積極性、主動(dòng)性不高。如果當(dāng)事人不急、不催，就不會(huì)主動(dòng)、及時(shí)地設(shè)法幫助雙方協(xié)調(diào)、解決問題，而是一拖再拖，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出調(diào)解的法定期限。有些民警雖然主觀上也想盡快調(diào)解完畢，沒有拖拉的故意，但是在調(diào)解過程中不懂得靈活運(yùn)用調(diào)解方式方法，只是不分青紅皂白，對(duì)當(dāng)事人各打“五十大板”，導(dǎo)致當(dāng)事人之間的矛盾非但沒有得到緩解，反而矛盾糾紛越調(diào)解越復(fù)雜，甚至?xí)l(fā)展到雙方當(dāng)事人將矛頭轉(zhuǎn)向調(diào)解民警，影響了警民關(guān)系的和諧。特別要引起注意的是，有些案件甚至長(zhǎng)達(dá)一年半載也沒有給當(dāng)事人解決，結(jié)果形成了上訪案件。此外，有的民警對(duì)經(jīng)多次調(diào)解不成的，該及時(shí)進(jìn)行治安處罰的不及時(shí)處罰，擔(dān)心處罰可能更加激化當(dāng)事人之間的矛盾不利于糾紛的解決。調(diào)解不成時(shí)有些當(dāng)事人對(duì)民事?lián)p害賠償部分本應(yīng)向法院起訴，但當(dāng)事人對(duì)法院訴訟的耗時(shí)和相對(duì)高昂的成本望而生畏，大多不愿去法院起訴，又重新回到公安機(jī)關(guān)要求繼續(xù)調(diào)解，而原調(diào)解民警對(duì)調(diào)解成功又無(wú)能為力，導(dǎo)致案件長(zhǎng)時(shí)間不能解決，從而引發(fā)上訪，甚至可能釀成刑事案件。

（二）嚴(yán)格按照法定期限進(jìn)行調(diào)解

《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》對(duì)調(diào)解的次數(shù)沒有規(guī)定。為了避免當(dāng)事人反復(fù)要求公安機(jī)關(guān)調(diào)解，牽涉過多警力、精力，公安部關(guān)于《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》有明確的規(guī)定。

1.調(diào)解次數(shù)的限定?！豆矙C(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》明確規(guī)定：“調(diào)解一般為一次，必要時(shí)可以增加一次?！币簿褪钦f，公安機(jī)關(guān)對(duì)符合法定條件的治安案件進(jìn)行調(diào)解處理時(shí)，一般情況下只調(diào)解一次，不能反復(fù)調(diào)解，導(dǎo)致耽誤治安案件的及時(shí)處理。必要時(shí)，公安機(jī)關(guān)可以增加一次調(diào)解。所謂必要時(shí)，是指雙方當(dāng)事人都表示愿意接受調(diào)解，只是尚有部分問題沒有達(dá)成一致意見，或者尚有部分案件事實(shí)沒有查清，需要進(jìn)一步查清事實(shí)，因而有必要再調(diào)解一次。

2.調(diào)解工作日的限定?！豆矙C(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》明確規(guī)定：“可以適用治安調(diào)解的案件，對(duì)不需要進(jìn)行相關(guān)鑒定的應(yīng)當(dāng)在案件受理后3個(gè)工作日內(nèi)完成調(diào)解；對(duì)需要進(jìn)行相關(guān)鑒定的案件應(yīng)當(dāng)在鑒定結(jié)論出具后的3個(gè)工作日內(nèi)完成調(diào)解。對(duì)一次調(diào)解不成，有必要再次調(diào)解的，應(yīng)當(dāng)在第一次調(diào)解后的7個(gè)工作日內(nèi)完成”。

3.對(duì)復(fù)雜疑難的矛盾糾紛，民警不要輕易調(diào)解。復(fù)雜疑難的矛盾糾紛往往屬于歷史遺留問題，時(shí)間長(zhǎng)、跨度大，而且牽涉面廣，或者因其他種種原因，變得非常復(fù)雜。如果民警接警處警，或者群眾上門報(bào)警，發(fā)生的矛盾糾紛是這類的矛盾糾紛，就不要輕易調(diào)解。因?yàn)閼{處警民警的能力，很難或者根本無(wú)法調(diào)解。如果調(diào)解不好，會(huì)使問題更加復(fù)雜，甚至?xí)a(chǎn)生相反的效果。因此，當(dāng)民警確認(rèn)自己無(wú)能力調(diào)解這樣的矛盾時(shí)，就要立即報(bào)告領(lǐng)導(dǎo)，由領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)案件情況，組織有關(guān)機(jī)構(gòu)聯(lián)合進(jìn)行調(diào)解。 ■