完善反壟斷法適用除外制度的法律思考

王啟慶

1.廣西合浦縣人民檢察院，廣西 合浦 536100；2.廣西師范大學(xué)，廣西 桂林 541006

完善反壟斷法適用除外制度的法律思考

王啟慶1，2

1.廣西合浦縣人民檢察院，廣西 合浦 536100；2.廣西師范大學(xué)，廣西 桂林 541006

反壟斷法適用除外制度是指某些特殊的行業(yè)或特定行為存在某些壟斷狀態(tài)和壟斷行為，卻不受反壟斷法的制裁。適用除外制度是對反壟斷法基本原則和基本制度的修正。它是在反壟斷法中打開的一片小天地，抽象的整體經(jīng)濟需要和社會公共利益成為這塊小天地的主要價值取向。因此通過對現(xiàn)階段我國適用除外制度的分析，發(fā)現(xiàn)該制度中的存在著法律規(guī)定多停留在原則性規(guī)定層面、缺乏對相關(guān)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等問題，進而針對這些問題從適用除外制度的適用范圍與執(zhí)行機制這兩方面提供具體的完善思路，來彌補這些缺陷。

反壟斷法；適用除外；完善

反壟斷法適用除外制度是指某些特殊的行業(yè)或特定行為存在某些壟斷狀態(tài)和壟斷行為，卻不受反壟斷法的制裁。反壟斷法適用除外制度是對反壟斷法的補充與完善，是一項非常重要的法律制度，如果不能解決這一問題，反壟斷法適用將難以得到進一步的發(fā)展。

一、反壟斷法適用除外制度概述

(一)反壟斷適用除外的含義

適用除外制度是反壟斷法律中的一項基本制度，其核心內(nèi)容就是本應(yīng)由反壟斷法調(diào)整的某些特殊法律關(guān)系因基于國家、社會利益考慮而將其排除適用。關(guān)于反壟斷法上的適用除外制度的具體含義，目前學(xué)界對于二者詞義的觀點主要有：

一是適用除外等同于豁免，這是我國大多數(shù)學(xué)者所持的觀點，該種觀點認為，反壟斷法上的豁免制度是指對于在形式上符合反壟斷法禁止規(guī)定的行為，因其符合免除責(zé)任的規(guī)定而從反壟斷法規(guī)定的適用中排除出去，豁免又可以譯為除外。二是適用除外等同于例外，指國家為了保護整個國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，在反壟斷法等有關(guān)法規(guī)中規(guī)定的對某些行業(yè)或者企業(yè)的壟斷行為不適用壟斷禁止政策的法律制度。三是適用除外不同于豁免，持這一觀點的學(xué)者認為，豁免是說這些行為本身直接違反了反壟斷法的具體規(guī)定，但是基于某一特殊政策的原因，構(gòu)成“違法阻卻”，從而將其從反壟斷法的規(guī)制范圍內(nèi)豁免出來；適用除外應(yīng)該包含豁免，一切可以免于反壟斷法規(guī)制的情形都可以納入適用除外的范圍。

筆者認為適用除外與豁免的核心在于免于反壟斷法的適用，不論是將其排出適用，還是基于公共利益、國家政策的考量而網(wǎng)開一面，免于對其的責(zé)難，結(jié)果都是為了使得某些特定行業(yè)、領(lǐng)域或在特定條件下，允許一定的壟斷組織、壟斷狀態(tài)或壟斷行為可以合法存在。所以筆者認為，適用除外與豁免具有相同的意義，即只要是不受反壟斷法規(guī)制的情形都可以認為是對反壟斷法的適用除外，或者說是反壟斷法對它們的豁免。

(二)反壟斷法適用除外的理論依據(jù)

1.適用除外是兼容競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的需要

當(dāng)國家基于各種原因的考慮而實行一定產(chǎn)業(yè)政策時，會或多或少地影響到對競爭政策的態(tài)度，出現(xiàn)壟斷保護的情況。而反壟斷法是貫徹競爭政策重要方式，它強調(diào)要依靠市場的自我調(diào)節(jié)功能來實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。于是在既要維護競爭機制的同時又滿足國家產(chǎn)業(yè)政策需要的情況下，適用除外制度就成為實現(xiàn)這一目的的良好的銜接機制，在競爭政策與其他政策之間形成適度的權(quán)衡，保障二者在同一時空維度中的平穩(wěn)運行。

2.適用除外制度是協(xié)調(diào)反壟斷法與其他法律的重要方式

由于反壟斷法需要調(diào)整絕大多數(shù)社會經(jīng)濟關(guān)系，這就不可避免地會與其他相關(guān)法律法規(guī)相重疊，雖然我們可以根據(jù)法律位階原則找到適用的法律依據(jù)，但在各種法律中反復(fù)找尋，不僅要花費精力，同時也體現(xiàn)著立法的不成熟。但是，通過適用除外制度可以很明確地將涉及相關(guān)法律所調(diào)整的法律關(guān)系排除反壟斷法的適用范圍。

3.適用除外是實現(xiàn)多重價值追求的基本途徑

反壟斷法的價值目標(biāo)具有多層次性，在通常情況下，促進經(jīng)濟自由、經(jīng)濟民主和有效競爭是反壟斷法是最基本目標(biāo)，但在特殊情況下，這些目標(biāo)的實現(xiàn)可能會造成社會利益、國家利益的損失，這時就必須進行不同層次的利益取舍。適用除外制度正是衡量這些利益的重要方式，它是在特殊情況下對于反壟斷法基本目標(biāo)的修正、完善和補充，并以社會公共利益為最高價值追求，力圖實現(xiàn)實質(zhì)的公平與整體的效率。

二、我國反壟斷法適用除外制度的現(xiàn)狀和不足

(一)我國反壟斷法適用除外制度的現(xiàn)狀

1.從內(nèi)容上看，我國的適用除外制度的范圍還是比較窄的，具體包括：第十五條特定類型的經(jīng)營者協(xié)議、第二十八條有益的經(jīng)營者集中、第五十五條正當(dāng)行使知識產(chǎn)權(quán)的行為、第五十六條農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和農(nóng)村經(jīng)濟組織的聯(lián)合或協(xié)同行為。可以說我國《反壟斷法》在充分總結(jié)了發(fā)達國家的立法經(jīng)驗的同時也考慮到了我國的特殊情況，有自己的特色。

2.從執(zhí)法機制上看，我國還沒有關(guān)于反壟斷法適用除外制度的執(zhí)行機制的規(guī)定。我國第十條對反壟斷執(zhí)行機構(gòu)作出規(guī)定。該條確立了我國雙層次多機構(gòu)的執(zhí)法模式，國務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會，負責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作；同時也在國務(wù)院、各省、自治區(qū)、直轄市政府設(shè)立反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，負責(zé)具體的反壟斷事務(wù)的執(zhí)行。而對于反壟斷的執(zhí)行則主要有三家機構(gòu)協(xié)同進行，商務(wù)部負責(zé)經(jīng)營者集中案件，國家發(fā)展和改革委員會負責(zé)涉及價格壟斷的濫用市場支配地位和壟斷協(xié)議案件，國家工商行政管理總局負責(zé)除價格之外的濫用市場支配地位和壟斷協(xié)議案件。這樣的優(yōu)勢在于各部門分工明確，各司其職，有利于實現(xiàn)工作的專業(yè)化。

(二)我國反壟斷法適用除外制度的不足

1.從內(nèi)容上看，雖然我國適用除外的范圍是比較窄的，這既體現(xiàn)了反壟斷法的趨勢，也表達出我國打擊有害壟斷、建立良性競爭機制的決心。但是，我國適用除外制度的內(nèi)容整體上看還不夠明確、不夠系統(tǒng)，譬如壟斷協(xié)議，經(jīng)營者集中，知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域等，存在我國反壟斷法在制定時的出發(fā)點是好的，但仍然有存在著界定不明、相關(guān)制度缺失的問題。

2.我國反壟斷法確立了雙層次多機構(gòu)的執(zhí)法模式，執(zhí)法主體由反壟斷委員會與反壟斷執(zhí)行機構(gòu)組成。但是，對于適用除外機制的運行，是否應(yīng)該同樣由這兩個主體進行是值得思考的。首先，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)作用在于執(zhí)行反壟斷法，對于作出不適用反壟斷法的最終決定執(zhí)法機構(gòu)不應(yīng)當(dāng)享有，否則有濫用權(quán)力之嫌。其次，對于農(nóng)業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的反壟斷適用除外，缺乏反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與相關(guān)主管部門的協(xié)調(diào)機制。最后，在反壟斷法的執(zhí)行程序與執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)力設(shè)置上缺乏一部統(tǒng)一完整的法律法規(guī)。

三、完善我國反壟斷法適用除外制度的思考

(一)完善我國反壟斷法適用除外制度應(yīng)考慮的現(xiàn)實因素

第一，順應(yīng)國際反壟斷法趨勢，以合理原則為指導(dǎo)，建立反壟斷法“一般適用，特殊豁免”的模式。各國反壟斷法的涵蓋面有很大的不同，而且隨著社會的發(fā)展以及人們認識的更新變化，反壟斷法的適用范圍會不斷地受到挑戰(zhàn)而發(fā)生改變，呈現(xiàn)出逐漸縮小的趨勢，原本能夠排除反壟斷法適用的特殊行業(yè)或行為也會面臨著合法性或合理性的質(zhì)疑。我國在完善反壟斷法的適用除外制度時，應(yīng)該通過嚴格的合理性論證，來確定能夠合法存在的壟斷的范圍，并且這些壟斷不應(yīng)該成為常態(tài)，只有在極為特殊的情況下才能允許其存在。

第二，理順競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系。競爭政策主要立足于市場的自我調(diào)節(jié)功能，強調(diào)政府要盡可能少地干預(yù)經(jīng)濟。而產(chǎn)業(yè)政策則立足于市場經(jīng)濟體制下的市場失靈，強調(diào)政府在資源配置中要發(fā)揮一定作用。一國的反壟斷法的制定與該國對于產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的態(tài)度有著密切的聯(lián)系。政府在競爭效益與非競爭效益之間尋找平衡，常常根據(jù)需要將競爭政策作為經(jīng)濟政策的中心加以運用，或是讓競爭政策有名無實，其方法大都是靠反壟斷法適用除外來處理的。但是，競爭政策仍然應(yīng)該成為一國經(jīng)濟政策的主軸，反壟斷法作為維護市場經(jīng)濟體制的基本法律，其作用應(yīng)該作為輔助手段。

(二)完善我國的反壟斷法適用除外制度的適用范圍

通過前文的分析，可以看到，我國《反壟斷法》中有關(guān)適用除外的條款，在不少方面還需要進一步完善，《反壟斷法》中過于原則性的表述雖然為反壟斷的適用與完善預(yù)留了空間，但這也加大了日后對《反壟斷法》修改或出臺《反壟斷法指南》的難度。我國目前并沒有制定出一部與《反壟斷法》配套的、內(nèi)容涉及全部壟斷行為的、較為具體明確的《反壟斷法指南》。我國必須在對現(xiàn)行的適用除外制度進行詳細分析的基礎(chǔ)上，盡快完善這一制度，一旦適用除外制度的范圍得到了合理的界定，那也就為反壟斷法的適用奠定了重要基礎(chǔ)。

(三)完善我國的反壟斷法適用除外制度的執(zhí)法機制

基于我國目前的反壟斷執(zhí)法現(xiàn)狀，在適用除外執(zhí)法機制的構(gòu)建上，可以從對反壟斷主管部門的完善和協(xié)調(diào)反壟斷主管部門與產(chǎn)業(yè)主管部門的關(guān)系這兩方面著手。

要完善反壟斷主管部門，可以制定反壟斷主管部門的組織條例，明確反壟斷法委員會委員的任職資格，不是以在行政機關(guān)中的任職級別來確定反壟斷法委員會的組成人員，而應(yīng)該明確委員任職資格，吸收擁有經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、企業(yè)管理學(xué)、產(chǎn)業(yè)政策學(xué)等跨領(lǐng)域背景、具有相當(dāng)反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗的人進入到委員會中。在這方面可以參照《限制競爭法》的立法。該法就集中規(guī)定了反壟斷委員會的任職資格。同時，組織條例還應(yīng)該明確委員以及委員會的職責(zé)和權(quán)力。

要協(xié)調(diào)好反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的主管部門的關(guān)系，就要合理規(guī)范反壟斷委員會與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的職責(zé)與權(quán)力，既保證產(chǎn)業(yè)政策的有效實施，又能對該產(chǎn)業(yè)進行有力地反壟斷監(jiān)督。日本在競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)上給了我們很好的啟示。以電信業(yè)為例，公正交易委員會和電信產(chǎn)業(yè)的主管部門——總務(wù)省聯(lián)合制定了《電信產(chǎn)業(yè)促進競爭指南》，該指南明確了對于電信產(chǎn)業(yè)的限制競爭行為，公正交易委員會與總務(wù)省應(yīng)盡最大可能進行協(xié)調(diào)。同時指南還規(guī)定了二者協(xié)調(diào)的方式。所以，我國在對農(nóng)業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的適用豁免時，可參照日本的模式，通過反壟斷委員會和農(nóng)業(yè)部、知識產(chǎn)權(quán)局共同發(fā)布相關(guān)領(lǐng)域的反壟斷指南，為在該領(lǐng)域可能出現(xiàn)的限制競爭行為劃出一條紅線，確立公正交易委員會和部門主管機關(guān)相互協(xié)作、共同管理的模式將傳統(tǒng)部門法和反壟斷法的沖突以及部門主管機關(guān)和反壟斷主管機關(guān)之間可能發(fā)生的不協(xié)調(diào)盡可能地降低到最低的范圍。

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D922.294；D

A

2095-4379-(2017)22-0049-02

王啟慶(1987-)，男，漢族，廣西師范大學(xué)，法律碩士，就職于廣西合浦縣人民檢察院，研究方向：經(jīng)濟法學(xué)。