農(nóng)村秸稈焚燒的現(xiàn)狀、治理困境及其法律應(yīng)對
——以江蘇省南京市為例

張 成 滕澤惠 郜一霏 李一鳴

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，江蘇 南京 210095

農(nóng)村秸稈焚燒的現(xiàn)狀、治理困境及其法律應(yīng)對
——以江蘇省南京市為例

張 成 滕澤惠 郜一霏 李一鳴

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，江蘇 南京 210095

秸稈在我國是非常重要的農(nóng)業(yè)資源，卻長期以焚燒方式銷毀。不僅造成資源浪費(fèi)，更有污染環(huán)境、威脅道路交通安全等危害，由此可見秸稈禁燒的重要性。而我國現(xiàn)有法律規(guī)范對此的管控還存在嚴(yán)重缺陷和漏洞。通過實(shí)地調(diào)研及現(xiàn)場訪談，對秸稈禁燒相關(guān)法律規(guī)范的實(shí)施及缺陷進(jìn)行研究，從江蘇省南京市秸稈禁燒現(xiàn)狀、治理困境及法律應(yīng)對三個(gè)方面入手，展現(xiàn)相關(guān)研究成果，并提出對秸稈禁燒法律規(guī)范的完善建議。

秸稈禁燒；現(xiàn)狀；治理困境；法律對策

中國作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)作物秸稈產(chǎn)量位居世界前列，每年都有超過一半的秸稈被直接焚燒，其產(chǎn)生的煙霧對空氣能見度產(chǎn)生直接影響，具有引發(fā)道路交通安全的潛在危險(xiǎn)；并且焚燒秸稈極易引發(fā)火災(zāi)，造成嚴(yán)重的人身及財(cái)產(chǎn)損失；此外，焚燒秸稈還會(huì)破壞土壤結(jié)構(gòu)，造成水土流失，降低作物產(chǎn)量；更重要的是，秸稈焚燒在環(huán)境的污染，尤其霧霾的形成與加重中，扮演著重要的角色?；谶@些嚴(yán)重危害，在中央的統(tǒng)籌下，各級政府一直都致力于治理秸稈焚燒，也出臺(tái)了相應(yīng)地諸多法律規(guī)范進(jìn)行規(guī)制，但就各方面統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)而言，似乎在全國范圍內(nèi)收效甚微。這其中有多方面因素的影響，但相關(guān)禁燒法律規(guī)范的落實(shí)不到位，無法發(fā)揮應(yīng)有作用必然是一個(gè)重要原因。

本次研究，我們以江蘇省南京市為范圍，詳細(xì)收集了相關(guān)法律規(guī)范文件、學(xué)者研究著作等文獻(xiàn)，并據(jù)此開展了實(shí)踐活動(dòng)和理論研究。在實(shí)地研究中，我們主要采用了問卷調(diào)查的方式，并對南京市江寧區(qū)、浦口區(qū)、棲霞區(qū)等地的環(huán)保局進(jìn)行了訪談。綜合問卷調(diào)查和實(shí)地訪談的信息，我們對本市秸稈焚燒的法律治理得出了研究結(jié)論。

一、現(xiàn)狀分析

(一)關(guān)于秸稈焚燒的治理情況

調(diào)查問卷結(jié)果顯示，地方政府對于秸稈焚燒的管控較為嚴(yán)格，其處理方式主要是罰款和批評教育。秸稈焚燒治理人員以村委會(huì)成員為主，也有部分城管和招聘的村民，警察較少。但是根據(jù)《中華人民共和國大氣污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，只有地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門才有行政處罰權(quán)，這說明了法律授權(quán)對秸稈焚燒行為實(shí)施處罰的主體不夠全面?；鶎尤藛T沒有罰款權(quán)限，即使見到農(nóng)戶有秸稈焚燒的行為，只能進(jìn)行批評教育。

(二)關(guān)于禁燒秸稈的宣傳情況

根據(jù)調(diào)查結(jié)果，政府每年都會(huì)針對秸稈禁燒進(jìn)行多次宣傳，但其內(nèi)容單一，主要集中在焚燒秸稈會(huì)受到的處罰，對于秸稈多種利用方式的普及幾乎沒有。而對于在《大氣污染防治法》、《森林法》、《治安管理處罰法》、《刑法》和江蘇省大氣污染治理?xiàng)l例中關(guān)于秸稈禁燒的條文列舉，大部分受訪者僅知其名而未聞究竟，說明相關(guān)普法工作的實(shí)施沒達(dá)到應(yīng)有效果。

(三)關(guān)于基層法律實(shí)施的現(xiàn)狀

我們通過對基層執(zhí)法人員進(jìn)行訪談，了解到政府每年春秋兩季會(huì)出相關(guān)文件，然后組織領(lǐng)導(dǎo)小組，在下面巡查。各個(gè)街道也要出文件，和政府相對應(yīng)地設(shè)置巡查隊(duì)伍，落實(shí)經(jīng)費(fèi)，一直延伸到村和社區(qū)。但是就實(shí)際法律規(guī)范的實(shí)施，各單位人員皆表示禁燒法律法規(guī)基本被束之高閣，根本無法落實(shí)。

二、秸稈禁燒治理困境

(一)立法困境

1.當(dāng)前我國秸稈禁燒法律規(guī)范位階過低，且立法工作持續(xù)性差。當(dāng)前我國位階最高的秸稈禁燒立法是國務(wù)院部門規(guī)章及省級地方人民代表大會(huì)制定的地方性法規(guī)，其他的則多以通知、辦法、意見的方式，僅僅規(guī)定在一定區(qū)域范圍內(nèi)試行。在缺乏法律、行政法規(guī)支撐的情況下，這些文件的效力有待商榷的同時(shí)其作用也難以真正地實(shí)現(xiàn)。二人這些由地方政府頒布的規(guī)范性文件具有典型的季節(jié)性特征，只在某段時(shí)間發(fā)揮作用，一旦超過，則多會(huì)以“過時(shí)”為由被“廢止”，等到第二年的同一時(shí)間，政府又會(huì)以相同事項(xiàng)重新頒布類似的規(guī)定，使控?zé)ぷ魅狈Τ掷m(xù)性與穩(wěn)定性，一旦出現(xiàn)突發(fā)或偶發(fā)性的焚燒情況，將會(huì)因?yàn)楣芸厝笔Ф斐蓢?yán)重后果。2.法律規(guī)定缺乏明確的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致執(zhí)行性較弱。為了禁止焚燒秸稈，每到收獲季節(jié)全國各地政府都會(huì)出臺(tái)相關(guān)政策，采取疏堵結(jié)合的行政手段加強(qiáng)對農(nóng)戶焚燒秸稈的管制，但收效卻不大。而江蘇省歷來重視對秸稈焚燒問題的治理，也出臺(tái)了不少相關(guān)規(guī)定進(jìn)行規(guī)制，但是大多都只是規(guī)定了原則上、總體上的治理措施，缺乏明確具體的實(shí)施細(xì)則[1]，以至于難以真正地用于實(shí)踐，形成管控效果。3.秸稈禁燒法律規(guī)范整體上缺乏統(tǒng)一體系，部分上缺乏地區(qū)特點(diǎn)。在沒有高位階立法指導(dǎo)的情況下，各地區(qū)下位立法呈現(xiàn)出混亂的局面，沒有統(tǒng)一的法律體系，不能貫徹統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，則難以真正為實(shí)施者及被實(shí)施者所接受。而各地區(qū)的單獨(dú)立法又未能很好把握各自地區(qū)環(huán)境特點(diǎn)，出臺(tái)的政策文件多注重形式而非內(nèi)容，因此在確定治理方略時(shí)不能很好對轄區(qū)禁燒情況作出有針對性地規(guī)定，造成治理效果不理想。

(二)執(zhí)法困境

1.執(zhí)法人員缺失，執(zhí)法形勢艱難。數(shù)據(jù)顯示，江蘇省內(nèi)農(nóng)村秸稈焚燒面積大，而且又存在執(zhí)法對象不確定的問題，執(zhí)法難度較大。根據(jù)當(dāng)前我國秸稈禁燒相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定，當(dāng)前對秸稈焚燒人員擁有處罰權(quán)的不外乎公安部門、環(huán)保部門等行政職能部門的行政人員。但是由于查處成本較高，這些部門通常都人員精簡，在面對農(nóng)村焚燒范圍廣，焚燒周期長，焚燒速度快的形勢下，完全無法發(fā)揮應(yīng)有的職權(quán)，最后導(dǎo)致的結(jié)果就是明明有法可依，有案可查，卻無人去執(zhí)行。[2]2.土地零星分散，存在管控盲區(qū)。江南地區(qū)地形較為復(fù)雜，由于河流穿梭其中，土地較為支離破碎，不利于集中管控。但就目前而言，地區(qū)出臺(tái)的法律法規(guī)和政策文件所規(guī)定的禁燒區(qū)域范圍較窄，僅僅局限于集中的農(nóng)村耕地及附近地區(qū)，對于一些零星小塊的土地卻予以忽略。而這造成的后果就是集中焚燒的情況可能可以得以遏制，但是仍然有許多監(jiān)管盲區(qū)的小片土地的秸稈焚燒情況無人制止。[3]3.政府間協(xié)調(diào)性較差，妨礙禁燒工作進(jìn)行。江蘇省人大常委會(huì)2009年5月通過的《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的決定》第二條中雖然規(guī)定了部門聯(lián)合執(zhí)法，但仍停留在原則層面，具體如何禁燒，仍然沒有更詳細(xì)的規(guī)定。[4]因此在實(shí)踐之中，各環(huán)境保護(hù)主管部門以及其他相關(guān)聯(lián)合部門在對秸稈焚燒行為進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，由于規(guī)定過于模糊或不清，沒有明確誰是主導(dǎo)、誰輔助工作，互相推諉，執(zhí)法人員往往無法著手處理相關(guān)的違法行為，達(dá)不到對秸稈焚燒行為規(guī)制的法律治理目的。4.基層實(shí)際執(zhí)行者無實(shí)際處罰權(quán)，僅能以教育為主，達(dá)不到警示懲戒的目的?；鶎诱藛T責(zé)任大但執(zhí)法權(quán)力小且人員編制有限，發(fā)生突發(fā)事件時(shí)需請示上級部門，當(dāng)事件牽涉到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣市時(shí)，又需請示上級部門協(xié)調(diào)，導(dǎo)致基層政府人員管不了或不敢管。所以在遇到違法者時(shí)，基層政府執(zhí)法人員大多時(shí)候僅以批評教育草草了結(jié)。雖然法律也有規(guī)定罰款處罰，但是在實(shí)際應(yīng)用中很少應(yīng)用于管控活動(dòng)。這樣就使違法者無法真正意識(shí)到自身行為的違法性，也無法起到威懾的作用，使禁燒工作的實(shí)際效果大打折扣。

三、法律對策

(一)完善立法體系，建立詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則

針對相關(guān)立法空泛、模糊的問題，我們提出的建議是，增加秸稈禁燒法律條文的實(shí)際可操作性，一層一層確立權(quán)責(zé)，制定比較系統(tǒng)、能夠具體執(zhí)行的法律法規(guī)，給予具體的行為指引、權(quán)利和義務(wù)的劃分、具體的處罰措施。具體建議如下：1.將秸稈焚燒造成的損害進(jìn)行分級。如：第一級是造成一定范圍內(nèi)空氣能見度降低，最高級是導(dǎo)致火災(zāi)并造成了人身或財(cái)產(chǎn)損害。根據(jù)不同的級別，對秸稈焚燒行為的處罰力度和標(biāo)準(zhǔn)也進(jìn)行分級。這樣才能有效破除現(xiàn)有法律條文中類似于“情節(jié)嚴(yán)重”這樣的模糊性表達(dá)，明確界定焚燒秸稈行為的危害性程度，方便后續(xù)處罰。2.豐富責(zé)任承擔(dān)方式，加大處罰力度。現(xiàn)有的處罰方式較為單一，以罰款為主，但只要未造成人身財(cái)產(chǎn)損害，罰款金額極小，在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)水平下無法形成震懾力，達(dá)到對違法焚燒者的警示作用[5]?；诖?，我們建議對雖未導(dǎo)致火災(zāi)但已污染環(huán)境的焚燒行為，應(yīng)加大懲罰力度。建議提升罰金的數(shù)額，針對不同危害程度的焚燒行為，規(guī)定不同額度的罰金，也應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的責(zé)任承擔(dān)方式以外，增加其他形式的處罰，如引入民事責(zé)任承擔(dān)方式，停止侵害、排除妨害、恢復(fù)原狀、消除危險(xiǎn)等。3.各地區(qū)建立地方性行政法規(guī)。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)基于中央的總綱性規(guī)定，根據(jù)各地的具體情況，細(xì)化出規(guī)則性條文，在地方性法規(guī)中明確禁燒范圍、違法焚燒秸稈者的法律責(zé)任、秸稈綜合利用的措施等，為基層執(zhí)法者的執(zhí)法提供法律依據(jù)。很多省份的秸稈禁燒工作還僅僅停留在通告等規(guī)范性文件的級別，應(yīng)當(dāng)以江蘇省為模本，結(jié)合各區(qū)域的具體情況和特點(diǎn)，切實(shí)在地方性法規(guī)中明確秸稈焚燒的處罰措施、處罰標(biāo)準(zhǔn)，避免條文表意不明、規(guī)范模糊，為相關(guān)執(zhí)法工作提供可操作性更高的法律依據(jù)。

(二)提升法律位階，增強(qiáng)法律威懾力

目前我國秸稈禁燒法律規(guī)范多為地方性法規(guī)或者各政府規(guī)范性文件，法律效果上威懾力不夠，為提升秸稈禁燒法律規(guī)范的影響力，為下位立法提供有效指導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院從行政立法的層面明確在秸稈禁燒問題上公民的權(quán)利和義務(wù)，在行政法規(guī)中明確規(guī)定該違法行為的具體構(gòu)成要件、處罰措施，以期提高政府及群眾對秸稈禁燒的重視。

(三)改進(jìn)執(zhí)法方式，強(qiáng)化各部門聯(lián)合執(zhí)法體系

在夏收秋收期間，應(yīng)當(dāng)由各基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道)與基層群眾自治性組織(村委會(huì)、居委會(huì))的基層干部組成巡邏小組，以區(qū)域?yàn)閱挝?，在每個(gè)區(qū)域都派駐環(huán)保工作人員，及時(shí)查證、及時(shí)處罰，破除第一線工作者發(fā)現(xiàn)違法行為卻不能及時(shí)處罰的現(xiàn)狀，讓法律真正的深入民間，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管、取證、執(zhí)法的全方位無死角。而在涉及到跨部門執(zhí)法時(shí)，應(yīng)當(dāng)要合理利用資源，明確以基層人民政府為責(zé)任主體，建立由環(huán)保部門牽頭的執(zhí)法體系，將相關(guān)的政府部門都納入該體系，明確分工，并制定相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制，進(jìn)一步理順秸稈禁燒工作機(jī)制，破除推諉責(zé)任的現(xiàn)象，真正做到部門聯(lián)合執(zhí)法，[6]使得執(zhí)法可行，執(zhí)法能行。

[1]李振宇，黃少安.制度失靈與技術(shù)創(chuàng)新——農(nóng)民焚燒秸稈的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].中國農(nóng)村觀察，2002(5).

[2]周應(yīng)恒，胡凌嘯，楊金陽.秸稈焚燒治理的困境解析及破解思路——以江蘇省為例[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2016，32(50).

[3]吳宏偉，朱竹清，劉詠梅.秸稈焚燒的治理困境及其經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014(11).

[4]趙亞潔.農(nóng)村秸稈污染治理的法律規(guī)制探析[J].遼寧農(nóng)業(yè)科學(xué)，2015(2)：62-65.

[5]陳秀萍，吳宜桓.秸稈焚燒行為治理的法律對策探析[J].行政與法，2016(1).

[6]花玲玲.農(nóng)村秸稈焚燒的對策研究[J].農(nóng)業(yè)科技與信息，2016(19)：44.

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)本科SRT計(jì)劃項(xiàng)目資助項(xiàng)目(1622A10)“農(nóng)村秸稈焚燒的現(xiàn)狀、治理困境及其法律應(yīng)對——以江蘇省南京市為例”的階段性成果之一。

D922.6；F

A

2095-4379-(2017)22-0028-02

張成(1995-)，男，四川成都人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，2014級法學(xué)專業(yè)本科生；滕澤惠(1997-)，女，江蘇南京人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，2014級法學(xué)專業(yè)本科生；郜一霏(1996-)，女，河南焦作人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，2014級法學(xué)專業(yè)本科生；李一鳴(1996-)，男，山東東營人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，2014級法學(xué)專業(yè)本科生。