案件請示制度的檢視與修正

王 敏 黃 忠

淮安市中級人民法院，江蘇 淮安 223001

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案件請示制度的檢視與修正

王 敏 黃 忠

淮安市中級人民法院，江蘇 淮安 223001

案件請示制度是中國民事訴訟法上的特有制度，從應(yīng)然的層面來說，案件請示制度具有統(tǒng)一法律適用、發(fā)現(xiàn)疑難案件、彌補(bǔ)抽象法律不足的功能。從實然的角度，案例請示制度在司法實踐中的混亂卻造成了一定的負(fù)面影響。對此，應(yīng)該轉(zhuǎn)變司法審判理念、減少對下級法院的行政干預(yù)、改革法院考評機(jī)制。

案件請示；應(yīng)然功能；實然狀況；改革路徑

一、案件請示制度的應(yīng)然功能

案件請示制度是指下級法院在案件審理過程中，就案件的程序問題或?qū)嶓w處理以口頭或書面形式向上級法院請示，上級法院予以答復(fù)的制度。[1]在應(yīng)然的層面，案件請示制度從制度的設(shè)立和制度功能來看，至少具有以下幾個功能：

(一)統(tǒng)一法律適用

法律的普適性決定了其在司法實踐中適用的不統(tǒng)一性。類似案件在不同層級，不同地區(qū)甚至同一個法院都可能得出不同的判決結(jié)果。可以想見“一個新問題出現(xiàn)后”不同的下級法院完全可能作出不同的判決，在一個法制統(tǒng)一的國家，這種狀況顯然是不可能被接受的。[2]為了維護(hù)法制的統(tǒng)一，最高院正是通過案件請示制度來統(tǒng)一法律在全國的適用。案件請示制度發(fā)揮了統(tǒng)一法律適用的功能。

(二)發(fā)現(xiàn)疑難案件

我國絕大多數(shù)的案件均是由基層法院和中級法院來審理，最高院直接審理的案件數(shù)量有效，其行使的主要是司法解釋權(quán)。但是司法解釋的素材絕大多數(shù)來源于下級法院審理的案件。正是因為下級法院在審理案件中遇到疑難問題而請示于上級法院，才得以使上級法院發(fā)現(xiàn)疑難問題，進(jìn)而出臺司法解釋。因此，案件請示制度無疑是發(fā)現(xiàn)疑難問題的重要途徑之一。

(三)彌補(bǔ)抽象法律的不足

隨著社會的日益進(jìn)步，新案件、新情況層出不窮的出現(xiàn)，使得成文法的缺陷也日漸突出，法律規(guī)范“語言上的極端精確，其只能以內(nèi)容及意義上的極端空洞為代價”，[3]成文法具有抽象性、普遍性、滯后性的缺陷，對此雖有司法解釋予以具體化，但是我國司法解釋走的依然是立法的模式，并沒有將立法抽象的結(jié)果進(jìn)行個案化還原。而案件請示制度，甚至法院對個案請示作出的批復(fù)則彌補(bǔ)了抽象司法解釋的缺陷，更具有針對性、實用性和操作性。

二、案件請示制度的實然狀況

根據(jù)最高法院的規(guī)定，只有“就法律適用疑難問題，或具有普遍法律適用意義”的案件，才能啟動案件請示程序。然而實踐中，大部分案件不符合案件請示制度的規(guī)定。案件請示的原因種種，有的是案件情況復(fù)雜，有的是存在社會壓力，有的是人情和行政的干預(yù)，有的甚至用來規(guī)避審限。雖然各級法院對案件請示的范圍一般均會作相應(yīng)規(guī)定，但是司法實踐中，只要下級法院報送，上級法院的立案庭一般均予以立案。雖然有的請示案件最終以退回原審法院的方式結(jié)案，但是同樣要經(jīng)過承辦人審查、合議庭評議、文書簽發(fā)、退卷等程序，審判資源的浪費和審判效率的降低顯而易見。

此外，與下級法院的請示動因種種相對應(yīng)的，上級法院是否批復(fù)的因素也諸多。如承辦人在手案件很多，而且期限緊張，則其容易無暇顧及請示的案件。如擔(dān)心當(dāng)事人申訴時由上級法院復(fù)查，推翻的風(fēng)險增加，則也不容易對案件作出批復(fù)。由于對案件請示范圍的認(rèn)識不一，加之請示程序的隱形性，法院一般不將案件請示程序告知當(dāng)事人，由于沒有當(dāng)事人的參與和監(jiān)督，以及法院之間關(guān)系的行政化，承辦法官也就很容易找到不予答復(fù)或退回案件的理由，將困境繼續(xù)退回下級法院。導(dǎo)致的后果是很多不屬于請示范圍的案件被批復(fù)，許多本應(yīng)屬于請示范圍的案件又被退回。

由于實踐中案件請示制度的種種不協(xié)調(diào)狀況，該制度不僅沒有表現(xiàn)出其原來的制度功能，反而造成了一系列的負(fù)面影響。當(dāng)前，至少包括以下幾點：

第一，案件請示制度并不屬于法定的程序，對其審限，法律亦未作出規(guī)定。雖然許多地方法院對于審限有所規(guī)定，但是最高院沒有做出規(guī)定，而且即使是有所規(guī)定的法院，在實踐中的執(zhí)行力度也不一。由于對請示的案件，上級法院也需要研究討論，甚至于還要向其上級法院請示，案件的審限毫無疑問被延長，導(dǎo)致訴訟效率的低下。第二，架空當(dāng)事人的上訴權(quán)。由于兩審終審制的審級設(shè)計，上一級法院是上訴審法院，而對請示案件作出批復(fù)意見的法院亦是上一級法院。由于兩級法院就案件情況已經(jīng)達(dá)成了共識，因此，很多請示案件上訴到二審法院后，均是以維持而告終，二審法院對于自己的意見不會推翻，導(dǎo)致當(dāng)事人上訴的目的無法實現(xiàn)，上訴權(quán)利亦被虛置。第三，滋生基層法官的惰性。法官不能拒絕審判是司法的基本原則，但是案件請示制度的存在，使得法官遇到所謂的疑難問題時以請示為首選程序，而不注重司法素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的提升，實質(zhì)上等同于拒絕審判。

三、案件請示制度功能失范的原因分析

作為一項法外制度，案件請示制度的功能失范有著深厚的歷史原因、法律原因、司法體制以及現(xiàn)實原因。具體分析如下：

(一)歷史原因：司法審判人員素質(zhì)低下

司法這一社會沖突解決機(jī)制是以法律為工具，而法官這一定紛止?fàn)幍奶厥饴殬I(yè)亦是以法律為手段。因此，法官必須具備扎實的法律知識功能，敏捷的法律思維模式，高尚的道德人格。但是長期以來，我國司法人員的素質(zhì)低下，尤其是基層法院的審判人員素質(zhì)低下，這與我國的歷史狀況是分不開的。司法人員素質(zhì)的低下導(dǎo)致在審判中遇到問題是不可避免的。于是，只能通過向上級法院請示的方式來解決，久而久之便演化為一種習(xí)慣和工作方式。

(二)管理原因：法院之間關(guān)系的行政化

根據(jù)憲法規(guī)定，上下級法院之間并不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政關(guān)系，而是監(jiān)督與被監(jiān)督，指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。事實上，審判和司法行政管理相互混同交織，不僅審判人員與行政人員在編制、待遇、考核、升遷等方面不能截然分開，而且在等級分立的職級結(jié)構(gòu)框架下，人事任免及相應(yīng)的資源配置權(quán)被各級領(lǐng)導(dǎo)班子所把控，形成了有學(xué)者所稱的司法與行政合一的“合一制”科層結(jié)構(gòu)。[4]因此，長期以來，我國上下級法院之間的關(guān)系本質(zhì)上屬于行政管理關(guān)系，由上級法院對下級法院的業(yè)績進(jìn)行考評，上級法院的指示，下級法院必須遵守，下級法院遇到疑難問題提出請示，上級法院作出指示意見。下級法院應(yīng)當(dāng)在辦案意旨與審判行為方面與上級法院保持一致。由于現(xiàn)行的法官評價機(jī)制——通過對法官裁判案件的上訴率、改判率、發(fā)回重審率進(jìn)行評價，也使很多法官熱衷于向上級法院請示、匯報，規(guī)避風(fēng)險。案件請示中體現(xiàn)出的上命下從，征求上級意見并貫徹上級法院的指示是典型的行政權(quán)特征。

(三)法律原因：法律規(guī)定的不明和滯后性

我國是成文法國家，成文法規(guī)定具有抽象性、普適性和滯后性的特征，社會生活紛繁復(fù)雜，但是呆板的法律不可能窮盡所有的情況?；诜€(wěn)定性，法律不可能隨著日新月異的社會環(huán)境頻繁更改。隨著社會變革的深入推進(jìn)、信息時代的發(fā)展，新情況、新問題頻頻給審判工作帶來了諸多挑戰(zhàn)。在面對案件中具體的人和事時，法律又必須實現(xiàn)由一般到個別、抽象到具體的個別化轉(zhuǎn)化，從而實現(xiàn)法律主體與法律行為、典型情狀與未列舉事項的結(jié)合。處理新型疑難案件不僅給司法審判人員帶來了創(chuàng)新收益，也帶來了司法風(fēng)險，而對風(fēng)險的規(guī)避往往成為法官的首要選擇。在司法審判人員束手無策時，向上級法院請示便成為一項重要的規(guī)避風(fēng)險策略。

(四)現(xiàn)實原因：審判人員的沉重壓力

改革開放以來，雖然司法隊伍不斷壯大，但是與司法所承擔(dān)的繁重的法律、政治、社會責(zé)任相比，司法力量仍顯不足。各地法院特別是基層法院案多人少的矛盾仍然比較突出，法官長期處于超負(fù)荷勞動狀態(tài)。過多的案件數(shù)量使得法官不可能也無暇對其中的法律問題進(jìn)行深入鉆研，為了使案件得以出手，提請領(lǐng)導(dǎo)研究甚至向上級法院請示便成為重要的渠道。

四、案件請示制度的改革路徑

(一)理念的轉(zhuǎn)變和更新

法律具有統(tǒng)一性和普適性，同時亦具有個性化，應(yīng)該鼓勵法官特別是基層法院的法官通過自己對法律知識的理解做出判斷。法官之間乃至于上下級法院之間對于法律知識理解的差異是正?，F(xiàn)象，這種差異也是司法獨立的內(nèi)在要求。雖然有時下級法院的判決被上級法院改判，但并不代表下級法院的判決就是毫無道理可言的。即使有時初審法官的思考、推理或者解釋有錯，上訴審法院法官也會承認(rèn)其思路的貢獻(xiàn)(至少使得上訴審法官不重復(fù)這種錯誤)。[5]因此，我們不能簡單地以案件的發(fā)改率來評價法官，發(fā)改率應(yīng)該作為激勵標(biāo)準(zhǔn)而不是懲罰標(biāo)準(zhǔn)。由此，法官才不會因懼怕案件被發(fā)改而一味地請示，請示的動因便會大大減少。

(二)減少行政化干擾

前文已經(jīng)分析，中國法院的行政化管理色彩非常濃重，這也是審判獨立未能得到確立的深層次原因。法院的行政化管理必然對法官的職業(yè)、待遇等產(chǎn)生影響，束縛了法官的手腳。因此，為了保障法官依法獨立行使審判權(quán)，必須去除行政化的司法環(huán)境。在法院科層內(nèi)部，“建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度，完善司法人員分類管理制度”；在審判權(quán)力的行使上，“改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”。

(三)改革法院的案件質(zhì)量考評機(jī)制

目前，在上訴率、發(fā)改率、申訴率等考核指標(biāo)的重壓下，法官必然會擔(dān)心自己的職業(yè)前程和待遇收入而不敢作出獨立裁判，這必然使得法官在行使審判權(quán)時不敢在法律的領(lǐng)地里放開手腳，而顯得縮手縮腳，在遇到難辦案件時總是要請示法院領(lǐng)導(dǎo)或者上級法院，這使得普通法官的獨立審判權(quán)遭到破壞。[6]因此，目前的案件質(zhì)量考評指標(biāo)亟需改革，應(yīng)該去除均衡結(jié)案率、上訴率、申訴率、調(diào)解率的考核，完善發(fā)改率的考核。如案件被上級法院發(fā)改，要分清原因，如果是案件事實認(rèn)定方面或者是明顯的法律適用錯誤，則要追究承辦法官的責(zé)任，若是出現(xiàn)了新證據(jù)或者是法律適用問題有爭議等原因?qū)е卤话l(fā)改，承辦法官則要免責(zé)。如此才能保障法官在裁判時享有獨立的司法豁免權(quán)，保障法官的職業(yè)待遇不受量化指標(biāo)的影響。

[1]萬毅.歷史與現(xiàn)實交困中的案件請示制度[J].法學(xué)，2005(2)：9.

[2]沙永梅.案件請示制度之廢除及其功能替代——以中級法院的運(yùn)作為出發(fā)點[J].河北法學(xué)，2008(7)：190.

[3]卡爾·拉倫茨.法學(xué)方法論[M].陳愛娥譯.北京：商務(wù)印書館，2003.17.

[4]陳杭平.論中國法院的“合一制”——歷史、實踐和理論[J].法制與社會發(fā)展，2011(6)：15.

[5]蘇力.送法下鄉(xiāng)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2000：170.

[6]毋愛斌，王聰.司法權(quán)獨立行使的審級保障——以案件請示制度為切入點[J].云南大學(xué)學(xué)報(法學(xué)版)，2014(3)：86.

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