羅城仫佬族自治縣村民自治探究*

王春霞

廣西民族大學(xué)法學(xué)院，廣西 南寧 530006

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羅城仫佬族自治縣村民自治探究*

王春霞

廣西民族大學(xué)法學(xué)院，廣西 南寧 530006

廣西羅城仫佬族自治縣村民自治制度發(fā)展出屯長制、理事會、重視村規(guī)民約、發(fā)展社會組織等優(yōu)秀做法。然而新時期村民自治面臨人員往來復(fù)雜、村民外流、糾紛結(jié)構(gòu)變化、屯長參與度不足等困境。針對上述問題，通過提高農(nóng)村基層治理能力、拓寬參與渠道、完善多元糾紛解決機制、加強村屯合作完善治理體系等方式尋求村民自治發(fā)展路徑。

村民自治；仫佬族；基層治理

廣西作為村民自治的發(fā)源地，村民自治發(fā)展歷史條件深厚。廣西羅城仫佬族自治縣，是我國仫佬族人民主要聚居地。自村民自治產(chǎn)生以來，仫佬族人民在實踐中創(chuàng)新出一些具有民族特色的優(yōu)秀做法，為村民自治制度的發(fā)展提供新思路。本文在總結(jié)仫佬族村民自治優(yōu)秀做法的同時，分析當前仫佬族村民自治面臨的新問題，并提出完善的建議，以期推動村民自治發(fā)展的新出路。

一、羅城仫佬族村民自治實踐的狀況

羅城縣志(2011年編)記載，全縣轄4個鄉(xiāng)7個鎮(zhèn)，141個行政村。居住著仫佬、壯、漢、苗、瑤、侗等12個少數(shù)民族，總?cè)丝?6.56萬人，其中仫佬族11.57萬人，占全縣總?cè)丝诘?1.7%，是全國唯一的仫佬族自治縣。它與村民自治發(fā)源地的宜州市合寨村同屬廣西河池市，兩地在村民自治制度的發(fā)展上有相似之處。羅城仫佬族自治縣受歷史文化、地理因素、血緣關(guān)系等因素影響，因地制宜地創(chuàng)造出一些村民自治的優(yōu)秀做法，值得我們借鑒。

(一)設(shè)立屯長制創(chuàng)新基層治理單位

“屯”這一鄉(xiāng)村治理單位又稱自然村，是村民經(jīng)過長時間生活，受地理因素、血緣關(guān)系、生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣等影響而自然形成的村落。鳳梧村有14個屯，各屯經(jīng)村民投票產(chǎn)生一正兩副屯長加若干助理。屯長一般都是在自然村具有一定威信并且工作能力較強。屯長需要配合村委會的工作，定期到村委會開會，宣傳槍支管理規(guī)定、村莊規(guī)劃、作物種植、征兵等政策。配合新農(nóng)合政策宣傳、“清潔鄉(xiāng)村”行動、落實低保、協(xié)助危房改造等工作。屯長制度減輕村委會工作負擔(dān)，加強村委會執(zhí)行力。

(二)設(shè)立理事會制度推動村民自治發(fā)展

理事會是經(jīng)全體村民民主推選產(chǎn)生的村民自治組織，主要負責(zé)村屯重要活動的組織管理，鄰里之間的糾紛調(diào)解，鄉(xiāng)村清潔工作等。上鳳立屯為規(guī)范理事會行為制定理事會工作職責(zé)制度。理事會的成員一般是老黨員、退休人員，在本村屯有威望、工作能力好的村民。理事會對村民大會和村民代表會議負責(zé)。各屯黨群理事會的工作重點是道路硬化、飲水工程、文化設(shè)施建設(shè)等，義務(wù)協(xié)助村民小組長做好水利、農(nóng)田工作、實施扶貧資金的認定、與林業(yè)部門一起丈量造冊、參與危房改造工作等，大大減輕了村委會的工作壓力。黨群理事會制度暢通了民主管理渠道、激發(fā)了基層活力。

(三)發(fā)揮村規(guī)民約在社會治理中的積極作用

經(jīng)過全體村民通過，上鳳立屯制定了社會事務(wù)村規(guī)民約(共十條)。村規(guī)民約包括鄰里團結(jié)、保護環(huán)境、依法建房、積極參與創(chuàng)建、遵守計劃生育政策、樹立良好社會風(fēng)尚共六條倡導(dǎo)性條款，對私自安裝水電設(shè)施、破壞公共設(shè)施進行處理的強制性條款，以及集體資金使用、發(fā)展村級公益事業(yè)的程序性條款。此外，根據(jù)“清潔鄉(xiāng)村”活動要求，上鳳立屯還制定了環(huán)境衛(wèi)生村規(guī)民約。對亂丟垃圾、死畜處以罰金，并規(guī)定全村“清潔日”和保潔制度，有效改善村容村貌推進清潔鄉(xiāng)村的建設(shè)。村規(guī)民約在處罰手段上有罰款、賠償、代履行、名譽罰等方式。如上鳳立屯對偷水偷電者要求公開檢討、田心屯對外來人員危害公共財物以及吸毒人員的驅(qū)逐、對于偷盜行為處以罰款加請吃喝的懲罰。村規(guī)民約經(jīng)全體村民同意并具有強制力和執(zhí)行力。仫佬族注重村規(guī)民約的作用，在社會事務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、發(fā)展生產(chǎn)和維護社會治安等方面都訂立村規(guī)民約，并得到村民的認同與遵守。村規(guī)民約維護基層秩序的效果甚至優(yōu)于法律。

(四)發(fā)揮基層社會組織在鄉(xiāng)村治理中的作用

上南岸屯和上鳳立屯都有老年協(xié)會。老年協(xié)會是在村委會領(lǐng)導(dǎo)下成立的老年群眾組織，成立理事會管理事務(wù)。老年協(xié)會組織老年人開展豐富的文化活動，幫助并引導(dǎo)老人互助活動。此外，老人協(xié)會還要協(xié)助村委會進行糾紛調(diào)解、家庭養(yǎng)老、社會綜合治理等工作，參與社會建設(shè)和管理活動，有效地提高村民自治的參與度，緩解村屯的社會矛盾。

“冬”是仫佬族社會的宗族組織形式，幾乎仫佬族各大姓都存在著這種稱為“冬”的組織。上南岸屯銀氏“冬”組織在議事、調(diào)解糾紛方面仍然發(fā)揮著重要作用。此外，仫佬山鄉(xiāng)還有“會款”、“土嶺公約”等傳統(tǒng)社會組織，是仫佬族群眾共同定約、共同遵守并據(jù)此實行獎懲的機構(gòu)，主要用來維持本地區(qū)的生產(chǎn)、生活和社會秩序。仫佬族鄉(xiāng)村積極發(fā)揮既有組織在鄉(xiāng)村治理作用的思路，體現(xiàn)了仫佬族人民自我管理的智慧與能力，村民自治組織結(jié)構(gòu)值得我們借鑒與思考。

二、當前羅城仫佬族村民自治面臨的困境

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人員流動加快。少數(shù)民族村落與外界聯(lián)系不斷加強，糾紛日益復(fù)雜化。仫佬族農(nóng)村基層治理在新時期顯現(xiàn)出新的問題。

(一)人員往來復(fù)雜加大治理難度

經(jīng)濟發(fā)展、交通日益便利使少數(shù)民族農(nóng)村與外界聯(lián)系加強。外來人口的涌入為少數(shù)民族地方帶來活力的同時，一定程度破壞原有的秩序。有些屯出現(xiàn)外來人口偷盜等行為，擾亂社會治安。少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)建廠如石廠、磚廠、木材廠、肥料廠等，改變農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和人口構(gòu)成。此外，務(wù)工人員返鄉(xiāng)帶來治理難題。過年過節(jié)時期，外出務(wù)工人員返回家鄉(xiāng)，產(chǎn)生很多生活垃圾，帶來環(huán)境問題。部分外出務(wù)工人員在外面沾染吸毒、賭博等惡習(xí)并將不良風(fēng)氣帶回家鄉(xiāng)，人員往來的復(fù)雜性加大基層社會治理的難度。

(二)村民外流阻礙村民自治發(fā)展

村民外流使村民自治發(fā)展后備力量減少。民族地區(qū)外出務(wù)工人員較多，有些村形成“空心化”，以老人婦女孩子居多。外出務(wù)工人員除過年過節(jié)返家外，與家鄉(xiāng)聯(lián)系較少，造成外出務(wù)工人員管理困難。少數(shù)民族村民外流使村民難以了解村內(nèi)事務(wù)，無法參與村務(wù)管理。外出務(wù)工人員以務(wù)工收入為主要生活來源，與村集體利益關(guān)聯(lián)度降低，參與村務(wù)管理的意愿低。上述因素都制約了仫佬族村民自治的發(fā)展。

(三)土地升值改變糾紛結(jié)構(gòu)

農(nóng)業(yè)補貼、土地升值導(dǎo)致山林糾紛較多。當?shù)卮迕穹N植山竹、紅竹，由于土地權(quán)屬不清引起山林糾紛、水利糾紛。此外，還有一些因為規(guī)劃引起的宅基地糾紛。上南岸屯有一銀氏宗族，十幾戶人家共同出資在路邊修建宗族門樓，但是門樓的圍墻影響其中一戶靠路邊人家的采光，還涉及地基侵占公用道路、排水溝等相鄰權(quán)糾紛。東門鎮(zhèn)政府負責(zé)信訪工作的工作人員多次調(diào)解不下。羅城派出法庭30%-40%的案件為離婚案件。夫妻一方或雙方外出打工人口較多，長期分居導(dǎo)致感情疏離或產(chǎn)生新感情，婚姻走向破裂，產(chǎn)生財產(chǎn)債務(wù)或子女撫養(yǎng)糾紛。

(四)未能充分吸納屯長參與村民自治

鳳梧村副主任2011開始村務(wù)工作，工資為200-300元，現(xiàn)在月工資800-900元，待遇仍然不高。屯長在配合村委會工作、與群眾聯(lián)系、村務(wù)執(zhí)行等方面發(fā)揮重大作用，但是屯長的待遇很低。鳳梧村的屯長工資少，每月200-300元補貼，還有部分村的屯長只有100元左右補貼。此外，屯長承擔(dān)的事務(wù)很多，偶爾屯長工作還會受到村民誤解。屯里收入或土地分配不均可能會引起上訪。除補貼少外，屯長也很少有接受工作培訓(xùn)的機會，工作的積極性不高。有些屯不關(guān)心集體事務(wù)，沒人愿意當屯長或輪流做屯長。

三、完善羅城仫佬族村民自治發(fā)展的建議

針對新時期民族地區(qū)村民自治存在的問題，應(yīng)通過提高農(nóng)村基層治理能力、拓寬外出村民參與村務(wù)渠道、完善糾紛解決機制、加強村屯合作完善村級治理體系等途徑加以完善。

(一)提高農(nóng)村基層治理能力

加強對于流動人口的登記和管理，對于在本村屯暫住的人口進行治安等方面的教育，監(jiān)督暫住人口尊重當?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣和村規(guī)民約等規(guī)則，減少人口流動帶來的環(huán)境破壞、秩序混亂等負面影響。同時，運用科技手段管理基層，維護社會治安。在重要路段安裝監(jiān)控，對于外來人口的監(jiān)管以及外來人口偷盜等違法犯罪行為的追蹤。逐步運用信息化手段提高管理效率和水平，提高基層治理能力。

(二)拓寬外出人員參與村務(wù)的渠道

做好外出務(wù)工人員的摸底工作。建立務(wù)工人員與村屯的聯(lián)系，通過現(xiàn)代的QQ、微信等聊天工具發(fā)布村務(wù)信息等消息、接受外出務(wù)工人員的求助、發(fā)布基本法律知識等。加深外出務(wù)工人員與家鄉(xiāng)的感情，增強村屯的凝聚力。教育外出務(wù)工人員遵紀守法、遠離毒品賭博。加強村務(wù)信息公開與監(jiān)督，為仫佬族村民參與基層治理拓寬渠道。針對選舉、建設(shè)工程等重要村務(wù)，可以為外出務(wù)工人員開通電話、微信投票等方式表達意見，保障外出務(wù)工人員的知情權(quán)以及決策權(quán)。

(三)完善多元糾紛解決機制

對于產(chǎn)生土地糾紛的案件應(yīng)當通過確認土地登記薄、查閱歷史資料、爭議主體共同協(xié)商等方式進行確權(quán)并及時更改土地登記薄記載。作為調(diào)整村民行為的準則，仫佬族的村規(guī)民約、禁約涉及社會生產(chǎn)、生活很多方面，在民族地區(qū)具有較強的效力，獲得普遍認同和遵守，要充分發(fā)揮村規(guī)民約、族群內(nèi)部調(diào)解在仫佬族基層治理中的作用。在法律框架內(nèi)合理使用村規(guī)民約解決社會糾紛。在糾紛矛盾難以解決時，合理引導(dǎo)村民采取法律手段或訴諸法院的方式解決。

(四)村屯合作完善村級治理體系

村民自治的有效實施和運行需要一定的條件，受到利益、文化、地域、規(guī)模和個人意愿等因素的影響?！巴汀边@一基層單位可以促進直接民主，加強干部與群眾聯(lián)系，要發(fā)揮自然村在地理人文方面進行村民自治的優(yōu)勢。吸納屯長參與村民自治，建立屯長工作制度。提高村委會成員及屯長的工作待遇，加強對屯長的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。屯自治豐富村民自治實現(xiàn)形式。通過村屯合作完善村級治理體系，推進村民自治發(fā)展。

[1]李甫春.“冬”與仫佬族源流追溯[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2004(1).

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[3]鄧大才.村民自治有效實現(xiàn)的條件研究—從村民自治的社會基礎(chǔ)視角來考察[J].政治學(xué)研究，2014(6).

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2095-4379-(2017)06-0069-02

王春霞(1990-)，女，漢族，山東臨沂人，法律碩士，廣西民族大學(xué)法學(xué)院。

*廣西民族法與區(qū)域治理研究協(xié)同創(chuàng)新中心調(diào)研成果。