解析林業(yè)管理制度對森林公安執(zhí)法的影響

張志平

破壞森林資源的違法犯罪，法學(xué)理論上稱為行政犯或者法定犯。行政犯與自然犯是一個(gè)相對的概念，所謂行政犯，法學(xué)界的通說觀點(diǎn)，是指違反行政法規(guī)，嚴(yán)重危害正常的行政管理活動(dòng)，依照刑事法律應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任的行為。破壞森林資源違法犯罪屬于行政犯的范疇。這類案件的認(rèn)定需要雙重的違法性評價(jià)，即首先要判斷行為是否具林業(yè)管理方面的違法性，其次再來判斷是否具有刑事上的違法性，也就是說，行為人的行為如果沒有違反林業(yè)管理規(guī)定就不會(huì)構(gòu)成犯罪。破壞森林資源違法犯罪案件無論是定性還是偵破，都與林業(yè)管理規(guī)定有著密切聯(lián)系。

一、林業(yè)管理制度決定森林生態(tài)的保護(hù)方式和違法性質(zhì)

以《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）為核心的林業(yè)法律法規(guī)體系是辦理林業(yè)案件的重要依據(jù)。在《森林法》調(diào)整和保護(hù)的社會(huì)關(guān)系中，涉及林業(yè)物權(quán)和森林生態(tài)效益保護(hù)。根據(jù)對《森林法》立法目的和基本原則的闡釋，以生態(tài)效益保護(hù)優(yōu)先，破壞森林資源違法犯罪行為侵害的法益即是森林生態(tài)效益，這個(gè)觀點(diǎn)在理論界和實(shí)務(wù)界已達(dá)成共識。然而，森林生態(tài)效益是一個(gè)開放性的概念，執(zhí)法過程不能等同于一般的技術(shù)探討和宏觀論述，生態(tài)效益的內(nèi)涵和外延都需要通過一系列相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行確認(rèn)和界定，這個(gè)規(guī)范體系即林業(yè)管理制度。

首先，林業(yè)管理制度決定林業(yè)案件的性質(zhì)。綜合我國《森林法》和《刑法》關(guān)于破壞森林資源違法犯罪法律責(zé)任的規(guī)定，對于客體要件，基本表述為“侵害了國家保護(hù)森林資源的管理制度”，根據(jù)《森林法》的規(guī)定，林業(yè)主管部門承擔(dān)和履行國家對森林資源的保護(hù)職責(zé)，國家保護(hù)森林資源的管理制度即林業(yè)管理制度。林業(yè)管理制度是一個(gè)概括性和綜合性的表述，具體可以分解為林權(quán)管理制度、林地管理制度、森林采伐、運(yùn)輸管理制度、木材經(jīng)營加工管理制度、森林火災(zāi)預(yù)防和撲救管理制度、野生動(dòng)物和珍貴植物管理制度等?？腕w決定案件性質(zhì)，森林公安管轄的林業(yè)案件，即是違反了前述林業(yè)管理制度導(dǎo)致的法律責(zé)任，違反了管理制度的行為即為“非法”，具體違反了哪項(xiàng)制度即構(gòu)成哪項(xiàng)違法或者犯罪。

例如，違反了木材運(yùn)輸管理制度即構(gòu)成“非法運(yùn)輸木材”的違法犯罪，違反狩獵管理制度即構(gòu)成“非法狩獵”的違法犯罪，案件性質(zhì)與林業(yè)管理制度渾然一體。

其次，林業(yè)管理制度體現(xiàn)了森林資源保護(hù)的行業(yè)特點(diǎn)。盜伐林木行為是直接將林木砍倒，造成森林生態(tài)受到破壞無需質(zhì)疑，但沒有木材運(yùn)輸證運(yùn)輸木材的行為為什么違法甚至犯罪，尤其是對“非法收購盜伐、濫伐林木罪”應(yīng)歸屬在破壞環(huán)境資源犯罪還是應(yīng)歸屬在贓物犯罪類別中，法律實(shí)務(wù)界很多人感到相當(dāng)困惑。

我國林業(yè)大多地處偏僻，地域廣大且人煙稀少。破壞森林資源行為如盜伐林木行為可以在極其短暫的時(shí)間內(nèi)實(shí)施完畢而且不易發(fā)現(xiàn)。執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)的違法常態(tài)是非法運(yùn)輸行為，在運(yùn)輸環(huán)節(jié)和收購、加工環(huán)節(jié)對盜伐林木進(jìn)行第二次堵截。法律規(guī)定了木材運(yùn)輸、木材經(jīng)營環(huán)節(jié)的許可制度以及木材收購環(huán)節(jié)的合法性檢查，構(gòu)成環(huán)環(huán)相扣、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧謽I(yè)管理制度，目的在于從根源上消滅和減少盜伐、濫伐林木、破壞珍貴野生動(dòng)植物資源的違法犯罪。類似的其他林業(yè)管理制度均具有地域性和行業(yè)性特點(diǎn)，是區(qū)別于其他行業(yè)行政管理秩序的一個(gè)顯著特點(diǎn)。

再次，林業(yè)管理制度蘊(yùn)含了森林資源保護(hù)的方式和手段。林業(yè)管理制度的目的是維護(hù)國家林業(yè)秩序，增強(qiáng)森林生態(tài)效益和促進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。就森林生態(tài)而言，其特點(diǎn)一是包含的內(nèi)容豐富，例如蓄水保土、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、珍貴野生動(dòng)植物種保護(hù)等等；二是各物種類別作用不同，例如喬木、灌木、竹子以及各類野生動(dòng)植物種的生態(tài)效能差異很大，需要有一系列的規(guī)范和制度進(jìn)行界定和管理，這就形成了林業(yè)管理制度。由此看出，破壞森林資源的違法犯罪侵害的法益是生態(tài)效益，但本質(zhì)上還是違反和侵害了國家的林業(yè)管理制度。林業(yè)管理制度的目的是維護(hù)國家的林業(yè)秩序，林業(yè)管理秩序和其他各行各業(yè)的管理秩序共同構(gòu)成了執(zhí)政階級的統(tǒng)治秩序。秩序是法律最基本的價(jià)值，也是法律所要保護(hù)和實(shí)現(xiàn)的其他價(jià)值的基礎(chǔ)，因此，只有嚴(yán)重侵害行業(yè)管理秩序的行為才能納入刑法制裁范疇。解析我國刑法規(guī)定，那些嚴(yán)重違反行政管理規(guī)定涉及危害公共安全和人身權(quán)利的行政犯，才會(huì)不經(jīng)過行政處罰直接納入刑法制裁，即刑法理論上的行為犯，例如“生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪”等。據(jù)筆者查閱的資料來看，國外環(huán)境犯罪的法律規(guī)定中，只有那些可能產(chǎn)生對人或動(dòng)物具有公共危險(xiǎn)的物質(zhì)，才將違反環(huán)保行政法規(guī)或行政命令的行為直接規(guī)定刑罰，如德國“違反環(huán)保法或行政機(jī)關(guān)禁令的開動(dòng)核設(shè)備的行為”。我國《刑法》第341條規(guī)定的破壞珍稀動(dòng)物資源犯罪、第344條規(guī)定的破壞珍貴植物犯罪，刑法理論上納入行為犯的范疇，就是以單純違反野生動(dòng)植物保護(hù)法的禁止性規(guī)定，或者稱單純違反林業(yè)管理制度成立犯罪。因?yàn)榱⒎ㄉ系娜毕?，?dǎo)致森林公安執(zhí)法實(shí)踐的困惑，森林公安近年來辦理的一些野生動(dòng)植物犯罪案件受到社會(huì)公眾質(zhì)疑，實(shí)質(zhì)上是刑法對林業(yè)管理制度的價(jià)值取向出了問題。

二、林業(yè)管理制度指明破壞森林資源違法犯罪案件的偵查方向

查處破壞森林資源案件，涉及案件管轄，證據(jù)收集固定等一系列活動(dòng)。如前所述，林業(yè)案件性質(zhì)與林業(yè)管理制度渾然一體，林業(yè)管理規(guī)定是辦理林業(yè)案件的重要依據(jù)，林業(yè)管理制度與林業(yè)案件查處環(huán)節(jié)互相交融，密不可分。

首先，林業(yè)管理制度確定森林公安對林業(yè)案件的管轄范圍。所謂林業(yè)案件或者破壞森林資源案件，絕大多數(shù)情形下，涉及林木、植被、林地等一些客觀因素。按照現(xiàn)行管理體制劃分，森林公安執(zhí)法實(shí)踐中遇到的林木和有樹木生長的林地等，并非都屬于森林資源范疇，如林業(yè)案件中的盜伐林木、濫伐林木、毀壞林木案件所指的“林木”，就具備特定的含義和范圍。

森林公安管轄林業(yè)案件，前提必須確認(rèn)損害對象是森林資源范疇。例如，有人在公路旁砍到了幾棵樹，依照我們通常的認(rèn)知，公路邊種植的是防護(hù)林，那防護(hù)林既然成林了，必然有一定的標(biāo)準(zhǔn)要求，如果是單行種植，是否屬于防護(hù)林范圍呢？案件立案前的初查階段，林業(yè)執(zhí)法人員或者森林公安執(zhí)法人員需要根據(jù)《森林法》及其配套法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確認(rèn)，該確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)就是林業(yè)管理制度的組成部分，所以說，林業(yè)管理制度確定森林公安對林業(yè)案件的管轄范圍。

其次，林業(yè)管理制度為森林公安辦理林業(yè)案件收集證據(jù)指出方向。森林公安或者林業(yè)主管部門執(zhí)法，案件名稱通常冠以“非法”二字，要確定行為非法，首先要明白理解什么是合法行為。林業(yè)生產(chǎn)中的合法行為即是經(jīng)過林業(yè)管理部門批準(zhǔn)和許可的行為，依法進(jìn)行的批準(zhǔn)和許可，就是林業(yè)管理制度。例如，有人舉報(bào)某甲將自家園地種植的樹木采伐后種植農(nóng)作物，行為如果構(gòu)成非法占用林地，前提是該園地須屬于林地范疇，森林公安不能采用林業(yè)局及其林業(yè)工程師鑒定的林地證明，也不能采用農(nóng)業(yè)局及其農(nóng)業(yè)工程師鑒定的耕地證明，根據(jù)《森林法實(shí)施條例》的規(guī)定，確定林地性質(zhì)的有效證據(jù)是縣級以上規(guī)劃部門的規(guī)劃文件。同理，林業(yè)管理制度的許多規(guī)定均為森林公安辦理林業(yè)案件指明收集、固定證據(jù)的思路和方向。

再次，林業(yè)管理制度為森林公安辦理林業(yè)案件確定了現(xiàn)場勘查重點(diǎn)。現(xiàn)場勘查是林業(yè)執(zhí)法人員或者森林公安收集、固定證據(jù)的重要方式?，F(xiàn)場容易遭受破壞，林業(yè)生產(chǎn)和資源保護(hù)也要求及時(shí)恢復(fù)生態(tài)，因此，林業(yè)案件現(xiàn)場勘查證據(jù)收集尤為重要。根據(jù)法律規(guī)定的要求，調(diào)查人員或者偵查人員必須全面收集證據(jù)，但是實(shí)施過程中，偵查人員必須初步判斷案件的性質(zhì)，才能做到既全面又有針對性。例如，某甲無證采伐了一片灌木林，該案件是毀壞林地還是毀壞林木，現(xiàn)場勘查的重點(diǎn)是前者還是后者？案件初步分析涉及灌木林性質(zhì)、林木采伐許可對象、林地性質(zhì)（是否水土保持林）等多項(xiàng)林業(yè)管理制度內(nèi)容，只有對案件經(jīng)過初步的定性，才能有針對性的收集罪與非罪以及量刑情節(jié)的規(guī)定。

三、林業(yè)管理制度決定林業(yè)主管部門對林業(yè)案件法律責(zé)任的歸責(zé)權(quán)

歸責(zé)是一個(gè)通說的法理學(xué)概念，也就是說由誰來認(rèn)定行為人的行為違法，又由誰來追究該違法行為人的法律責(zé)任。認(rèn)定和歸責(zé)的過程表現(xiàn)為一系列法律程序。根據(jù)《森林法》的規(guī)定，林業(yè)行政主管部門和森林公安具有對違反林業(yè)法律法規(guī)行為人的行政處罰權(quán)，森林公安具有對破壞森林資源刑事案件的管轄權(quán)，即林業(yè)行政主管部門和森林公安享有林業(yè)行政案件法律責(zé)任的歸責(zé)權(quán)，森林公安享有林業(yè)刑事案件偵查階段的法律責(zé)任歸責(zé)權(quán)，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

歸責(zé)的第一個(gè)問題是林業(yè)法律法規(guī)的解釋權(quán)。法律責(zé)任的歸責(zé)，需要對法律規(guī)定作出解釋，這里的法律解釋包括正式解釋（有權(quán)解釋）和非正式解釋（無權(quán)解釋）。

正式解釋本身就是法律范疇具有法律效力，根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，有權(quán)對《森林法》規(guī)則具體含義作出解釋的主體是全國人大常委會(huì)；國家林業(yè)局有權(quán)對自己制定的部委規(guī)章作進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的行政解釋，也可以對不屬于審判和檢察工作的《森林法》的具體運(yùn)用問題作出解釋。例如國家林業(yè)局相關(guān)規(guī)定將“采挖”解釋為“采伐”，其效力只能涉及林業(yè)行政管理范圍，即對“盜挖”行為按“盜伐”處理，在林業(yè)行政處罰案件范圍具有公定力，如果涉案數(shù)量較大，構(gòu)成刑事案件時(shí)，國家林業(yè)局無權(quán)將“盜挖”林木行為解釋為《刑法》規(guī)定的“盜伐”。既便是在林業(yè)行政處罰范圍，如果當(dāng)事人提起行政訴訟，同一概念如果行政處罰與刑法規(guī)定內(nèi)涵不一致，法律解釋違背了法制統(tǒng)一原則，也會(huì)引起爭議。執(zhí)法部門適用國家林業(yè)局的該法律規(guī)定就應(yīng)該慎重。

非正式解釋出現(xiàn)在辦理案件的法律適用過程中，林業(yè)執(zhí)法人員和森林公安民警都有權(quán)作出解釋。顧名思義，這只是一種法律適用，需要公正準(zhǔn)確并接受司法審查，以審判為中心的訴訟制度對行政案件和刑事案件的法律適用和證據(jù)收集都具有追溯效力。

歸責(zé)的第二個(gè)問題是林業(yè)案件的認(rèn)定權(quán)。林業(yè)主管部門或者森林公安享有林業(yè)案件法律責(zé)任的歸責(zé)權(quán)，這個(gè)歸責(zé)權(quán)來自法律授權(quán)，是林業(yè)管理制度的組成部分，認(rèn)定和歸責(zé)的過程表現(xiàn)為一系列法律程序，結(jié)果具有公定力。例如，某甲未經(jīng)許可擅自采伐了幾株死樹，破壞森林資源的違法犯罪侵害的法益是森林生態(tài)，從林業(yè)專業(yè)方面分析，一般的枯死樹不具有生態(tài)效益，那為什么執(zhí)法實(shí)踐中行為人還是會(huì)被處罰呢？同理還有房前屋后的零星林木，法律已經(jīng)將其排除在采伐許可證許可范圍之外，即不需要采伐許可證就可以采伐，那行為人未經(jīng)審核采伐房前屋后林木為什么也會(huì)受到追究？

林業(yè)案件法律責(zé)任的認(rèn)定和歸責(zé)權(quán)，決定了執(zhí)法人員對實(shí)施過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)具有全面的掌控權(quán)，不僅主導(dǎo)立案、現(xiàn)場勘查、鑒定、處罰決定和執(zhí)行等責(zé)任追究環(huán)節(jié)，還主導(dǎo)了對林業(yè)管理制度各項(xiàng)規(guī)定的理解和適用。也就是說，上述枯死樹到底是否已經(jīng)死亡，認(rèn)定權(quán)由林業(yè)主管部門主導(dǎo)，未經(jīng)審核批準(zhǔn)就采伐枯死樹的行為以及未經(jīng)證明采伐了屬于房前屋后的林木，即是違反林業(yè)管理制度，應(yīng)當(dāng)受到法律懲罰。

歸責(zé)的第三個(gè)問題是林業(yè)案件中森林資源的修復(fù)職責(zé)。林業(yè)管理制度中林業(yè)主管部門的權(quán)利義務(wù)是復(fù)合性的，也就是說保護(hù)森林資源既是林業(yè)主管部門的權(quán)力同時(shí)也是義務(wù)?！渡址ā芬?guī)定林業(yè)主管部門對盜伐、濫伐林木行為“責(zé)令補(bǔ)種”，《森林法實(shí)施條例》規(guī)定對破壞林地行為“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”以及其他“責(zé)令停止違法行為”的規(guī)定。林業(yè)主管部門相對違法行為人來說是一種權(quán)力，但同時(shí)該法律規(guī)定也蘊(yùn)含了職能部門的義務(wù)。義務(wù)是要履行的，實(shí)踐中，無論是林業(yè)主管部門還是森林公安作為執(zhí)法主體，在作出“沒收”“罰款”等財(cái)產(chǎn)罰的同時(shí)，還應(yīng)該關(guān)注、實(shí)施和落實(shí)資源修復(fù)工作，這種資源修復(fù)責(zé)任形式上的解讀是由違法行為人承擔(dān)，由于林業(yè)管理部門的法定職責(zé)和歸責(zé)權(quán)力，最終也會(huì)演繹為一種義務(wù)。