精準(zhǔn)扶貧理念下“包村聯(lián)戶”扶貧模式的變革
——以山東省濰坊市寒亭區(qū)為例

竇全勇

（中共寒亭區(qū)委黨校 教務(wù)處，山東 濰坊 261100）

精準(zhǔn)扶貧理念下“包村聯(lián)戶”扶貧模式的變革
——以山東省濰坊市寒亭區(qū)為例

竇全勇

（中共寒亭區(qū)委黨校 教務(wù)處，山東 濰坊 261100）

精準(zhǔn)扶貧理念是新常態(tài)下解決我國貧困問題的指導(dǎo)性思想。本研究在對(duì)精準(zhǔn)扶貧理念的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、精髓、內(nèi)在邏輯系統(tǒng)闡釋基礎(chǔ)上，對(duì)寒亭區(qū)“包村聯(lián)戶”扶貧模式發(fā)的總體概況進(jìn)行了總結(jié)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合精準(zhǔn)扶貧理念，對(duì)“包村聯(lián)戶”扶貧模式的構(gòu)建要素和內(nèi)生變革進(jìn)行了新的探討，并結(jié)合寒亭區(qū)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際提出了寒亭區(qū)加強(qiáng)對(duì)“包村聯(lián)戶”精準(zhǔn)扶貧模式的實(shí)踐探討：構(gòu)建精準(zhǔn)化“包村聯(lián)戶”扶貧模式治理機(jī)制；充分發(fā)揮“包村聯(lián)戶”精準(zhǔn)扶貧模式中精神文明建設(shè)作用；建立政府主導(dǎo)下多元參與精準(zhǔn)扶貧格局等有效措施。

精準(zhǔn)扶貧；包村聯(lián)戶；構(gòu)建要素；治理轉(zhuǎn)型；路徑選擇

一、精準(zhǔn)扶貧理念的精髓和內(nèi)在邏輯

（一）精準(zhǔn)扶貧理念的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

精準(zhǔn)扶貧理念的理論基礎(chǔ)是“共同富?！钡母驹瓌t，現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是“全面建成小康社會(huì)”的宏偉目標(biāo)。1992年，鄧小平在“南方談話”中提出了社會(huì)主義本質(zhì)論，消滅貧窮、剝削、兩極分化，最終達(dá)到共同富裕，這也是社會(huì)主義的本質(zhì)特征。貧窮不是社會(huì)主義，社會(huì)主義要消滅貧窮，因而精準(zhǔn)扶貧完全是社會(huì)主義的應(yīng)有之義。2015年11月27日，習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上的講話指出：“消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求?！备母镩_放經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國很大一部分人富裕起來了，但是，還有一部分人仍然貧窮，我國農(nóng)村現(xiàn)在還有7000多萬貧困人口，這也成為我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最突出的短板。

全面建成小康社會(huì)，是精準(zhǔn)扶貧理念的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，是中國共產(chǎn)黨對(duì)全國人民的承諾，是展現(xiàn)黨在人民群眾中的威望和中國在國際上形象的重要體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重要標(biāo)志。2010年，我國已經(jīng)在總體上實(shí)現(xiàn)了小康社會(huì)，但這個(gè)小康還是低水平、不全面、發(fā)展很不平衡的小康，全國還有很大一部分人處于貧困狀態(tài)。黨的十八屆五中全會(huì)提出，全面建成小康社會(huì)，最艱巨的任務(wù)就是脫貧攻堅(jiān)。因此，精準(zhǔn)扶貧就成為全面建成小康社會(huì)的“最后一公里”。

（二）精準(zhǔn)扶貧理念的精髓

2015年11月27日，習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上的講話指出：“總結(jié)各地實(shí)踐和探索，好路子好機(jī)制的核心就是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，做到扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。”從中所體現(xiàn)的核心、精髓就是精準(zhǔn)化。我國扶貧工作經(jīng)過60多年的發(fā)展，建立了以宏觀政策支持為重點(diǎn)，貧困地區(qū)扶貧干部群眾積極參與為主導(dǎo)的扶貧開發(fā)體制機(jī)制，完成了7億多人的脫貧任務(wù)，但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這一體制機(jī)制在很多方面已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。單從貧困人口的統(tǒng)計(jì)方法來看，以往貧困人口的統(tǒng)計(jì)是國家統(tǒng)計(jì)局在抽樣調(diào)查基礎(chǔ)上測(cè)算出來的，具體到村有多少貧困戶，貧困程度多大，基本上都是一個(gè)大概數(shù)字。雖然我國只剩下了7000多萬貧困人口，但是，這7000多萬貧困人口的脫貧難度最大、成本最高、見效最慢。正如習(xí)近平總書記說的，脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)到了啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺階段了。

（三）精準(zhǔn)扶貧理念的內(nèi)在邏輯

精準(zhǔn)扶貧理念有著嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)在邏輯，通過精準(zhǔn)的對(duì)象統(tǒng)計(jì)，然后進(jìn)行分類指導(dǎo)，精準(zhǔn)安排項(xiàng)目、資金，精準(zhǔn)派人到村、措施到戶，最后精準(zhǔn)脫貧。一環(huán)緊扣一環(huán)，抓住了重點(diǎn)、難點(diǎn)，避免出現(xiàn)以往大水漫灌、走馬觀花、手榴彈炸跳蚤的扶貧形式。概括起來，精準(zhǔn)扶貧理念的內(nèi)在邏輯就是：“扶持誰”的問題，“誰來扶持”的問題，“怎么扶”的問題。

1.“扶持誰”的問題。其實(shí)質(zhì)就是精準(zhǔn)扶貧實(shí)施的對(duì)象是誰，只有把這個(gè)搞清楚了，才能精準(zhǔn)安排項(xiàng)目、資金，精準(zhǔn)派人到村、措施到戶。歷年來，我國在貧困人口的識(shí)別上，基本上采取國家統(tǒng)計(jì)局在抽樣調(diào)查的基礎(chǔ)上推算出來的，而且也沒有精準(zhǔn)的貧困統(tǒng)計(jì)方法。精準(zhǔn)扶貧理念要求，扶貧必須先識(shí)貧，通過建檔立卡，摸清具體的貧困人口、貧困程度、貧困原因等，在此基礎(chǔ)上制定一戶一本臺(tái)賬、一戶一個(gè)扶貧計(jì)劃、一戶一套幫扶措施。

2.“誰來扶持”的問題。2015年11月27日，習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上的講話指出：“推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，關(guān)鍵是責(zé)任落實(shí)到人?！币虼?，應(yīng)當(dāng)逐步建立完善的精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制，形成以國家統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）總負(fù)責(zé)、市縣抓落實(shí)的精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作機(jī)制。國家通過制定脫貧任務(wù)、目標(biāo)、宏觀政策、大政方針，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)不同省（自治區(qū)、直轄市）的全局性重大問題，負(fù)責(zé)采取定期或者不定期手段考核?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的脫貧工作成效。?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對(duì)轄區(qū)內(nèi)的扶貧工作負(fù)總責(zé)，按照國家制定的目標(biāo)、方針、政策措施向市（縣）傳達(dá)，負(fù)責(zé)檢查考核市（縣）的脫貧工作成效?？h級(jí)黨委政府是精準(zhǔn)扶貧的主要承擔(dān)者，縣委縣政府主要負(fù)責(zé)人是精準(zhǔn)扶貧工作的第一責(zé)任人，他們通過精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口數(shù)、貧困狀況、貧困原因，精準(zhǔn)安排項(xiàng)目和資金，精準(zhǔn)派人到村，措施到戶，最后精準(zhǔn)脫貧。

3.“怎么扶”的問題。習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上的講話指出：“開對(duì)了‘藥方子’，才能拔掉‘窮根子’?！?020年全面建成小康社會(huì)，我國必須要完成7000多萬人口的脫貧任務(wù)。第一，通過產(chǎn)業(yè)扶持，依靠貧困地區(qū)的勞動(dòng)力資源、土地資源及其他資源進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)，可以解決一部分人脫貧。第二，扶貧先扶智，治窮先治愚。通過職業(yè)教育培訓(xùn)，轉(zhuǎn)移就業(yè)，解決一部分人脫貧。第三，生存條件惡劣、自然災(zāi)害頻發(fā)的地方，實(shí)施易地搬遷，可以解決一部分人脫貧。第四，對(duì)生存條件差，需要修復(fù)生態(tài)的地區(qū)采取生態(tài)補(bǔ)償，可以脫貧一部分人口。第五，剩下的2000多萬完全或部分喪失勞動(dòng)能力的貧困人口，通過全部納入低保覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)社保政策兜底脫貧。

二、精準(zhǔn)扶貧理念下寒亭區(qū)“包村聯(lián)戶”扶貧模式的轉(zhuǎn)型

（一）寒亭區(qū)“包村聯(lián)戶”扶貧的成效和面臨的問題

經(jīng)過6年多持續(xù)“包村聯(lián)戶”扶貧開發(fā)，寒亭區(qū)貧困人口的生產(chǎn)生活狀況發(fā)生了較大改變。從2011年開展第一批“包千村、聯(lián)萬戶、促和諧、謀發(fā)展”（簡稱“包村聯(lián)戶”）扶貧以來，寒亭區(qū)先后有90多個(gè)部門參與，派出190多個(gè)包村聯(lián)戶工作組，2000多名黨員干部深入農(nóng)村，與群眾同吃、同住、同勞動(dòng)，一起尋找脫貧致富路子，所幫扶村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)較大改觀。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年至2015年五年時(shí)間內(nèi)，寒亭區(qū)累計(jì)投入幫扶資金和物質(zhì)折款2000萬元，累計(jì)實(shí)現(xiàn)脫貧或已達(dá)脫貧標(biāo)準(zhǔn)6549戶，為群眾辦實(shí)事好事2000多件，基本解決了群眾行路難、吃水難、用電難等問題，脫貧致富的外部環(huán)境基本具備，群眾致富能力大大提高。

隨著寒亭區(qū)“包村聯(lián)戶”扶貧模式的推進(jìn)，在扶貧過程中也遇到越來越多的困難和問題。第一，“包村聯(lián)戶”扶貧模式體制機(jī)制不健全。年初制定“包村聯(lián)戶”工作的目標(biāo)、組織管理、幫扶職責(zé)、考核管理不夠精準(zhǔn)、有些甚至不切實(shí)際。第二，“包村聯(lián)戶”扶貧模式下，幫扶人員基本沒有農(nóng)技人員，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)技術(shù)不到位，市場、技術(shù)、信息等要素不能及時(shí)反饋到貧困戶，難以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第三，“包村聯(lián)戶”扶貧模式養(yǎng)成了部分困難群眾的“等、靠、要”思想，部分貧困戶自身發(fā)展動(dòng)力不足、思想保守、因循守舊，創(chuàng)新生產(chǎn)生活方式的積極性主動(dòng)性不夠。第四，“包村聯(lián)戶”扶貧模式在一定程度上阻礙了社會(huì)幫扶資源的流入，單純依靠幫扶單位的幫扶資源，幫扶資源形不成合力。第五，包村工作組出于多種因素的考量，“短、小、快”項(xiàng)目是多數(shù)幫扶單位的首選，致力于可持續(xù)發(fā)展的項(xiàng)目少，以至于貧困村陷入了包村組來了有變化，包村組走了又恢復(fù)到老樣子的不良循環(huán)中。

（二）精準(zhǔn)扶貧理念下“包村聯(lián)戶”扶貧模式的構(gòu)建要素

精準(zhǔn)扶貧理念的提出，賦予了“包村聯(lián)戶”扶貧模式新的內(nèi)容，在扶貧工作目標(biāo)、組織實(shí)施、幫扶職責(zé)、組織管理、考核辦法上要更為精準(zhǔn)。

1.精準(zhǔn)幫扶目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧理念的核心、精髓在于精準(zhǔn)化。在“包村聯(lián)戶”扶貧模式的目標(biāo)制定上也要精準(zhǔn)。只有精準(zhǔn)的扶貧目標(biāo)，才能從根本上幫助貧困人口脫貧。寒亭區(qū)在以往“包村聯(lián)戶”扶貧模式目標(biāo)的制定上，偏重于地區(qū)貧困村整體脫貧效果，忽視貧困戶的具體脫貧目標(biāo)，貧困戶的脫貧效果不明顯，以至造成了一些貧困戶年年幫扶，年年貧困。具體在貧困村幫扶目標(biāo)上，往往注重班子的戰(zhàn)斗力，村黨支部工作制度，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和村容村貌。因此，制定精準(zhǔn)的幫扶目標(biāo)，精準(zhǔn)到戶、到人，一戶一個(gè)目標(biāo)，一戶一個(gè)計(jì)劃，不落一人。這樣，才有可能實(shí)現(xiàn)貧困人口的成功脫貧。

2.精準(zhǔn)組織實(shí)施。從寒亭區(qū)以往“包村聯(lián)戶”扶貧模式參與的主體和幫扶重點(diǎn)看，以政府為主體，機(jī)關(guān)事業(yè)單位具體幫扶為載體，重點(diǎn)幫扶班子軟弱渙散、集體經(jīng)濟(jì)薄弱、村務(wù)管理混亂、歷史遺留問題突出、生產(chǎn)生活設(shè)施落后的貧困后進(jìn)村。而且都是一些一般性的組織幫扶，缺少具體的針對(duì)到村到戶的組織幫扶。精準(zhǔn)扶貧理念的提出，要求寒亭區(qū)在“包村聯(lián)戶”扶貧模式的組織實(shí)施上，采取“一對(duì)一”“多對(duì)一”的形式，切實(shí)幫扶到戶、到人。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位幫扶上，選派1至2名干部駐村，駐村干部要經(jīng)驗(yàn)豐富、能力強(qiáng)、威信高。包村工作組成員所在單位全體干部職工，每人至少聯(lián)系幫扶1個(gè)貧困戶，針對(duì)具體貧困戶作出幫扶承諾，實(shí)行“項(xiàng)目化”管理，保證幫扶工作落到實(shí)處。

3.精準(zhǔn)幫扶職責(zé)。幫扶職責(zé)的精準(zhǔn)，有利于貧困人口脫貧。針對(duì)具體的貧困人口，包村工作組在年初制定年度幫扶承諾事項(xiàng)時(shí)，簽訂承諾書，明確承諾事項(xiàng)責(zé)任人、保障措施、完成時(shí)限。從以往寒亭區(qū)“包村聯(lián)戶”扶貧模式看，包村工作組在制定幫扶職責(zé)時(shí)不精準(zhǔn)，沒有針對(duì)具體的貧困戶，大都是從村的整體貧困狀況來制定。加之幫扶職責(zé)的公開透明度低，基本沒有社會(huì)監(jiān)督?；诖?，精準(zhǔn)的幫扶職責(zé)的確定后，應(yīng)通過報(bào)紙、電視或網(wǎng)絡(luò)等形式向黨員群眾公開，接受社會(huì)監(jiān)督。針對(duì)具體的貧困人口，堅(jiān)持一戶一策，引導(dǎo)貧困戶因地制宜發(fā)展種植養(yǎng)殖、農(nóng)副產(chǎn)品加工、市場流通等產(chǎn)業(yè)，逐步推行“支部＋專業(yè)合作社”“合作社+貧困戶”“能人+貧困戶”等產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，引導(dǎo)貧困戶入股合作社，參與分紅，增加收入。對(duì)沒有勞動(dòng)能力的貧困人口，要按政策及時(shí)將他們納入社會(huì)保障范圍。

4.精準(zhǔn)組織管理。從寒亭區(qū)以往“包村聯(lián)戶”扶貧模式看，在“包村聯(lián)戶”的組織管理上不夠精準(zhǔn)。組織管理由組織部負(fù)責(zé)，對(duì)單位具體包村人員的職責(zé)要求比較模糊，缺少日常的監(jiān)督和管理，對(duì)包村人員的工作缺乏系統(tǒng)性支持。精準(zhǔn)扶貧理念下的“包村聯(lián)戶”扶貧模式，在組織管理上要求更為精準(zhǔn)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，地方政府成立包村聯(lián)戶領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)包村工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，具體負(fù)責(zé)對(duì)包村工作的日常調(diào)度和指導(dǎo)協(xié)調(diào)。具體部門的駐村工作組以單位主要負(fù)責(zé)同志為“第一責(zé)任人”，具體包村的工作組組長為“直接責(zé)任人”，發(fā)揮各部門的優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)配合，了解幫扶貧困戶具體情況，聽取意見，幫助解決實(shí)際問題。

第二，嚴(yán)格日常管理。包村聯(lián)戶直接責(zé)任人要駐村工作，駐村工作時(shí)間不少于日常上班時(shí)間，對(duì)包村干部實(shí)行定任務(wù)目標(biāo)，建立雙向動(dòng)態(tài)選擇制度，現(xiàn)場觀摩評(píng)議制度、駐村全程紀(jì)實(shí)制度。地方政府領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)常組織人員到村巡回督導(dǎo)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)解決存在的問題。

第三，精準(zhǔn)的保障措施。包村聯(lián)戶工作小組組織協(xié)調(diào)各部門的幫扶工作，具體包村單位采取“前方出題目，后方作文章”的方式，加大資金、項(xiàng)目、政策幫扶力度，做包村工作組的堅(jiān)強(qiáng)后盾。包村工作組第一責(zé)任人，帶頭抓部署工作、責(zé)任分解、經(jīng)費(fèi)保障和督查落實(shí)。

5.精準(zhǔn)考核辦法。從寒亭區(qū)以往“包村聯(lián)戶”扶貧模式看，對(duì)包村工作人員的考核辦法比較單一，具體的包村工作制度、考核制度不健全，甚至很大一部分包村人員對(duì)基本的包村政策都不了解。精準(zhǔn)的考核辦法是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的制度保障。實(shí)施辦法：建立完善的工作制度。第一，對(duì)包村干部進(jìn)行崗前培訓(xùn)，培訓(xùn)精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)政策。第二，健全駐村考勤制度，細(xì)化包村干部駐村時(shí)間，請(qǐng)假審批程序。第三，建立工作交流制度，定期向上級(jí)工作組匯報(bào)幫扶工作進(jìn)度及下步工作重點(diǎn)，實(shí)行工作周志和月報(bào)告、季通報(bào)制度。第四，工作臺(tái)賬管理制度。包村工作組制定幫扶工作計(jì)劃，明確幫扶事項(xiàng)、工作措施、目標(biāo)要求和進(jìn)度安排，通過召開村“兩委”會(huì)議等形式做出公開承諾。第五，強(qiáng)化考核激勵(lì)?？己藘?nèi)容更為精準(zhǔn)，包括日常考核、實(shí)績考核、鎮(zhèn)街黨委評(píng)價(jià)、貧困戶測(cè)評(píng)?？己私Y(jié)果作為正常晉升的依據(jù)。

（三）精準(zhǔn)扶貧理念下“包村聯(lián)戶”扶貧模式的創(chuàng)新

當(dāng)前，寒亭區(qū)精準(zhǔn)扶貧的主要任務(wù)是貧困人口的精準(zhǔn)脫貧，這部分貧困人口基本都是絕對(duì)貧困人口，在分布上插花式，分散范圍大，他們的生存條件和環(huán)境比較惡劣，貧困程度深，被認(rèn)為是寒亭區(qū)扶貧開發(fā)的“最硬骨頭”。這需要對(duì)傳統(tǒng)的“包村聯(lián)戶”扶貧模式進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)“包村聯(lián)戶”扶貧模式的治理轉(zhuǎn)型。

1.扶貧重點(diǎn)由“包村”轉(zhuǎn)向“聯(lián)戶”。從寒亭區(qū)以往“包村聯(lián)戶”扶貧模式看，扶貧重點(diǎn)在村級(jí)的整體建設(shè)，忽視對(duì)具體貧困戶的幫扶。大都采取“黨群部門包軟村、政法部門包亂村、經(jīng)濟(jì)部門包窮村、涉農(nóng)部門包專業(yè)村”的思路進(jìn)行幫扶。對(duì)軟村，主要抓班子、帶隊(duì)伍；對(duì)窮村，主要抓發(fā)展、促增收；對(duì)亂村，主要抓穩(wěn)定、求和諧；對(duì)專業(yè)村，主要抓指導(dǎo)、搞服務(wù)。精準(zhǔn)扶貧最突出的一點(diǎn)，就是到2020年徹底解決貧困人口的脫貧。寒亭區(qū)貧困人口在分布上呈現(xiàn)分散化、碎片化特點(diǎn)，這就要求“包村聯(lián)戶”扶貧的重點(diǎn)由“包村”轉(zhuǎn)到“聯(lián)戶”，通過精準(zhǔn)識(shí)別工作，解決好“扶持誰”的問題。

2.扶貧方式由“漫灌式”轉(zhuǎn)向“滴灌式”。長期以來，寒亭區(qū)“包村聯(lián)戶”扶貧都是采取“漫灌式”進(jìn)行幫扶，具體靠部門來組織實(shí)施，出現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象，在幫扶資源上難以形成合力，甚至出現(xiàn)幫扶資源浪費(fèi)現(xiàn)象，效率不高。因此，要在包村方式上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，由“漫灌式”轉(zhuǎn)向“滴灌式”，解決扶貧對(duì)象的差異性需求，更加精準(zhǔn)地幫扶到點(diǎn)上、根上，這也是我國治理貧困方式地創(chuàng)新，確保人人享有基本的生活保障，也體現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在要求，適應(yīng)了寒亭區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的迫切要求，為貧困人口精準(zhǔn)脫貧提供了保障。

3.扶貧參與主體由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏⑴c。寒亭區(qū)傳統(tǒng)的“包村聯(lián)戶”扶貧基本上形成了“鐵路警察各管一段”的模式，扶貧工作沒有形成合力，各個(gè)部門自己建立一套“包村聯(lián)戶”扶貧系統(tǒng)。由于缺乏有效可行的平臺(tái)和參與渠道，許多社會(huì)上扶貧濟(jì)困的愛心和力量得不到合理利用。精準(zhǔn)扶貧理念下“包村聯(lián)戶”扶貧模式，要求在堅(jiān)持政府主導(dǎo)地位的同時(shí)，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的愛心力量，形成“人心齊、泰山移”的扶貧格局。也就是說，要著力實(shí)現(xiàn)“包村聯(lián)戶”扶貧參與主體由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏⑴c，既要繼續(xù)發(fā)揮政府在幫扶領(lǐng)域的主導(dǎo)作用，又要廣泛吸收社會(huì)多方面主體參與“聯(lián)戶”扶貧。因此，如何實(shí)現(xiàn)各類企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人參與“聯(lián)戶”扶貧，發(fā)揮他們的各自優(yōu)勢(shì)資源參與精準(zhǔn)扶貧，是寒亭區(qū)扶貧工作亟待解決的問題。

4.扶貧投入由財(cái)政投入為主轉(zhuǎn)變?yōu)楦黝愘Y源綜合治理。寒亭區(qū)傳統(tǒng)的“包村聯(lián)戶”扶貧投入，基本都是以政府財(cái)政投入為主導(dǎo)。由于各個(gè)地方政府財(cái)力有限，一方面，一些貧困人口享受不到政府的財(cái)政資助和補(bǔ)貼。另一方面，由于具體包村工作組工作部門性質(zhì)的不同，有限的財(cái)政資金又往往被分割，再加上缺乏對(duì)資金的監(jiān)督和管理，造成資金使用效率低下。精準(zhǔn)扶貧理念下的“包村聯(lián)戶”扶貧模式可以有效地解決資金利用率低的問題，通過精準(zhǔn)識(shí)別具體貧困人口的貧困原因，對(duì)癥下藥。

三、精準(zhǔn)扶貧理念下“包村聯(lián)戶”扶貧模式的治理突破

從寒亭區(qū)的實(shí)際情況看，目前還有省定貧困村8個(gè)，在寒亭區(qū)5個(gè)街道和楊家埠旅游開發(fā)區(qū)的276個(gè)村中，散布著2451戶貧困戶、4735名貧困人口，面上分布具有插花式、分散范圍大的特點(diǎn)，致貧原因復(fù)雜多樣，其中最主要的是因病致貧和因殘致貧，占比高達(dá)82.43%，幫扶脫貧難度較大。如何實(shí)現(xiàn)這部分貧困人口的成功脫貧，需要?jiǎng)?chuàng)新“包村聯(lián)戶”扶貧模式的體制機(jī)制，以最終實(shí)現(xiàn)貧困人口成功脫貧。

（一）加強(qiáng)對(duì)“包村聯(lián)戶”精準(zhǔn)扶貧模式的探究

一個(gè)合理的、科學(xué)的扶貧模式，能夠?qū)Ψ鲐毠ぷ髌鸬街匾闹笇?dǎo)作用。從歷年“包村聯(lián)戶”扶貧實(shí)踐看，寒亭區(qū)“包村聯(lián)戶”扶貧模式，在工作目標(biāo)、組織實(shí)施、幫扶職責(zé)、組織管理、考核辦法等方面，具有比較明顯的優(yōu)點(diǎn)，是扶貧模式的一種創(chuàng)新。

在推廣價(jià)值方面：相對(duì)于整村推進(jìn)模式、行業(yè)扶貧模式等，包村聯(lián)戶模式具有綜合性、系統(tǒng)性特征，是一種政府主導(dǎo)下的行政行為，不受地域、時(shí)空限制，在各地可以復(fù)制使用。

在幫扶效果方面：在考核評(píng)價(jià)的激勵(lì)機(jī)制下，這一模式充分調(diào)動(dòng)了包村單位、包村人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村黨支部四個(gè)積極性，扶貧項(xiàng)目更加傾向于受益面大、群眾急需的方面，使許多貧困人口的困難在短時(shí)間內(nèi)得以解決。因此，寒亭區(qū)黨委、政府應(yīng)該完善這一模式，更加體現(xiàn)“精準(zhǔn)”的理念，在幫扶對(duì)象、幫扶目標(biāo)、組織管理、幫扶職責(zé)、考核管理等方面更加精準(zhǔn)。

（二）構(gòu)建精準(zhǔn)化“包村聯(lián)戶”扶貧模式的治理機(jī)制

1.精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口。精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口，是解決好“扶持誰”的問題關(guān)鍵。為此，必須制定精準(zhǔn)識(shí)別的具體制度，包括區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志帶頭走訪核實(shí)幫扶的貧困村，街道干部逐一走訪幫扶的貧困戶，以保證全部貧困人口核實(shí)到位；具體包村工作人員對(duì)登記在冊(cè)的貧困人口進(jìn)行走訪、精準(zhǔn)核實(shí)，對(duì)沒有在冊(cè)的人口進(jìn)行精準(zhǔn)再識(shí)別。精準(zhǔn)識(shí)別之后，按照具體貧困人員的致貧原因、貧困程度，一戶一案。

2.精準(zhǔn)施策。找準(zhǔn)路子，解決好“怎么扶”的問題，是“包村聯(lián)戶”扶貧模式的核心。寒亭區(qū)“包村聯(lián)戶”工作組應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，認(rèn)真貫徹中央“五個(gè)一批”的要求，精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)發(fā)力。

第一，研究推廣“黨支部＋合作社+貧困戶”精準(zhǔn)扶貧模式。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，要因地制宜，發(fā)揮寒亭區(qū)農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)貧困村發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等新興業(yè)態(tài)，尤其是支持有條件的村發(fā)揮農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體的作用，逐步把貧困戶納入產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營鏈條，使他們真正享受到農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈增值，提高他們的收入水平。

第二，寒亭區(qū)要深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，做好清產(chǎn)核資、確權(quán)頒證等工作，把集體閑置的土地等資源和財(cái)政資金投入形成的經(jīng)營性資產(chǎn)作股量化到村民，讓土地變股份、農(nóng)民成股東，為貧困人口提供持續(xù)穩(wěn)定的資產(chǎn)收益。對(duì)缺少技能的貧困人口，采取技能培訓(xùn)的方式，以提高貧困家庭勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力。同時(shí)，積極開發(fā)農(nóng)村環(huán)衛(wèi)保潔、環(huán)境保護(hù)等公益崗位，優(yōu)先安排貧困人口。在社會(huì)保障上，因戶制宜，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)完全或部分喪失勞動(dòng)能力的貧困人口，全部納入農(nóng)村低保，由社會(huì)保障來兜底。

3.精準(zhǔn)落地。精準(zhǔn)識(shí)別、找準(zhǔn)路子后，關(guān)鍵是各項(xiàng)幫扶措施要落實(shí)到位。寒亭區(qū)“包村聯(lián)戶”工作組應(yīng)按照貧困村、貧困戶的實(shí)際需求，安排幫扶單位，選派幫扶干部，按照有的放矢、扶需對(duì)路的原則，幫扶單位、扶貧干部的優(yōu)勢(shì)要與貧困村、貧困戶的需求有效銜接。政策落地后，加強(qiáng)對(duì)政策落地的檢查監(jiān)督。對(duì)貧困村，應(yīng)選準(zhǔn)派好第一書記，并實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

4.精準(zhǔn)責(zé)任考核機(jī)制。推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，關(guān)鍵是落實(shí)責(zé)任。第一，寒亭區(qū)政府應(yīng)建立以地方書記為組長的扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，單列編制，組建起實(shí)體辦公室，并對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和調(diào)度。第二，街道政府應(yīng)承擔(dān)起主體責(zé)任，組建與工作任務(wù)相適應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，形成責(zé)任到人，橫向到邊、縱向到底的責(zé)任體系，黨政主要負(fù)責(zé)人應(yīng)履行第一責(zé)任人職責(zé)，親自抓進(jìn)度安排、資源調(diào)配，親自抓部署調(diào)度、協(xié)調(diào)落實(shí)。第三，“包村聯(lián)戶”部門單位應(yīng)按照職責(zé)，落實(shí)精準(zhǔn)扶貧開發(fā)責(zé)任，對(duì)項(xiàng)目優(yōu)先安排、資金優(yōu)先保障、工作優(yōu)先對(duì)接、措施優(yōu)先落實(shí)。第四，要把脫貧攻堅(jiān)成效作為科學(xué)發(fā)展考核的重要內(nèi)容，建立年度脫貧攻堅(jiān)報(bào)告、調(diào)度通報(bào)和督查制度。對(duì)扶貧開發(fā)工作不力、完不成年度減貧任務(wù)的黨政主要負(fù)責(zé)人、具體“聯(lián)戶”責(zé)任人應(yīng)進(jìn)行約談。

（三）充分發(fā)揮精神文明建設(shè)的作用

加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)，既能培育廣大農(nóng)民尊老愛幼、崇德向善的文明風(fēng)尚，又能改善廣大農(nóng)民的精神生活，改善民風(fēng)民俗和農(nóng)民的生活習(xí)慣，也是精準(zhǔn)扶貧開發(fā)的重要內(nèi)容和重要舉措。寒亭區(qū)“包村聯(lián)戶”工作組應(yīng)積極宣傳培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，大力弘揚(yáng)自強(qiáng)不息、扶危濟(jì)困的優(yōu)良傳統(tǒng)，振奮貧困群眾精神，堅(jiān)定改變貧困面貌的信心和決心。宣傳部門應(yīng)積極推進(jìn)農(nóng)村“四德”工程，弘揚(yáng)和傳播孝道文化，發(fā)揮好村規(guī)民約的規(guī)范約束作用，教育引導(dǎo)子女自覺贍養(yǎng)老人，弘揚(yáng)孝道家風(fēng)，針對(duì)個(gè)別村出現(xiàn)的不尊老不養(yǎng)老現(xiàn)象，政府可以探索建立黑名單制度。

（四）建立政府主導(dǎo)下多元參與精準(zhǔn)扶貧的格局

沒有脫貧志向，再多的扶貧資金，也只能管一時(shí)、不能管長久。第一，寒亭區(qū)“包村聯(lián)戶”工作組應(yīng)激發(fā)貧困群眾的內(nèi)生動(dòng)力，調(diào)動(dòng)他們的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，引導(dǎo)并支持所有有勞動(dòng)能力的人，通過勤勞致富奔小康。第二，要?jiǎng)訂T社會(huì)力量參與精準(zhǔn)幫扶，把社會(huì)各方面的資源、資金投向貧困人口。金融部門可以通過采取市場化辦法，引導(dǎo)更多信貸資金、社會(huì)資金投向扶貧開發(fā)領(lǐng)域。在資金使用上，包村工作組應(yīng)精準(zhǔn)使用，公開透明，發(fā)揮扶貧資金的最大效益。在融合幫扶資源上，包村工作組通過探索行業(yè)扶貧形式，發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)部、工商聯(lián)、團(tuán)委、婦聯(lián)等職能部門的優(yōu)點(diǎn)，引導(dǎo)社會(huì)各界、各階層力量參與精準(zhǔn)扶貧；通過志愿服務(wù)、慈善服務(wù)形式，引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織和有愛心的社會(huì)各界人士參與精準(zhǔn)扶貧。

［1］習(xí)近平.中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上的重要講話［EB/ OL］.新華網(wǎng),2015-11-28.

［2］唐任伍.習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想闡釋［J］.人民論壇，2015（30）.

［3］莫光輝.精準(zhǔn)扶貧:中國扶貧開發(fā)模式的內(nèi)生變革與治理突破［J］.中國特色社會(huì)主義研究，2016（02）.

［4］陳魯雁.彝良縣精準(zhǔn)扶貧問題探究［J］.中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2016（02）.

責(zé)任編輯：許如江

F320.3

A

1671-2994（2017）03-0149-05

2017-02-15

竇全勇（1980-），男，山東臨朐人，中共濰坊市寒亭區(qū)委黨校教務(wù)處講師。研究方向：馬克思主義中國化。

*本文系山東省委黨校系統(tǒng)“黨的十八屆六中全會(huì)精神專項(xiàng)研究課題”《濰坊市寒亭區(qū)精準(zhǔn)扶貧問題研究》的階段性成果。