論公民食物權(quán)與食品安全監(jiān)管機(jī)制的重構(gòu)＊

劉素華

中央黨校政法部憲法行政法教研室副主任、副教授

食物權(quán)（the right to food）作為基本人權(quán)之一，其社會(huì)價(jià)值與日俱增。食物權(quán)構(gòu)筑了生存權(quán)、健康權(quán)和生命權(quán)等原生權(quán)利的基礎(chǔ)，奠定了在基本權(quán)利體系中的地位。今天，食物權(quán)已由個(gè)人自由權(quán)利發(fā)展為社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化自由權(quán)利，市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、私人自律機(jī)制和政府監(jiān)管機(jī)制等共同作用于食物權(quán)。市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和私人自律機(jī)制在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，背離排除不利營(yíng)養(yǎng)循環(huán)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，侵害公民食物權(quán)引發(fā)競(jìng)合侵犯公民多項(xiàng)基本權(quán)利。因此，規(guī)范食物安全標(biāo)準(zhǔn)，明確食物安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)，排除侵害食物權(quán)正當(dāng)性的因素，是保障食物權(quán)的價(jià)值目標(biāo)。

一、食物權(quán)的法理分析

食物權(quán)由“食物”和“權(quán)”兩個(gè)詞素組成，研究食物權(quán)應(yīng)先研究食物與權(quán)的理論關(guān)系，再研究食物權(quán)的屬性、價(jià)值和保障機(jī)制，才能厘清公民食物權(quán)與重構(gòu)食物安全監(jiān)管機(jī)制的內(nèi)在邏輯和法理關(guān)系。

（一）食物的內(nèi)涵

食物（食品）作為維持自然人生命和身心健康的能量來(lái)源，滿足人類生存需要是其首要價(jià)值，該價(jià)值依托食物能提供能量的屬性確立了人類獲取食物的基本客觀標(biāo)準(zhǔn)，即食物作為能量物質(zhì)不能侵害或不利于人的生存和健康（包括生理和心理健康）。同時(shí)，因食物能夠提供多樣性能量的特征，具有滿足不同人的情感、精神需求的價(jià)值，奠定了人類確立食物的主觀標(biāo)準(zhǔn)，即食物應(yīng)該尊重人的自由意志和精神需求。食物的客觀性和主觀性共同決定了食物的內(nèi)涵。百度百科對(duì)食物的定義為：“食物是指能夠滿足機(jī)體正常生理和生化能量需求，并能延續(xù)正常壽命的物質(zhì)。對(duì)人體而言，能夠滿足人的正常生活活動(dòng)需求并利于壽命延長(zhǎng)的物質(zhì)稱為食物。食物是通常由碳水化合物、脂肪、蛋白質(zhì)或水構(gòu)成，能夠借進(jìn)食或是飲用為人類或者生物提供營(yíng)養(yǎng)或愉悅的物質(zhì)?！?參見http://baike.baidu.com/item/食物/85041?！把永m(xù)正常壽命”的功能體現(xiàn)食物的客觀性價(jià)值，“愉悅”功能體現(xiàn)食物的主觀性價(jià)值。《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）第99條規(guī)定：“食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品?！边@里強(qiáng)調(diào)食物是人類可以直接用于維持身體能量需要的物品。《食品工業(yè)基本術(shù)語(yǔ)》認(rèn)為：“食品（food）可供人類食用或飲用的物質(zhì)，包括加工食品，半成品和未加工食品，不包括煙草或只作為藥品用的物質(zhì)?！睆纳鲜霰硎隹梢缘贸鼋Y(jié)論，所有能夠用于人類充饑、解渴并提供新陳代謝能量的物質(zhì)、物品、合成產(chǎn)品等都可以是人類的食物。食物的生產(chǎn)、加工、包裝、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)的安全性組成食物的整體系統(tǒng)安全，其中任一環(huán)節(jié)的瑕疵或不能滿足主客觀價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)需要時(shí)，都會(huì)導(dǎo)致該物質(zhì)不能成為供給人類的安全食物?？梢?，食物不是簡(jiǎn)單地由碳水化合物、脂肪、蛋白質(zhì)或水構(gòu)成的，能夠提供人體新陳代謝的物質(zhì)；同時(shí)，食物應(yīng)具有滿足人類生化安全和使人精神愉悅的功能。所以，成為食物權(quán)標(biāo)的物的物質(zhì)，必須符合食物的客觀性價(jià)值和主觀性價(jià)值兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）食物權(quán)的內(nèi)涵

食物權(quán)是一項(xiàng)存在爭(zhēng)議的權(quán)利。國(guó)際人權(quán)法和聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)、糧農(nóng)組織等確認(rèn)人類享有食物權(quán)，而一些國(guó)際組織和國(guó)家對(duì)食物權(quán)持反對(duì)觀點(diǎn)，不認(rèn)同食物權(quán)。確認(rèn)食物權(quán)的基本人權(quán)屬性，需要從基本權(quán)利理論、人權(quán)理論和國(guó)際人權(quán)法規(guī)范給予分析論證。

1.食物權(quán)與基本人權(quán)的關(guān)系

“基本權(quán)利”的英文表示為“basic rights of citizen”或“fundamental rights of citizen”?！癰asic”或“fundamental”強(qiáng)調(diào)的都是基礎(chǔ)性的、基本的與權(quán)利“rights”合成基礎(chǔ)性權(quán)利，citizen強(qiáng)調(diào)基于個(gè)體自然人獲取的一國(guó)法律身份的社會(huì)人資格?；A(chǔ)性權(quán)利與公民組成的權(quán)利內(nèi)涵是以具有公民法律身份為前提享有的基礎(chǔ)性權(quán)利?！叭藱?quán)”的英文表示“human rights”，但也有表示為“right in person”?！癶uman”的中文含義是人類，是個(gè)人的集合概念，其與“rights”（權(quán)利）共同表述的準(zhǔn)確含義是“人類的權(quán)利”；而“right in person”的“person”中文含義是指具體自然人，“right”與“person”合在一起指?jìng)€(gè)體自然人的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)個(gè)人的權(quán)利。這兩個(gè)詞組翻譯成中文都是人權(quán)，但是含義不同。中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于人權(quán)的表述，一般采用“human rights”“人類的權(quán)利”之表述。此處人權(quán)作為抽象、概況性的表述，指所有個(gè)人的權(quán)利，人權(quán)是不特定多數(shù)自然人享有的集體性權(quán)利。而當(dāng)人類的權(quán)利體現(xiàn)為具體自然人的權(quán)利時(shí)，應(yīng)為“right in person”。兩個(gè)人權(quán)詞匯，在英文表示上有區(qū)別，但實(shí)質(zhì)上都強(qiáng)調(diào)“人”作為人應(yīng)享有的權(quán)利?！叭祟惖臋?quán)利”是由個(gè)體自然人的權(quán)利組成，只有每個(gè)自然人權(quán)利得到保障，“人類的權(quán)利”才能實(shí)現(xiàn)。我國(guó)2004年的憲法修正案中使用的人權(quán)概念，是“human rights”。以集體性權(quán)利的概括表述，把個(gè)人權(quán)利涵括進(jìn)來(lái)，其立法本意即強(qiáng)調(diào)保障“個(gè)體自然人的權(quán)利”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“人類權(quán)利”。食物權(quán)的權(quán)利性質(zhì)屬于集體性權(quán)利，在該權(quán)利與具體人結(jié)合時(shí)，表現(xiàn)為具體自然人的權(quán)利。國(guó)際人權(quán)法對(duì)基本人權(quán)的規(guī)定范圍，說(shuō)明食物權(quán)是人類的基本權(quán)利，也是具體人的基本權(quán)利?！妒澜缛藱?quán)宣言》第25條第1款規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)，在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時(shí)，有權(quán)享受保障?！痹摋l指明人類享有健康和福利基本權(quán)利的第一要素是“食物”。食物保障的目標(biāo)是食物權(quán)。在個(gè)體自然人沒(méi)有能力獲得食物時(shí)，他“有權(quán)享受保障”，即基本權(quán)利主體維持他本人和家屬的健康和福利的“客觀價(jià)值秩序不僅要求國(guó)家承擔(dān)消極義務(wù)，還要求國(guó)家承擔(dān)保護(hù)義務(wù)，即通過(guò)設(shè)立完善的制度、組織、程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)基本權(quán)利的制度保障（Institutsgarantie）”。2謝鴻飛：《中國(guó)民法典的憲法功能——超越憲法施行法與民法帝國(guó)主義》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期。保障食物權(quán)的制度就是構(gòu)建完善的食品安全監(jiān)管體系。

2.食物權(quán)的屬性

從食物的功能來(lái)看，食物具有滿足人的自然生存需求的客觀屬性和滿足人的精神意志層面需要的主觀屬性，食物權(quán)具有雙重屬性。

（1）自然屬性

食物權(quán)是構(gòu)筑生存權(quán)、健康權(quán)和生命權(quán)的基礎(chǔ)，從權(quán)利的起始講，食物權(quán)是人類脫離母體成為獨(dú)立個(gè)體后，出于本能的生理需要，先天存在的原生性權(quán)利。原生性權(quán)利不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移，基于自然規(guī)律或自然性而存在，是人自身存在的組成部分。食物權(quán)滿足生存權(quán)、生命權(quán)和健康權(quán)的自然需求，是決定自然人存在的基礎(chǔ)，它與生存權(quán)、生命權(quán)、健康權(quán)高度競(jìng)合。同時(shí)，人類早期食物主要靠自我生產(chǎn)供給，食物權(quán)以自給自足的自然經(jīng)濟(jì)作保障，社會(huì)因素對(duì)食物權(quán)的影響較小。

（2）社會(huì)屬性

人類食物權(quán)從最初的自我供給的自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)向依靠國(guó)家、社會(huì)供給的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)轉(zhuǎn)變，權(quán)利屬性也從個(gè)人自由經(jīng)濟(jì)權(quán)利向社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利轉(zhuǎn)化，并需要國(guó)家履行義務(wù)作保障。2007年5月聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織（糧農(nóng)組織）公報(bào)，將每個(gè)人擁有獲得足夠食物的權(quán)利——食物權(quán)，定為當(dāng)年“世界糧食日”的主題。食物權(quán)受制于文化、宗教、個(gè)人主觀意志等因素的比例不斷加大，權(quán)利的社會(huì)屬性凸顯。聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)特別報(bào)告員講：食物權(quán)是消費(fèi)者有權(quán)根據(jù)自己的文化傳統(tǒng)經(jīng)常、長(zhǎng)期和無(wú)限制地直接獲得或以金融手段購(gòu)買適當(dāng)質(zhì)量和足夠數(shù)量的食物，確保能夠在身體和精神方面單獨(dú)和集體地過(guò)上符合需要和免于恐懼的有尊嚴(yán)的生活。3年聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)報(bào)告，E/CN.4/2001/53, 第14段。該條強(qiáng)調(diào)食物權(quán)有保證人的精神自由和免于恐懼地“有尊嚴(yán)的生活”的價(jià)值，指明食物權(quán)具有的人格權(quán)性，集中體現(xiàn)食物權(quán)的社會(huì)屬性。

食物權(quán)的社會(huì)性還體現(xiàn)在有的國(guó)家和機(jī)構(gòu)反對(duì)食物權(quán)，如布雷頓森林機(jī)構(gòu)、世界貿(mào)易組織、美國(guó)等認(rèn)為食物權(quán)不是權(quán)利，理由是食物權(quán)侵害自由、食物權(quán)引發(fā)革命、食物權(quán)引起福利依賴以及食物權(quán)需要資源。4寧立標(biāo)：《食物權(quán)的正當(dāng)性分析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2011年第3期。以侵害自由否定食物權(quán)，實(shí)質(zhì)是否定生存權(quán)、健康權(quán)和生命權(quán)等基本人權(quán)底限需求保障。自由的前提是有享受自由的主體，如果享受自由的主體不存在，自由就沒(méi)有意義。這種主觀意愿強(qiáng)調(diào)自由否認(rèn)客觀權(quán)利的存在，有違自然法則和實(shí)定法之基本標(biāo)準(zhǔn)。

（三）食物權(quán)的權(quán)能

在人類社會(huì)進(jìn)入高度發(fā)達(dá)和富裕的今天，財(cái)富配置不均衡導(dǎo)致人類社會(huì)目前饑餓人口數(shù)仍維持在一個(gè)較高的水平。根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織、世界糧食計(jì)劃署以及國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會(huì)于2015年5月27日發(fā)布的《2015年世界糧食不安全狀況》報(bào)告顯示，全世界的饑餓人口約7億9500萬(wàn)人，約占全球總?cè)丝诘?/9。5《2015世界糧食不安全狀況：全球饑餓人口數(shù)量降至八億以下》，載https://www.unmultimedia.org/radio/chinese/archives/230855/#.wvcn3tR974Y。從邏輯起點(diǎn)看，因食物權(quán)沒(méi)能實(shí)現(xiàn)，才導(dǎo)致人類生存權(quán)、健康權(quán)和生命權(quán)等同時(shí)受到威脅和損害，說(shuō)明食物權(quán)與多項(xiàng)基本人權(quán)競(jìng)合。分析食物權(quán)的權(quán)能，有利于厘清食物權(quán)與基本人權(quán)體系的關(guān)系。

1.食物獲得權(quán)

人類食物權(quán)受多種因素限制。首先，食物權(quán)的實(shí)現(xiàn)，是以人能夠獲得充分的食物、免于饑餓、保障本人和家人的健康與生命，為第一要義。獲得食物是人類食物權(quán)實(shí)現(xiàn)的第一步，也是保障人類生存權(quán)、健康權(quán)和生命權(quán)的基礎(chǔ)，獲得食物的權(quán)能稱為食物獲得權(quán)。食物獲得權(quán)是保證人類免于饑餓，維持生存的最低功能，食物獲得權(quán)還有保障人類生理精神健康的較高功能。食物獲得權(quán)的實(shí)現(xiàn)，需要一定的條件。食物的供給能力是食物獲得權(quán)的基礎(chǔ)：一是食物生產(chǎn)者生產(chǎn)供給的食物能滿足自己的需要，保證自己的食物獲得權(quán)；二是食物的生產(chǎn)者生產(chǎn)的食物除滿足自己需要，還有剩余產(chǎn)品供給其他社會(huì)成員，可以滿足不生產(chǎn)食物或生產(chǎn)食物不足的社會(huì)成員通過(guò)購(gòu)買或交換等方式獲得食物，實(shí)現(xiàn)食物獲得權(quán)。食物獲得權(quán)除受土地、水、植被、人力資源、資金等生產(chǎn)要素的限制，還需要國(guó)家、社會(huì)等義務(wù)主體不剝奪生產(chǎn)食物的土地資源，不迫使自然人喪失工作崗位等而保有獲得食物的條件。

2.食物安全權(quán)

食物獲得權(quán)以食物免除人類饑餓、保障人的基本生存為目的，此外，食物還具有排除不利營(yíng)養(yǎng)和滿足人類獲得充分食物的權(quán)能，即食物安全權(quán)。食物安全權(quán)是食物權(quán)中的較高權(quán)能。首先，

食物在數(shù)量上必須以滿足人類生理活動(dòng)的充分能量需求為目標(biāo)；其次，食物不得含有危害人體生理健康的物質(zhì)或變異結(jié)構(gòu)，能保證身體健康和種族的良好繁衍。根據(jù)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)第12號(hào)一般性意見（1999年） 》表述：“當(dāng)每個(gè)男子、婦女、兒童，單獨(dú)或同他人一道在任何時(shí)候都具備取得足夠食物的實(shí)際和經(jīng)濟(jì)條件或獲取食物的手段時(shí)，取得足夠食物的權(quán)利就實(shí)現(xiàn)了。”6彭玉：《聯(lián)合國(guó)關(guān)于食物權(quán)之規(guī)定及態(tài)度分析》，載《人權(quán)》2015年第3期。可見每個(gè)自然人隨時(shí)、長(zhǎng)期以不同的社會(huì)狀態(tài)和方式獲得充足食物，即表明食物安全權(quán)得到實(shí)現(xiàn)。食物安全權(quán)分兩種情況：一是在食物供給充足的情況下，每個(gè)自然人有經(jīng)濟(jì)購(gòu)買能力；二是在有購(gòu)買能力或獲得食物手段的情況下，社會(huì)有充足的食物供給。該意見明確食物安全權(quán)實(shí)現(xiàn)的三種方式：一是客觀上具備取得足夠食物的條件，包括本人自我生產(chǎn)能力和外部供給能力；二是有經(jīng)濟(jì)購(gòu)買能力，即在社會(huì)食物供給充足的情況下，能夠以金融手段獲得；三是有獲取食物的其他手段，即除前面兩種手段外，還有從國(guó)家、社會(huì)得到救濟(jì)手段等。食物安全權(quán)的實(shí)現(xiàn)，除權(quán)利主體的自身因素外，國(guó)家和社會(huì)的責(zé)任也是重要因素。《社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》第11條規(guī)定“本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房 ，并能不斷改進(jìn)生活條件。各締約國(guó)將采取適當(dāng)?shù)牟襟E保證實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利……”保障食物安全權(quán)以 “采取適當(dāng)?shù)牟襟E”為各國(guó)義務(wù)，這種義務(wù)以建立完善的食品安全監(jiān)管機(jī)制為保障。聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織強(qiáng)調(diào)，各國(guó)政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)可人人擁有食物權(quán)，并切實(shí)保護(hù)這一人類賴以生存的基本權(quán)利。這不僅要求國(guó)家承擔(dān)消極義務(wù)，還要求國(guó)家承擔(dān)積極的保護(hù)義務(wù)。第一層次的保護(hù)義務(wù)源于人性尊嚴(yán)的憲法建構(gòu)原則，要求國(guó)家積極保障自由權(quán)不受其他私人侵犯，而不限于國(guó)家的消極尊重義務(wù)。第二層次的保護(hù)義務(wù)則針對(duì)第二代人權(quán)即社會(huì)權(quán)，細(xì)化為國(guó)家的積極給付義務(wù)，“制度保障”的客體從單一的自由權(quán)拓展至自由權(quán)與社會(huì)權(quán)并立的局面。7謝鴻飛：《中國(guó)民法典的憲法功能——超越憲法施行法與民法帝國(guó)主義》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期?？梢?，食物權(quán)的“制度保障”義務(wù)須建立食物安全監(jiān)管機(jī)制，形成國(guó)內(nèi)食物安全保障制度，同時(shí)也要求建立國(guó)家間的合作機(jī)制，以各國(guó)的積極作為形成國(guó)際安全保障機(jī)制。

3.食物人格權(quán)

食物自身屬性的差異和公民主觀價(jià)值取向的不同，使每個(gè)自然人對(duì)食物有不同的喜好。選擇食物的自由，體現(xiàn)個(gè)人自由意志下的人格尊嚴(yán)。人格尊嚴(yán)是公民所應(yīng)有的社會(huì)地位，是自然人對(duì)自身價(jià)值的認(rèn)識(shí)與其在社會(huì)上享有的基本尊重的結(jié)合。公民基于生理生存的自然需求獲取食物體現(xiàn)為食物權(quán)的客觀性，保障這種客觀性是尊重公民作為人應(yīng)享有的基本權(quán)利；公民在獲得食物的過(guò)程中，基于文化傳統(tǒng)、宗教信仰、個(gè)人偏好等精神層面的認(rèn)同，以主觀意志為指導(dǎo)的選擇，是對(duì)人的社會(huì)性需求的尊重，體現(xiàn)為食物人格權(quán)的主觀性。食物人格權(quán)作為體現(xiàn)公民意志的一項(xiàng)權(quán)能，要求政府不得任意剝奪、限制公民對(duì)食物的自由選擇權(quán)利，或使公民很難獲取食物。例如，政府任意逐出或使公民被迫流離失所特別是被迫離開主要謀生手段的土地，就會(huì)違反尊重食物權(quán)義務(wù)；或者政府在取消社會(huì)保障規(guī)定時(shí)，不能確保易受傷害群體擁有謀生的其他手段或者在食物生產(chǎn)過(guò)程中允許放任添入某些民族、種族禁忌的成分，或在發(fā)生武裝沖突時(shí)，政府和其他武裝團(tuán)體破壞生產(chǎn)資源、封鎖扣押或轉(zhuǎn)移向平民發(fā)放的救濟(jì)食物供給等，都是沒(méi)有履行保障食物人格權(quán)的法定義務(wù)。

二、侵害公民食物權(quán)的現(xiàn)象分析

公民食物權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要食物獲得權(quán)、食物安全權(quán)和食物人格權(quán)都得到保障，其中任一權(quán)能被侵害，食物權(quán)都無(wú)法實(shí)現(xiàn)。今天妨礙我國(guó)公民食物權(quán)的核心因素是食物安全權(quán)不能得到保障。食物安全權(quán)以食物安全為核心，主要包括兩方面：一是食物自身因素（如毒蕈）；二是人為制造的不安全因素。下面重點(diǎn)分析人為制造的不安全因素及形成的公共危機(jī)。

（一）監(jiān)管缺失的市場(chǎng)自由經(jīng)濟(jì)行為侵害食物安全權(quán)

我國(guó)已通過(guò)經(jīng)濟(jì)體制改革，建立多種經(jīng)濟(jì)模式，保障了13.6億多人的食物獲得權(quán)。在食物獲得權(quán)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由機(jī)制和私人機(jī)制對(duì)利益最大化地追逐，政府監(jiān)管不到位，導(dǎo)致公民、組織、企業(yè)等食物生產(chǎn)、加工、存儲(chǔ)、銷售等主體放棄食物安全標(biāo)準(zhǔn)，侵犯公民食物安全權(quán)，使食品安全公共危機(jī)事件不斷發(fā)生。2017年，根據(jù)中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)公布的數(shù)據(jù)顯示，2016年度食品以16409件投訴居各類商品投訴第六位。8《2016年全國(guó)消協(xié)組織受理投訴情況分析》，載中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)網(wǎng)：http://www.cca.org.cn/tsdh/detail/27192.html，2017年8月15日訪問(wèn)。如網(wǎng)上流傳的：“從大米中認(rèn)識(shí)了石蠟；從火腿腸中認(rèn)識(shí)了敵敵畏；從咸鴨蛋、辣椒醬中認(rèn)識(shí)了蘇丹紅；從火鍋里認(rèn)識(shí)了福爾馬林；從牛奶中知道了三聚氰胺……”食品安全風(fēng)險(xiǎn)存在于食物各體系結(jié)構(gòu)中，已嚴(yán)重威脅公民基本權(quán)利與自由。市場(chǎng)自由經(jīng)濟(jì)機(jī)制、私人選擇機(jī)制和缺失的政府監(jiān)管機(jī)制引發(fā)的食品安全公共風(fēng)險(xiǎn)侵害公民食物安全權(quán)，同時(shí)也是食物權(quán)不能充分實(shí)現(xiàn)的直接原因。

（二）違規(guī)施用、添加有害物質(zhì)，違反食品經(jīng)營(yíng)安全標(biāo)準(zhǔn)，侵害食物安全權(quán)

當(dāng)前我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生在食物的種養(yǎng)殖、加工、儲(chǔ)存、運(yùn)輸和銷售各個(gè)環(huán)節(jié)中，主要是人為施用、添加各種有毒有害物質(zhì)，以及違反食物經(jīng)營(yíng)安全，造成食物安全權(quán)不能實(shí)現(xiàn)。

1．食物源頭的安全風(fēng)險(xiǎn)

食物源頭是指食物的種養(yǎng)殖階段，食物源頭安全風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為：一是大量和不科學(xué)使用農(nóng)藥、化肥，造成農(nóng)藥、化肥等有害物質(zhì)在農(nóng)產(chǎn)品中超量殘留；二是濫用獸藥、復(fù)合飼料、添加劑等，造成抗生素、激素及其他有害物質(zhì)在禽、畜的體內(nèi)及乳制品、水產(chǎn)品中殘留；三是重金屬在農(nóng)禽產(chǎn)品中超標(biāo)、超量殘留。食物源頭安全問(wèn)題以化學(xué)性中毒為主，如有機(jī)磷農(nóng)藥中毒、毒鼠強(qiáng)中毒、瘦肉精中毒等。在食物種養(yǎng)殖的源頭施用、添加的有毒有害物質(zhì)，在動(dòng)植物生長(zhǎng)的過(guò)程中，有毒有害物質(zhì)進(jìn)入植物的根、莖、葉、果實(shí)和牲畜、家禽、海產(chǎn)的肉、骨、血液中，成為動(dòng)植物自身的構(gòu)成部分，存在于食物生產(chǎn)、加工、存儲(chǔ)、運(yùn)輸和消費(fèi)的全過(guò)程，即使運(yùn)用技術(shù)手段都不能完全消除、消解食物中的有毒有害成分。這樣的食物一旦被消費(fèi)，不可避免地以顯性或隱性的形式損害公民食物權(quán)，并競(jìng)合損害公民的健康權(quán)、生命權(quán)等，沖擊基本權(quán)利安全體系。

2.食物加工、生產(chǎn)、存儲(chǔ)、運(yùn)輸中的安全風(fēng)險(xiǎn)

食物安全既包括最初的源頭生產(chǎn)安全，也包括食物加工、運(yùn)輸、包裝、銷售、配售中的經(jīng)營(yíng)安全。經(jīng)營(yíng)安全風(fēng)險(xiǎn)主要有： 一是食品加工企業(yè)使用劣質(zhì)原料，如用病死、毒死畜禽加工食品；二是超量使用食品添加劑，如超限量使用增白劑“過(guò)氧化苯甲?！薄⒎栏瘎氨郊姿帷奔疤鹞秳┑?；三是非法使用非食品加工用化學(xué)添加物，如二氧化硫、甲醛、吊白塊等；四是人為造假，牟取暴利；五是食品的儲(chǔ)存、運(yùn)輸環(huán)節(jié)沒(méi)有有效控制污染的措施和規(guī)定，放任食物污染和自身變質(zhì)，并進(jìn)入消費(fèi)階段。

（三）轉(zhuǎn)基因食品的未來(lái)安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

對(duì)于轉(zhuǎn)基因食物安全風(fēng)險(xiǎn)危害程度，當(dāng)今我們的認(rèn)知水平還不能完全解決這個(gè)問(wèn)題，但從當(dāng)前國(guó)內(nèi)外對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的研究看，轉(zhuǎn)基因食品可能損害人類的免疫系統(tǒng)、產(chǎn)生過(guò)敏綜合征或產(chǎn)生毒性，對(duì)人類和人體存在未知的危害。在人類今天不能完全確定轉(zhuǎn)基因食品對(duì)人的健康和后代健康潛在威脅風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到什么程度的情況下，把多種轉(zhuǎn)基因食品供給公民消費(fèi)，已實(shí)際置公民的食物權(quán)于不安全境地，損害的仍然是食物安全權(quán)。食品安全要求結(jié)果安全，即食品食用后的安全；過(guò)程安全，即食品從生產(chǎn)源頭到消費(fèi)后的安全；現(xiàn)實(shí)安全，即當(dāng)前人類認(rèn)知水平下的安全；未來(lái)安全，即人類進(jìn)步發(fā)展后，人類后代的心身安全。如果食品安全達(dá)不到上述各方面的安全，就不能是真正的安全。轉(zhuǎn)基因食品最大的風(fēng)險(xiǎn)就是未來(lái)安全。

三、加快食品安全監(jiān)管體系改革,保障食物安全權(quán)

面對(duì)公民食物權(quán)的安全風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)多次改革食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，意圖控制食物安全風(fēng)險(xiǎn)。1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革成立專門的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局；2013年國(guó)務(wù)院第五次機(jī)構(gòu)改革，啟動(dòng)工商行政管理局、食品藥品監(jiān)督管理局和質(zhì)量監(jiān)督管理局“三合一”改革方案，力圖將分散在各監(jiān)管機(jī)構(gòu)里的食品安全監(jiān)管權(quán)集中，整合部門力量，加強(qiáng)監(jiān)管。但從目前已在地方實(shí)施的“三合一”機(jī)構(gòu)改革的運(yùn)行效果看，與預(yù)期目標(biāo)差距較大，我們需要審慎思考重構(gòu)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革路徑。

（一）加快解決中央和地方改革不同步的問(wèn)題

2013年國(guó)務(wù)院實(shí)施新一輪的加強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和食品安全監(jiān)管體制的改革，這次改革不同于前五次“中央先改地方后改”的模式，首先在地方推行工商行政管理局、食品藥品監(jiān)督管理局和質(zhì)量監(jiān)督管理局三機(jī)構(gòu)合并的“三合一”模式。三機(jī)構(gòu)合并后成立的新機(jī)構(gòu)，在人員編制、事權(quán)、財(cái)權(quán)等方面延續(xù)原三機(jī)構(gòu)的職能，沒(méi)有在機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能部門設(shè)置上，進(jìn)行深入改革，僅形式上將三機(jī)構(gòu)合并為一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，但實(shí)際運(yùn)行基本各行其是。而在中央層面，三個(gè)機(jī)構(gòu)沒(méi)有合并，仍然按照原來(lái)的職權(quán)分別向下級(jí)發(fā)布行政命令和行使行政職權(quán)，這就形成中央三個(gè)職能機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)地方一個(gè)行政機(jī)構(gòu)?！叭帧苯M成的“三合一”機(jī)構(gòu)分別行使行政管理職權(quán)的體制，導(dǎo)致合并后的基層機(jī)構(gòu)須單獨(dú)抽出專門力量，應(yīng)對(duì)中央三個(gè)機(jī)構(gòu)布置的各項(xiàng)工作。碰撞、沖突和上下級(jí)體制上的不銜接等問(wèn)題，加劇了基層機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能的不協(xié)調(diào)，進(jìn)而導(dǎo)致整體食品監(jiān)管體系的不順暢，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期改善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和防控食品安全風(fēng)險(xiǎn)的改革目標(biāo)。

（二）盡快統(tǒng)一地方食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革模式

中央機(jī)構(gòu)沒(méi)有改革，也沒(méi)有對(duì)地方改革出臺(tái)統(tǒng)一的范式要求，導(dǎo)致地方各省市“三合一”機(jī)構(gòu)改革模式不相同，甚至出現(xiàn)同省不同市不同改革模式的狀況。例如，有的地方在縣級(jí)進(jìn)行了三部門的合并，有的在市級(jí)進(jìn)行了三部門合并；各地合并后的新機(jī)構(gòu)名稱也不盡相同，有稱市場(chǎng)監(jiān)督局，也有稱質(zhì)量和市場(chǎng)監(jiān)督局；也有把原來(lái)工商局的登記、廣告許可、動(dòng)產(chǎn)抵押以及食藥監(jiān)、質(zhì)檢的許可業(yè)務(wù)職能剝離出來(lái)，成立一個(gè)新的“行政審批局”。上述情況導(dǎo)致改革后的食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)在人員編制、職能、經(jīng)費(fèi)等方面難以統(tǒng)一，執(zhí)法成本升高，行政效益和監(jiān)管成效降低。

（三）盡快統(tǒng)一改革后新機(jī)構(gòu)的執(zhí)法依據(jù)

地方“三合一”改革后，因原來(lái)三個(gè)行政機(jī)關(guān)適用的程序法不一致，新的程序法未制定，導(dǎo)致執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一，監(jiān)管職能難落實(shí)。例如，乙縣市場(chǎng)監(jiān)督局發(fā)現(xiàn)自己內(nèi)部的法制機(jī)構(gòu)不核審食藥、質(zhì)檢案件，只審工商案件。法制機(jī)構(gòu)的理由是：按照《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》，食藥案件實(shí)行“合議制”，9《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》第39條：“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，應(yīng)當(dāng)由食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人集體討論決定。集體討論決定的過(guò)程應(yīng)當(dāng)有書面記錄?！睕](méi)有規(guī)定案件由法制機(jī)構(gòu)核審；按照《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰審批程序規(guī)定》，質(zhì)檢案件的審理，由案件審理委員會(huì)作出決定，10《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰審批程序規(guī)定》第26條：“各級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立行政處罰案件審理委員會(huì)，實(shí)行案件集體審理制度。”也沒(méi)有規(guī)定法制機(jī)構(gòu)審案；只有《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》里明確由法制機(jī)構(gòu)核審工商案件。11《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第47條：“案件審核由工商行政管理機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。工商行政管理所以自己的名義實(shí)施行政處罰的案件，由工商行政管理所的法制員負(fù)責(zé)審核?！痹谟龅骄唧w食品安全案件的處置時(shí)，適用哪個(gè)部門的程序規(guī)定，給改革后的監(jiān)管機(jī)構(gòu)帶來(lái)困擾。同樣在乙縣，該市場(chǎng)監(jiān)督局查獲一家企業(yè)生產(chǎn)、銷售的豆?jié){機(jī)有重金屬超標(biāo)的質(zhì)量問(wèn)題，法制機(jī)構(gòu)認(rèn)為：該案件涉及生產(chǎn)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)按質(zhì)檢的行政處罰程序規(guī)定，由案件審理委員會(huì)作出決定。主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為案件有銷售行為，進(jìn)入了流通領(lǐng)域，可以按《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》由法制機(jī)構(gòu)核審。法制機(jī)構(gòu)提出豆?jié){機(jī)屬于《食品安全法》第2條規(guī)定的“食品相關(guān)產(chǎn)品”的范疇，也屬于《食品安全法》第34條規(guī)定的禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的“食品相關(guān)產(chǎn)品”范疇，應(yīng)依據(jù)《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》由辦案人員“合議”。主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為在執(zhí)法程序上，案件按照《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》合議后交法制機(jī)構(gòu)核審并不與工商、食藥、質(zhì)檢的行政處罰程序規(guī)定沖突，僅是增加一個(gè)核審程序，不影響由案件審理委員會(huì)再作決定。但法制機(jī)構(gòu)又提出：行政處罰書應(yīng)該如何告知相對(duì)人行使救濟(jì)權(quán)，是向上級(jí)工商部門、食藥部門抑或質(zhì)檢部門申請(qǐng)復(fù)議？如果當(dāng)事人同時(shí)向三個(gè)上級(jí)主管部門申請(qǐng)復(fù)議，三個(gè)部門都受理，作出的復(fù)議決定不一致怎么辦？由此可見，地方探討“三合一”改革模式的時(shí)間不宜太長(zhǎng)，在試運(yùn)行已經(jīng)三年的背景下，國(guó)務(wù)院在調(diào)查和摸清問(wèn)題的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的三個(gè)機(jī)構(gòu)的改革模式，改變現(xiàn)在職能不銜接、執(zhí)法無(wú)依據(jù)、上下級(jí)行政隸屬不清晰的監(jiān)管困局。

（四）制定前瞻性食品安全監(jiān)督法，避免立法不周延，執(zhí)法無(wú)據(jù)

按照法治原則，法無(wú)禁止皆可為，但在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，因立法和人類對(duì)事物認(rèn)識(shí)的局限性，再加之科技發(fā)展，化學(xué)科學(xué)研究不斷進(jìn)步，各種新合成的高毒劇毒、化肥和添加劑等不斷出現(xiàn)，國(guó)家制定的禁止有毒、有害物質(zhì)施用、添加到食物中的規(guī)定，又因常常采取列舉式規(guī)定，使一些對(duì)食物有損害或潛在風(fēng)險(xiǎn)的有毒、有害物質(zhì)沒(méi)有列入法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定中，當(dāng)這類有毒、有害物質(zhì)施用、添加到不同的食物中，便出現(xiàn)執(zhí)法無(wú)依據(jù)的困局。例如2016年11月某市江南區(qū)食品監(jiān)督局在抽查茶樹菇時(shí)，查出一家商店售賣的茶樹菇含有硫丹，該食監(jiān)局在處置這起食物安全風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，發(fā)現(xiàn)法律、法規(guī)或規(guī)范性文件沒(méi)有禁止在茶樹菇上使用硫丹，對(duì)售賣者追究法律責(zé)任缺乏法律依據(jù)。雖然國(guó)家農(nóng)業(yè)部1586號(hào)規(guī)范性文件規(guī)定高毒農(nóng)藥不得用于果樹、茶樹及十字花科等植物，列出了高毒劇毒農(nóng)藥的范圍，其中規(guī)定硫丹不得用于蘋果樹、茶樹，但茶樹菇不是茶樹產(chǎn)品，此條規(guī)定不適用茶樹菇的執(zhí)法處理。12農(nóng)業(yè)部1586號(hào)公告：“二、 自本公告發(fā)布之日起，撤銷氧樂(lè)果、水胺硫磷在柑橘樹，滅多威在柑橘樹、蘋果樹、茶樹、十字花科蔬菜，硫線磷在柑橘樹、黃瓜，硫丹在蘋果樹、茶樹，溴甲烷在草莓、黃瓜上的登記。本公告發(fā)布前已生產(chǎn)產(chǎn)品的標(biāo)簽可以不再更改，但不得繼續(xù)在已撤銷登記的作物上使用?！薄妒称钒踩ā返?4條規(guī)定“國(guó)家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度，對(duì)食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進(jìn)行監(jiān)測(cè)。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督等部門，制定、實(shí)施國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃……省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門會(huì)同同級(jí)食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督等部門，根據(jù)國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃，結(jié)合本行政區(qū)域的具體情況，制定、調(diào)整本行政區(qū)域的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)方案，報(bào)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門備案并實(shí)施。”雖然該規(guī)定讓地方政府行政衛(wèi)生部門結(jié)合本行政區(qū)的具體情況組織制定、實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)方案，但沒(méi)有規(guī)定監(jiān)測(cè)方案的具體標(biāo)準(zhǔn)。這樣原則性的規(guī)定，可操作性弱，彈性大，可執(zhí)行性差。在立法滯后的情況下，社會(huì)食品安全的治理是擺在執(zhí)法部門面前的迫切問(wèn)題，不能被動(dòng)地等待地方改革探索成功、有穩(wěn)定的模式參考后，再重構(gòu)全國(guó)食品安全監(jiān)管體制。特別在今天的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，食品安全是全體民眾高度關(guān)注的民生問(wèn)題，任何一地的食品安全問(wèn)題，都會(huì)引發(fā)全國(guó)乃至全球的關(guān)注。政府應(yīng)在食品安全治理問(wèn)題發(fā)生前控制風(fēng)險(xiǎn)，在現(xiàn)有食品安全監(jiān)管機(jī)制的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際中遇到的具體狀況，加快重構(gòu)國(guó)家食品安全監(jiān)管體系，有效控制風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)公民食物權(quán)這一基本人權(quán)。