宜昌高新區(qū)打造互聯(lián)網(wǎng)+ 綜合執(zhí)法新模式

● 肖菊華

◇綜合行政執(zhí)法體制改革專欄（3）

宜昌高新區(qū)打造互聯(lián)網(wǎng)+ 綜合執(zhí)法新模式

● 肖菊華

2015年中央編辦在全國(guó)啟動(dòng)綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)以來，湖北省宜昌市大膽探索，先行先試，利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)手段，在宜昌高新區(qū)推行互聯(lián)網(wǎng)+綜合執(zhí)法新模式，實(shí)行跨區(qū)域綜合執(zhí)法。

一、“五個(gè)統(tǒng)一”，撐起綜合執(zhí)法平臺(tái)

宜昌高新區(qū)是國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，轄6個(gè)工業(yè)園區(qū)和3個(gè)街道辦事處、1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，面積360平方公里，總?cè)丝?4萬。高新區(qū)所轄范圍跨5個(gè)縣市區(qū)，過去，區(qū)內(nèi)行政執(zhí)法權(quán)分屬于市直各部門、相關(guān)縣市區(qū)，權(quán)責(zé)分離、九龍治水，推諉扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。宜昌市被納入全國(guó)綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)后，宜昌高新區(qū)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以網(wǎng)上綜合執(zhí)法平臺(tái)為紐帶聚合執(zhí)法資源，實(shí)施執(zhí)法隊(duì)伍、權(quán)責(zé)清單、執(zhí)法流程、監(jiān)管平臺(tái)、信用管理“五統(tǒng)一”改革，初步形成了集中統(tǒng)一、便民高效的行政執(zhí)法體制機(jī)制。

一是統(tǒng)一執(zhí)法隊(duì)伍。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，高新區(qū)作為市政府派駐機(jī)構(gòu)，不具備執(zhí)法主體資格。2015年11月，湖北省人民政府批準(zhǔn)賦予宜昌高新區(qū)執(zhí)法主體資格，將原市直部門和相關(guān)縣市區(qū)的城市管理、安全生產(chǎn)、勞動(dòng)保障監(jiān)察、建設(shè)工程管理等19類行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)集中授予宜昌高新區(qū)行使。宜昌市在城市管理執(zhí)法支隊(duì)的基礎(chǔ)上，組建高新區(qū)綜合執(zhí)法局，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，承擔(dān)區(qū)域內(nèi)綜合執(zhí)法職能。綜合執(zhí)法局內(nèi)設(shè)綜合科和政策法規(guī)科，下設(shè)城市管理、安全管理、社會(huì)管理3個(gè)執(zhí)法大隊(duì)和白洋工業(yè)園、生物產(chǎn)業(yè)園、電子信息產(chǎn)業(yè)園3個(gè)園區(qū)執(zhí)法分局。對(duì)執(zhí)法事項(xiàng)，實(shí)行“成熟一個(gè)，納入一個(gè)”，先期整合了城市管理、城市規(guī)劃、安監(jiān)、勞動(dòng)保障監(jiān)察等11類行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)。堅(jiān)持“條塊結(jié)合、以塊為主”，推動(dòng)執(zhí)法力量向園區(qū)、街辦一線下沉，屬地監(jiān)管。

二是統(tǒng)一權(quán)責(zé)清單。加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，清理整合授權(quán)的行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)，最終保留執(zhí)法事項(xiàng)207項(xiàng)，減少150項(xiàng)，著力從源頭上避免多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題。制定執(zhí)法事項(xiàng)清單，向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。擬定《高新區(qū)綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作實(shí)施方案》、《高新區(qū)開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作方案》，明確行政審批、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督檢查各環(huán)節(jié)的責(zé)任主體和事前事中事后監(jiān)管責(zé)任，給權(quán)力套上“緊箍咒”，讓責(zé)任釘上銅板冊(cè)。

三是統(tǒng)一執(zhí)法流程。創(chuàng)新案件辦理流程，制定簡(jiǎn)易程序、一般程序、行政強(qiáng)制、案件移送（轉(zhuǎn)辦）、案件內(nèi)部審批、案件審核等制度規(guī)范，確保執(zhí)法程序合法、合規(guī)、高效。同時(shí)，按照“性質(zhì)相似、內(nèi)容相近、用途一致、簡(jiǎn)便易行”的原則，統(tǒng)一執(zhí)法文書、執(zhí)法印章、執(zhí)法證件，統(tǒng)一執(zhí)法人員服裝，壓減執(zhí)法文書55%，致力提高執(zhí)法效率。出臺(tái)行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制、執(zhí)法人員考核辦法、執(zhí)法人員行為規(guī)范、首問責(zé)任制、執(zhí)法全過程記錄制度、裁量權(quán)基準(zhǔn)制度等制度，規(guī)范執(zhí)法行為。

四是統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)。加大執(zhí)法硬件設(shè)施投入，開發(fā)建設(shè)綜合執(zhí)法管理平臺(tái)，包括監(jiān)督指揮、中心受理、協(xié)同辦公、綜合考評(píng)、移動(dòng)執(zhí)法、數(shù)據(jù)對(duì)接、應(yīng)用維護(hù)七大應(yīng)用子系統(tǒng)及執(zhí)法文書、法規(guī)條文、管理對(duì)象三大業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)。建設(shè)監(jiān)督指揮中心，購(gòu)置執(zhí)法記錄儀、移動(dòng)執(zhí)法終端、藍(lán)牙打印機(jī)、車載視頻等執(zhí)法終端設(shè)備，實(shí)時(shí)監(jiān)控執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)及城市運(yùn)行狀況，為精準(zhǔn)執(zhí)法、優(yōu)化執(zhí)法力量配置、遠(yuǎn)程調(diào)度指揮創(chuàng)造條件。

五是統(tǒng)一信用管理。加強(qiáng)征信體系建設(shè)，確保執(zhí)法成果有效應(yīng)用。建立市場(chǎng)主體信用信息管理庫(kù)，對(duì)各類執(zhí)法信息實(shí)行集中收集、一窗發(fā)布。制定“黑名單”標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行“黑名單”制度，將進(jìn)入“黑名單”的市場(chǎng)主體定期向社會(huì)公布，讓嚴(yán)重失信的市場(chǎng)主體“一處違法、處處受限”。探索建立信息推送機(jī)制，打通行政審批、行政執(zhí)法和信用監(jiān)管信息互通渠道，對(duì)市場(chǎng)主體承諾事項(xiàng)進(jìn)行跟蹤監(jiān)管和預(yù)警提示，防患于未然，把違法行為消弭在萌芽狀態(tài)。

二、“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，彰顯綜合執(zhí)法成效

宜昌高新區(qū)綜合執(zhí)法模式，理順了執(zhí)法關(guān)系，建立起一個(gè)主體、集中指揮、快速反應(yīng)、資源共享的高效協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，帶來了“三大轉(zhuǎn)變”，改革綜合效應(yīng)初步顯現(xiàn)。

一是實(shí)現(xiàn)了分散執(zhí)法向綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)變。通過改革，宜昌高新區(qū)范圍內(nèi)的執(zhí)法力量由分散走向集中，14支執(zhí)法隊(duì)伍整合為1支，執(zhí)法人員沒有增加，執(zhí)法力量得以增強(qiáng)，過去行政執(zhí)法各自為政、單打獨(dú)斗、鞭長(zhǎng)莫及的問題得到根本解決。近年來，先后聯(lián)合公安、工商、食藥監(jiān)等部門開展市容秩序綜合整治行動(dòng)25次，規(guī)范出店經(jīng)營(yíng)1000余家，清理占道游商2000余處；拆除違規(guī)宣傳橫幅廣告、門店招牌、大型墻體廣告320余處約21000多平方米；拆除違章建筑40000平方米；聯(lián)合開展大氣污染專項(xiàng)治理10余次，查處違規(guī)運(yùn)輸渣土企業(yè)6家，有力震懾了企業(yè)的野蠻施工行為。

二是實(shí)現(xiàn)了委托執(zhí)法向授權(quán)執(zhí)法轉(zhuǎn)變。改革前，除少數(shù)由市縣兩級(jí)派出機(jī)構(gòu)行使外，宜昌高新區(qū)行政執(zhí)法大多由市縣委托高新區(qū)相關(guān)部門負(fù)責(zé)。這種委托執(zhí)法模式，權(quán)責(zé)不清，執(zhí)法主體不是責(zé)任主體，遇上行政復(fù)議和行政訴訟案件時(shí)，市縣工作部門和高新區(qū)所屬部門往往相互推諉，行政問責(zé)難以落實(shí)。同時(shí)，執(zhí)法程序復(fù)雜，對(duì)于違法行為，執(zhí)法文書需報(bào)請(qǐng)市縣部門審簽后才能下達(dá)，影響執(zhí)法效率。省政府集中授權(quán)后，宜昌高新區(qū)具備了獨(dú)立的執(zhí)法主體資格，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力和責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一，使執(zhí)法人員責(zé)任意識(shí)大大提高，執(zhí)法流程得到壓縮，執(zhí)法效果明顯增強(qiáng)。

三是實(shí)現(xiàn)了人工執(zhí)法向智能執(zhí)法轉(zhuǎn)變。改革中，宜昌高新區(qū)始終把科技創(chuàng)新作為重要抓手，聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)，加大研發(fā)力度，整合各種資源，努力將先進(jìn)信息技術(shù)運(yùn)用到執(zhí)法監(jiān)管過程之中。目前，基本實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法監(jiān)控系統(tǒng)與城市網(wǎng)格化社會(huì)管理信息系統(tǒng)、數(shù)字化城管信息系統(tǒng)、安全生產(chǎn)數(shù)字化管理系統(tǒng)、“平安宜昌”視頻監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)接，大大降低了硬件設(shè)施投資成本，使行政執(zhí)法逐步進(jìn)入數(shù)字化、智能化軌道。

三、“三個(gè)著眼”，優(yōu)化綜合執(zhí)法體制

為進(jìn)一步完善互聯(lián)網(wǎng)+綜合執(zhí)法模式，還需要從法制化、信息化和規(guī)范化建設(shè)方面加大創(chuàng)新力度，加快形成科學(xué)合理的長(zhǎng)效機(jī)制。

一是著眼于法制化，完善執(zhí)法保障。從我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)來看，高新區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等政府派出機(jī)構(gòu)不具備執(zhí)法主體資格，這與地方發(fā)展的實(shí)際需要不相適應(yīng)。當(dāng)前，全國(guó)各地的大多數(shù)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，在承擔(dān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重任的同時(shí)，還承擔(dān)了大量的社會(huì)管理事務(wù)，迫切需要在法律上賦予其區(qū)域治理職能。建議通過全國(guó)人大修改相關(guān)法律或是由省級(jí)政府授權(quán)等方式，賦予高新區(qū)等經(jīng)濟(jì)功能區(qū)執(zhí)法主體資格，確保權(quán)力和責(zé)任統(tǒng)一，確保經(jīng)濟(jì)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)推進(jìn)。

二是著眼于信息化，完善綜合執(zhí)法體系。突出創(chuàng)新發(fā)展理念，充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+、物聯(lián)網(wǎng)、視頻技術(shù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，深度融合行政審批、行政執(zhí)法、信用管理、刑事司法信息共享平臺(tái)，進(jìn)一步創(chuàng)新執(zhí)法方式，完善綜合執(zhí)法智能體系，提升執(zhí)法效能。要完善行政執(zhí)法在線監(jiān)控系統(tǒng)，確保全天候、全覆蓋、無死角監(jiān)測(cè)，使違法行為及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置。進(jìn)一步破除部門信息壁壘，政府職能部門與行政執(zhí)法部門信息要實(shí)現(xiàn)即時(shí)互聯(lián)互通，職能部門的審批項(xiàng)目等信息及時(shí)傳遞給執(zhí)法部門，執(zhí)法部門將違法信息及時(shí)傳遞給職能部門和信用管理平臺(tái)，切實(shí)提高執(zhí)法監(jiān)管效果。行政執(zhí)法部門與公安、司法機(jī)關(guān)信息要無縫對(duì)接，建立案件移送、案情通報(bào)、責(zé)任追究和“兩法”銜接機(jī)制，確保涉嫌犯罪行為案件及時(shí)移交、及時(shí)辦理，增強(qiáng)行政執(zhí)法震懾力。

三是著眼于規(guī)范化，建立長(zhǎng)效機(jī)制。要優(yōu)化綜合行政執(zhí)法體系的頂層設(shè)計(jì)，建立長(zhǎng)效機(jī)制。要按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則規(guī)范機(jī)構(gòu)編制，機(jī)構(gòu)職能配備必須依法依規(guī)，人員編制核定必須人責(zé)相適。同時(shí)，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在執(zhí)法文書、執(zhí)法流程、執(zhí)法裝備、執(zhí)法標(biāo)識(shí)等方面都要建立相應(yīng)規(guī)范，不斷完善執(zhí)法體系，逐步實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法裝備現(xiàn)代化、執(zhí)法管理制度化、執(zhí)法程序合法化、執(zhí)法行為規(guī)范化。

（作者系湖北省編辦主任）