創(chuàng)新發(fā)展背景下高新區(qū)管委會(huì)的職能轉(zhuǎn)變

周海源

(華東政法大學(xué)中國法治戰(zhàn)略研究中心，上海 201600)

創(chuàng)新發(fā)展背景下高新區(qū)管委會(huì)的職能轉(zhuǎn)變

周海源

(華東政法大學(xué)中國法治戰(zhàn)略研究中心，上海 201600)

高新區(qū)管委會(huì)在高新區(qū)的初創(chuàng)、二次創(chuàng)業(yè)、擴(kuò)容和自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)階段享有不同職能，呈逐步膨脹之勢，并超出了“園區(qū)管理”的范圍而趨同于一級(jí)政府，這種職能膨脹不具備憲法上的正當(dāng)性依據(jù)。十三五規(guī)劃綱要提出政府職能從研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變的要求，此種轉(zhuǎn)化既有法律依據(jù)，也有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。為實(shí)現(xiàn)此種轉(zhuǎn)變，園區(qū)管委會(huì)在組織結(jié)構(gòu)上須與地方政府分離，可從派出機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾谓M織；在職能上需剝離管理職能，強(qiáng)化服務(wù)職能；在與地方政府的關(guān)系上實(shí)現(xiàn)從“領(lǐng)導(dǎo)”到“指導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變，同時(shí)確保科技企業(yè)通過章程實(shí)現(xiàn)對(duì)園區(qū)管委會(huì)之控制與監(jiān)督，使之致力于為科技企業(yè)提供創(chuàng)新服務(wù)。

高新區(qū)管委會(huì)；職能轉(zhuǎn)變；研發(fā)管理；創(chuàng)新服務(wù)

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出了推動(dòng)政府職能從研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變的目標(biāo)?？梢灶A(yù)見，在此大背景下，政府在科技領(lǐng)域的創(chuàng)新服務(wù)職能的建構(gòu)將成為未來五年內(nèi)科技行政管理體制改革的重要內(nèi)容。在中國，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會(huì)(下稱園區(qū)管委會(huì))是科技行政管理體制改革的產(chǎn)物，也是改革的橋頭堡。自1991年國務(wù)院決定設(shè)立一批國家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)之后，園區(qū)管委會(huì)管理體制得到長足的發(fā)展。然而，隨著高新區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大及其管理事務(wù)的復(fù)雜化，很多園區(qū)管委會(huì)的職能逐步膨脹，最終使作為派出機(jī)構(gòu)的管委會(huì)在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配備上趨同于一級(jí)政府。管委會(huì)職權(quán)的膨脹是集中式管理思維作祟的結(jié)果，這種集中式的管理思維有必要為分權(quán)式的自治思維和服務(wù)思維所代替，而科技行政管理體制也應(yīng)從組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系上為園區(qū)管委會(huì)之創(chuàng)新服務(wù)職能的建構(gòu)提供制度空間。

1 園區(qū)管委會(huì)的職能變遷歷程

在中國，園區(qū)管委會(huì)大多經(jīng)歷了初創(chuàng)、二次創(chuàng)業(yè)、擴(kuò)容和部分高新區(qū)變?yōu)樽灾鲃?chuàng)新示范區(qū)的過程，園區(qū)管委會(huì)之職能也隨之發(fā)生變化。

其一是初創(chuàng)期，園區(qū)管委會(huì)的主要職能在于推進(jìn)園區(qū)建設(shè)。此時(shí)，園區(qū)管委會(huì)主要圍繞園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來配備其職能。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市規(guī)劃、項(xiàng)目審批、土地劃撥等方面的職能具有緊密聯(lián)系，初創(chuàng)期的管委會(huì)大多首先配備此這方面的職能。例如，就西安高新區(qū)管委會(huì)而言，到1992年，經(jīng)陜西省政府和西安市政府“市政發(fā)(1992)100號(hào)”等文件的授權(quán)，該管委會(huì)成立了發(fā)展改革和商務(wù)局、國土資源和房屋管理局、規(guī)劃建設(shè)局等職能部門，并獲得了政策區(qū)規(guī)劃定點(diǎn)、科技開發(fā)企業(yè)及項(xiàng)目的審批、股份制企業(yè)審批等職能。從這些職能部門的設(shè)置和職能配備的情況來看，在初創(chuàng)期，西安高新區(qū)管委會(huì)的職能主要集中在園區(qū)規(guī)劃建設(shè)等方面，而管委會(huì)在1992年的主要任務(wù)也在于抓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完成了總面積為3.2平方公里的東、西兩個(gè)集中區(qū)的，并實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)、文化、住宅和商貿(mào)的分區(qū)建設(shè)，在管理體制上創(chuàng)造了“一區(qū)五園”的模式。

其二是“二次創(chuàng)業(yè)”期，園區(qū)管委會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理職能進(jìn)一步強(qiáng)化。到1996年之后，第一批設(shè)立的技術(shù)開發(fā)區(qū)已取得長足發(fā)展，表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完善，科技產(chǎn)業(yè)也形成了規(guī)模化發(fā)展的效應(yīng)。如在1996年，蘇州高新區(qū)共有50余家跨國公司和260 多個(gè)項(xiàng)目進(jìn)駐，利用外資達(dá)12.3億，國民生產(chǎn)總值占全區(qū)的22.3%[1]。此時(shí)，高新區(qū)即需要實(shí)現(xiàn)從規(guī)模建設(shè)向內(nèi)涵式發(fā)展的轉(zhuǎn)變和要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)變。這就在客觀上要求開發(fā)區(qū)實(shí)施更有力的經(jīng)濟(jì)調(diào)控，經(jīng)濟(jì)管理職能的強(qiáng)化即成為這一階段園區(qū)管委會(huì)職能變遷的主旋律。因此，1996年制定的《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》規(guī)定了管委會(huì)在擬定和實(shí)施高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、完善分配制度、建立風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制等方面的職權(quán)，這可視為對(duì)園區(qū)管委會(huì)之經(jīng)濟(jì)管理職能的強(qiáng)化。也正是自1997年起，西安高新區(qū)深化了內(nèi)部管理體制改革，強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)管理和服務(wù)的職能，在人才引進(jìn)、孵化器建設(shè)、金融扶持等方面行使廣泛的職權(quán)。如在1997年，西安高新區(qū)管委會(huì)推出系列人才吸納政策，引進(jìn)留學(xué)歸國人員130多人，其他人才1500余人；1998年進(jìn)一步加大投資服務(wù)工作力度，全年新增擔(dān)保金3402.98萬元，同比增長117.3%。這些措施的實(shí)施，離不開管委會(huì)之經(jīng)濟(jì)管理職能的強(qiáng)化。

其三是“擴(kuò)容”期，園區(qū)管委會(huì)獲得大量社會(huì)管理職能。21世紀(jì)之后，全國53個(gè)國家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)經(jīng)二次創(chuàng)業(yè)，其版圖進(jìn)一步擴(kuò)展。例如，到2001年，西安高新區(qū)在原有基礎(chǔ)上啟動(dòng)三期建設(shè)工程，建成占地34平方公里的中國西部創(chuàng)新科技城，五個(gè)國家級(jí)科技園和一批專業(yè)園區(qū)建設(shè)也獲得重大進(jìn)展，形成了“巨無霸”式的科技園區(qū)；在2002年，蘇州高新區(qū)園區(qū)面積已達(dá)到了原規(guī)劃的52平方公里。另外，在許多高新區(qū)中，除科技企業(yè)之外，街道、農(nóng)村等也被劃入了管委會(huì)的管轄范圍內(nèi)。此時(shí)，園區(qū)管理體制中原有的“小政府、大社會(huì)”的優(yōu)勢已不能適應(yīng)園區(qū)面積的擴(kuò)大和事務(wù)的復(fù)雜化，這即為園區(qū)管委會(huì)獲得大量社會(huì)管理職能并趨同于一級(jí)政府提供了契機(jī)。因此，在2002年，蘇州市將側(cè)重于行使開發(fā)管理職能的原蘇州高新區(qū)管委會(huì)與側(cè)重于社會(huì)管理的虎丘區(qū)政府合并，蘇州高新區(qū)管委會(huì)借助虎丘區(qū)政府這一“外殼”，設(shè)置了民政、教育等職能部門，獲得了較為完備的社會(huì)管理職能。長沙、鄭州、杭州等地的園區(qū)管委會(huì)也實(shí)行了同樣的改革。在未進(jìn)行管委會(huì)與區(qū)政府合署辦公的高新區(qū)，管委會(huì)的社會(huì)管理職能同樣得到強(qiáng)化。如西安市于2003年制定了《西安市開發(fā)區(qū)條例》，將諸如公用事業(yè)、勞動(dòng)和社會(huì)保障等部分社會(huì)事務(wù)管理職權(quán)授予園區(qū)管委會(huì)。實(shí)踐中，園區(qū)管委會(huì)也強(qiáng)化了社會(huì)管理方面的職權(quán)的行使，如在2005年，園區(qū)管委會(huì)分八次共組織農(nóng)民3000多人次參加就業(yè)培訓(xùn)，成功推薦800人就業(yè)；加大社會(huì)保險(xiǎn)的推廣工作，新增社會(huì)保險(xiǎn)參保單位340戶，同比增長20.24%；收繳各項(xiàng)保險(xiǎn)基金額1.79億元，同比增長42.22%；社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)增加8000多人。

其四是自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)時(shí)期，園區(qū)管委會(huì)獲得了先行改革的權(quán)力。2009年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，中關(guān)村高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)升級(jí)為國家自主創(chuàng)新示范區(qū)；截至2016年7月，國家自主創(chuàng)新示范區(qū)已達(dá)16個(gè)。國家自主創(chuàng)新示范區(qū)定位為“在推進(jìn)自主創(chuàng)新和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面先行先試、探索經(jīng)驗(yàn)、做出示范的區(qū)域”，因此，自主創(chuàng)新示范區(qū)實(shí)際上具備先行推行改革的權(quán)力。據(jù)此，各自主創(chuàng)新示范區(qū)也推行了系列改革，如上海張江高新區(qū)管委會(huì)聯(lián)合上海市金融辦和市銀監(jiān)局等部門推出了張江科技銀行建設(shè)的總體方案，這是科技金融整合的典范，也可視為對(duì)現(xiàn)有的金融體制的重大改革；中關(guān)村園區(qū)管委會(huì)則推出“四眾”模式構(gòu)建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，強(qiáng)化對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的扶持。這些措施實(shí)施的背后，都表明園區(qū)管委會(huì)獲得更大的自主進(jìn)行制度創(chuàng)新的權(quán)力。

2 園區(qū)管委會(huì)職能膨脹分析

2.1 園區(qū)管委會(huì)職能變遷中的職能膨脹

從園區(qū)管委會(huì)職權(quán)變遷歷程中即可發(fā)現(xiàn)，其職能呈現(xiàn)出日趨膨脹的局勢。具體而言，園區(qū)管理管委會(huì)設(shè)立之初的定位應(yīng)當(dāng)是對(duì)園區(qū)建設(shè)和運(yùn)行事務(wù)進(jìn)行管理。對(duì)園區(qū)建設(shè)和運(yùn)行進(jìn)行管理是園區(qū)管委會(huì)的基本職能，各級(jí)政府設(shè)立園區(qū)管委會(huì)這一派出機(jī)構(gòu)，其目的在于將園區(qū)建設(shè)管理機(jī)制予以固態(tài)化，這也是園區(qū)管委會(huì)這一政府之外的常態(tài)化執(zhí)行機(jī)構(gòu)得以存在的緣由。換言之，在現(xiàn)有的憲政體制下，由人民代表大會(huì)產(chǎn)生的一級(jí)政府負(fù)責(zé)相應(yīng)行政區(qū)域的全部經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的管理，在此基礎(chǔ)上設(shè)立的園區(qū)管委會(huì)僅管理園區(qū)的建設(shè)和運(yùn)行事務(wù)。這既是園區(qū)管委會(huì)設(shè)立的初衷，也是現(xiàn)有憲政體制園區(qū)管委會(huì)職能的合理定位。

然而，在園區(qū)發(fā)展的過程中，園區(qū)管委會(huì)的職能也隨之產(chǎn)生了膨脹，這種膨脹在上述園區(qū)管委會(huì)的職能變遷歷程中得到充分展現(xiàn)，具體表現(xiàn)有二：其一是從園區(qū)建設(shè)管理職能擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)管理職能。這種膨脹發(fā)生在高新區(qū)二次創(chuàng)業(yè)之后，表現(xiàn)園區(qū)管委會(huì)獲得了大量經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)力；其二是從經(jīng)濟(jì)管理擴(kuò)展到社會(huì)管理。園區(qū)管委會(huì)在發(fā)展過程中，除逐步擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)管理職能外，還獲得了社會(huì)管理的職能。這主要發(fā)生在高新區(qū)擴(kuò)容之后，許多園區(qū)管委會(huì)設(shè)立了教育、司法、發(fā)改、建設(shè)、外經(jīng)貿(mào)等職能部門，兼具園區(qū)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)管理和行政管理等方面的職能。這些職能實(shí)際上超出了“園區(qū)管理”的范疇，是職能膨脹的直觀表現(xiàn)。

2.2 園區(qū)管委會(huì)職能膨脹的邏輯

園區(qū)管委會(huì)職能之所以呈現(xiàn)膨脹化的趨勢，除了適應(yīng)園區(qū)規(guī)模日益擴(kuò)大后的管理要求之外，其背后的原因即是園區(qū)建設(shè)過程中的集權(quán)式管理邏輯。所謂集權(quán)式的管理邏輯，即是指基于集中力量辦大事的要求而在權(quán)力的分配上將相應(yīng)的管理職權(quán)集中于某一機(jī)關(guān)之手，由該機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度和管理的思維。集權(quán)式的管理邏輯具有兩層涵義，其一是管理邏輯。管理強(qiáng)調(diào)的是行政主體對(duì)相對(duì)人的“管”。管理邏輯存在管理者與被管理者的二元對(duì)立，強(qiáng)調(diào)管理者管控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，管理的開展表現(xiàn)為權(quán)力自上而下的強(qiáng)制與命令的過程[2]。因此，“管”的手段即具有一定的強(qiáng)制性，具體包括了許可、處罰、檢查等手段。其二是集權(quán)化的過程。所謂集權(quán)化，即是指將權(quán)力集中于特定機(jī)構(gòu)之手。集權(quán)化是行政效率原則作用的結(jié)果，集權(quán)的目的在于為行政機(jī)構(gòu)迅速開展行政管理活動(dòng)提供保障。就此意義而言，集權(quán)化管理可能產(chǎn)生兩個(gè)效果，其一是在行政機(jī)構(gòu)之間，權(quán)力向特定機(jī)構(gòu)集中；其二是在行政機(jī)構(gòu)與社會(huì)主體之間，社會(huì)主體處于“被管理”的地位，缺乏參與性和自主性的權(quán)利。

園區(qū)管委會(huì)職能的膨脹即體現(xiàn)了上述邏輯：在園區(qū)建設(shè)過程中，管委會(huì)為實(shí)現(xiàn)園區(qū)秩序的有序化，即內(nèi)在地要求具備土地規(guī)劃、企業(yè)設(shè)立登記、稅收優(yōu)惠等方面的職權(quán)，這些職權(quán)的背后代表著特定的社會(huì)資源，職權(quán)的行使實(shí)際上即是園區(qū)管委會(huì)調(diào)動(dòng)社會(huì)資源促進(jìn)園區(qū)發(fā)展的過程，也是“管理”的過程。而在傳統(tǒng)行政體制當(dāng)中，作為派出機(jī)構(gòu)的園區(qū)管委會(huì)當(dāng)然不具備以上職權(quán)，只能要求上級(jí)政府進(jìn)行授予。因此，上級(jí)政府即需要將其所屬職能部門的相應(yīng)管理職權(quán)授予園區(qū)管委會(huì)，由園區(qū)管委會(huì)統(tǒng)一行使，如此即形成了經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理職權(quán)向園區(qū)管委會(huì)集中的效果。

2.3 園區(qū)管委會(huì)職能膨脹的困境

管委會(huì)職能的過度膨脹使得管委會(huì)異化為一級(jí)政府，管委會(huì)的管理體制即遭遇實(shí)踐層面和法律層面的雙重困境：

在實(shí)踐層面，許多園區(qū)管委會(huì)設(shè)置了司法局、發(fā)改局、建設(shè)局、外經(jīng)貿(mào)局等職能部門，其職能配備趨同于一級(jí)政府，此時(shí)，園區(qū)管委會(huì)存在的必要性即有可能遭受質(zhì)疑。也就是說，園區(qū)管委會(huì)設(shè)立的目的在于推進(jìn)園區(qū)建設(shè)和管理，而隨著園區(qū)的日益成熟，園區(qū)建設(shè)任務(wù)可能會(huì)逐步減少，而園區(qū)運(yùn)營過程中涉及的事務(wù)也可能逐步固定化，此時(shí)，作為臨時(shí)性派出機(jī)構(gòu)的管委會(huì)是否有必要被一級(jí)政府所替代，這即是值得探討的問題。另一方面，在園區(qū)建設(shè)過程中，上級(jí)機(jī)關(guān)將工商、稅務(wù)、土地規(guī)劃等職能集中由園區(qū)管委會(huì)行使，這實(shí)際上也具有提高行政效率和為相對(duì)人提供便利的考慮。然而，隨著行政服務(wù)中心的逐步完善和“一站式”辦理流程的建立，園區(qū)管委會(huì)“集中管理”的優(yōu)勢即被瓦解，這實(shí)際上也構(gòu)成對(duì)園區(qū)管委會(huì)存在之必要性的侵蝕。

不僅如此，園區(qū)管委會(huì)職能的膨脹還遭遇嚴(yán)重的合法性危機(jī)，具體表現(xiàn)為：其一，在中國憲法第30條規(guī)定的行政區(qū)劃中僅包括了省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等，其中并沒有“開發(fā)區(qū)”這一行政區(qū)域。這也表明盡管省、市級(jí)政府可以為特定的園區(qū)建設(shè)任務(wù)而設(shè)立園區(qū)管委會(huì)并授予其一定的管理職能，但開發(fā)區(qū)管委會(huì)沒有憲法上的地位，這也決定了開發(fā)區(qū)管委會(huì)只能作為派出機(jī)構(gòu)和臨時(shí)性機(jī)構(gòu)而存在，管委會(huì)職能膨脹而趨同于一級(jí)政府，這是與憲法第30條之規(guī)定的精神不符的。其二，人民代表大會(huì)制度是中國的根本政治制度，憲法第3條也規(guī)定了國家機(jī)關(guān)向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的原則。而開發(fā)區(qū)管委會(huì)既行使廣泛的職權(quán)，又不接受人民代表大會(huì)的直接監(jiān)督，這與中國的憲政體制并不相符。其三，行政訴訟法規(guī)定派出機(jī)構(gòu)行使被授予的職權(quán)時(shí)產(chǎn)生的責(zé)任由授權(quán)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而在園區(qū)管理體制中，管委會(huì)獲得上級(jí)政府的授權(quán)，又將相應(yīng)職權(quán)交由其下屬的職能部門行使，這就可能造成授權(quán)關(guān)系的混亂，行政訴訟的被告因此也難以確定。當(dāng)然，蘇州高新區(qū)采取了管委會(huì)與區(qū)政府合署的辦法，看似解決了缺乏人大監(jiān)督和行政訴訟被告難以確定的問題，但由于管委會(huì)的設(shè)立無憲法依據(jù)，其與區(qū)政府的合署也不具備憲法上的正當(dāng)性。

3 園區(qū)管委會(huì)創(chuàng)新服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的合理性論證

3.1 研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵分析

所謂創(chuàng)新服務(wù)職能，是指政府在科技行政管理領(lǐng)域所承擔(dān)的為科技主體提供各種便利條件的職責(zé)。創(chuàng)新服務(wù)職能是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，也是服務(wù)政府理論在科技行政管理領(lǐng)域的展開。服務(wù)型政府“是一種以服務(wù)為導(dǎo)向的政府模式”[3]，從服務(wù)型政府建設(shè)的背景出發(fā)，“研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變”即可作如下理解：其一，創(chuàng)新服務(wù)職能提出的實(shí)質(zhì)是管理理念向服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變。如上所述，園區(qū)管委會(huì)的職能配備大都秉持“管理”邏輯，以公共利益面目出現(xiàn)的管控目標(biāo)在行政管理過程中占據(jù)優(yōu)越性地位。此時(shí)，行政目的的優(yōu)越性地位和行政效率的價(jià)值取向即成為園區(qū)管委會(huì)職能日趨擴(kuò)大的內(nèi)在理由。而創(chuàng)新服務(wù)職能的提出則要求政府實(shí)現(xiàn)從“管理”邏輯到“服務(wù)”邏輯的轉(zhuǎn)變，這意味著園區(qū)管委會(huì)需要以服務(wù)供給作為其主要的行政任務(wù)。此時(shí)，相對(duì)于個(gè)人權(quán)利，行政目的不再具備壓倒性的優(yōu)勢——作為服務(wù)供給者的行政主體所開展的活動(dòng)當(dāng)然要以被服務(wù)者的利益最大化為目的?！胺?wù)行政的行政活動(dòng)將真正地做到以社會(huì)為本位，以人的真實(shí)需求為出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)[4]?！逼涠?，創(chuàng)新服務(wù)職能的提出要求科技行政管理職能實(shí)現(xiàn)從集權(quán)到放權(quán)的變遷。應(yīng)該說，近30年來改革開放的成果即是推動(dòng)了國家向社會(huì)的放權(quán)，“30 年來中國改革的一個(gè)重要成就即在于打破了這種國家集中型權(quán)力秩序模式，將應(yīng)當(dāng)屬于社會(huì)的自治權(quán)歸還給社會(huì)[5]?！眲?chuàng)新服務(wù)職能的提出契合了這一放權(quán)的過程，一方面建立在行政審批制度改革的基礎(chǔ)之上，要求以審批形式存在的政府管制權(quán)進(jìn)一步縮減；另一方面，“服務(wù)”理念同時(shí)彰顯了科技企業(yè)的主體資格，作為法律關(guān)系主體的科技企業(yè)將擁有更多的自主權(quán)和自治權(quán)。

3.2 職能轉(zhuǎn)變的法律依據(jù)

其一，中國憲法第47條規(guī)定公民有進(jìn)行科學(xué)研究的自由，且國家需要給予幫助。此條規(guī)定有兩層涵義，其前半部分確認(rèn)公民開展科學(xué)研究的自由，其對(duì)應(yīng)的是國家不予以干預(yù)的義務(wù)，要求國家通過“不干預(yù)”的形式確保自由的實(shí)現(xiàn)[6]。而此條款的后半部分則明確了國家提供幫助的義務(wù)，這種幫助不應(yīng)構(gòu)成對(duì)科研自由的限制，而應(yīng)成為科研自由得以實(shí)現(xiàn)的推動(dòng)力。園區(qū)管委會(huì)職能實(shí)現(xiàn)從研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變是符合憲法第47條之精神的：一方面，研發(fā)管理職能的削減有利于減少管委會(huì)對(duì)科研活動(dòng)的干預(yù)和限制，最終保障科研自由得以實(shí)現(xiàn)；另一方面，創(chuàng)新服務(wù)的建構(gòu)實(shí)際上有利于管委會(huì)為科技研發(fā)活動(dòng)提供更多的保障。從這個(gè)角度而言，“創(chuàng)新服務(wù)”實(shí)際上即是政府向科研主體提供服務(wù)以履行憲法第47條之給付義務(wù)的方式。

其二，作為派出機(jī)構(gòu)的園區(qū)管委會(huì)并非憲法上的一級(jí)政府，為其配備工商、稅收、司法、教育等職權(quán)并不具備憲法上的正當(dāng)性。而園區(qū)管委會(huì)職能從研發(fā)管理到創(chuàng)新服務(wù)的轉(zhuǎn)變則可以解決此問題，亦即這種轉(zhuǎn)化一方面要求園區(qū)管委會(huì)削減工商、稅收、司法、教育等職權(quán)，解決了管委會(huì)職權(quán)配備無憲法依據(jù)的問題；另一方面，創(chuàng)新服務(wù)職能強(qiáng)調(diào)的是管委會(huì)與科研主體之間平等的服務(wù)供給關(guān)系，這種關(guān)系的平等性決定了其并不需要具備明確的憲法依據(jù)，這即賦予了此種轉(zhuǎn)變以合法性。

3.3 創(chuàng)新服務(wù)職能的制度基礎(chǔ)

其一，研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)變契合于中國行政體制改革的要求。應(yīng)該說，近年來，中國行政管理體制改革的主線即是政府職能的轉(zhuǎn)變。十三五規(guī)劃綱要有關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)化的要求，近年來國務(wù)院推行的行政審批體制改革的目的也在于推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)化。研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變要求園區(qū)管委會(huì)一方面削減其在土地、企業(yè)設(shè)立等方面的審批職權(quán)，一方面也要求園區(qū)管委會(huì)強(qiáng)化其在創(chuàng)新服務(wù)上的供給職能，為科技研發(fā)應(yīng)用提供共性技術(shù)平臺(tái)、中介、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面的服務(wù)。從這個(gè)角度而言，研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變與行政管理體制改革的方向相一致，順應(yīng)行政管理體制改革的潮流，行政管理體制的改革也將成為創(chuàng)新服務(wù)職能建構(gòu)的推動(dòng)力。

其二，研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)的轉(zhuǎn)變契合于科技行政管理的特殊性?？蒲谢顒?dòng)本身是一項(xiàng)對(duì)人之主觀能動(dòng)性要求極高的活動(dòng)，人只能在具備充足的創(chuàng)造激情下，科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新才可能得到實(shí)現(xiàn)。而人只有在自由和權(quán)利得到保障的情況下，其創(chuàng)造熱情才有可能被激發(fā)。從這個(gè)角度而言，科技行政管理的首要任務(wù)在于為科研主體提供良好的外部環(huán)境，而非對(duì)研發(fā)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制和調(diào)控。實(shí)際上，從科技發(fā)展的基本規(guī)律來看，政府在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)建設(shè)、高端人才引進(jìn)等方面的服務(wù)作用也是不可或缺的[7]。研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變即使得園區(qū)管委會(huì)得以專注于服務(wù)的提供，打破政府在資源及生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域的壟斷地位，限縮政府在科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的管制性權(quán)力，使政府的資源配置職能讓位于市場[8]，為科研主體創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，并通過市場效應(yīng)和權(quán)利激勵(lì)而激發(fā)科研主體的創(chuàng)造熱情。

其三，從2009年起，部分高新產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)升級(jí)為國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，自主創(chuàng)新示范區(qū)具有自主從事改革試點(diǎn)工作的權(quán)力。這種權(quán)力實(shí)際上也可運(yùn)用于園區(qū)管委會(huì)對(duì)其自身職能的改革上。在“十三五”規(guī)劃綱要提出政府職能從科研管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變的背景下，園區(qū)管委會(huì)完全可以先行進(jìn)行這一改革，逐步將其管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)職能。

4 園區(qū)管委會(huì)創(chuàng)新服務(wù)職能的建構(gòu)路徑

在政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，園區(qū)管委會(huì)職能有必要實(shí)現(xiàn)從研發(fā)管理到創(chuàng)新服務(wù)的轉(zhuǎn)變，此種轉(zhuǎn)變需要園區(qū)管委會(huì)在組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力配置和權(quán)力關(guān)系上實(shí)現(xiàn)系列變遷。

4.1 組織結(jié)構(gòu)：管委會(huì)組織體制改革

園區(qū)管委會(huì)職能膨脹是園區(qū)發(fā)展的“副產(chǎn)品”，在園區(qū)獲得長足發(fā)展的背景下，園區(qū)管委會(huì)的管轄范圍擴(kuò)大，管理職能也逐步擴(kuò)展，從而使之具有了類似一級(jí)政府的組織結(jié)構(gòu)和職能，進(jìn)而也脫離了“負(fù)責(zé)園區(qū)管理的派出機(jī)構(gòu)”的本來面貌。基于此，管委會(huì)之職能的轉(zhuǎn)變即需從組織結(jié)構(gòu)的角度開展，只有將園區(qū)管委會(huì)從實(shí)質(zhì)意義上的一級(jí)政府回復(fù)為園區(qū)管理機(jī)構(gòu)的地位，膨脹的職能才可能得以剝離。為此，園區(qū)管委會(huì)創(chuàng)新服務(wù)職能建構(gòu)的第一步即是將行政區(qū)和園區(qū)相分離，具體而言，對(duì)于在本園區(qū)內(nèi)具有類似于一級(jí)政府的完整管理職能的園區(qū)管委會(huì)，如西安高新區(qū)管委會(huì)等，需要在現(xiàn)有園區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)設(shè)立一級(jí)政府，管委會(huì)的機(jī)構(gòu)和職能轉(zhuǎn)移到一級(jí)政府中；對(duì)于在園區(qū)內(nèi)僅承擔(dān)部分經(jīng)濟(jì)、行政和社會(huì)管理的管委會(huì)，如南京高新區(qū)管委會(huì)，則需要將其所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)、行政和社會(huì)管理職能歸還給上級(jí)政府。在此基礎(chǔ)上，管委會(huì)與地方政府相分離，管委會(huì)僅負(fù)責(zé)創(chuàng)新服務(wù)方面的事宜，而不負(fù)責(zé)其他事務(wù)的管理。此種改革方案的可行性在于，隨著園區(qū)的日益成熟，園區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、行政和社會(huì)管理等方面的事務(wù)實(shí)際上已日益成熟，形成一定的固態(tài)化的管理模式，因此需要將這些事務(wù)交由地方政府進(jìn)行管理，而不能一直由作為臨時(shí)性派出機(jī)構(gòu)的管委會(huì)進(jìn)行管理，這也是依法行政的要求。

當(dāng)然，在將管委會(huì)與地方政府相分離之后，其組織定位是否需要進(jìn)行進(jìn)一步的改革，這也是值得探討的。實(shí)際上，在園區(qū)管委會(huì)設(shè)立之初，管委會(huì)即存在體制合一型、體制分離型和企業(yè)法人型三種管理模式，三種模式的代表分別為蘇州高新區(qū)管委會(huì)、張江高新區(qū)管委會(huì)和深圳科技工業(yè)園(集團(tuán))有限公司。前兩種模式都存在職能膨脹的傾向，這在前文已有充分論述；后一種模式采用公司化的運(yùn)營方式，以盈利為導(dǎo)向的公司化經(jīng)營也難以全面承擔(dān)創(chuàng)新服務(wù)的職能。為此，園區(qū)管理體制可改革為自治組織的管理模式。園區(qū)管委會(huì)從政府派出機(jī)構(gòu)向自治組織的演進(jìn)是基層治理跨越科層制范式的需要[9]。更為重要的是，這種轉(zhuǎn)變，使得園區(qū)治理機(jī)構(gòu)與科技企業(yè)之間的聯(lián)系更為密切，從而也能夠促使其提升創(chuàng)新服務(wù)的能力。當(dāng)然，十三五規(guī)劃綱要也提到，要支持社會(huì)組織的發(fā)展，這即為園區(qū)管委會(huì)向自治組織的演進(jìn)提供了制度空間。

4.2 權(quán)力配置：從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變

園區(qū)管委會(huì)職能實(shí)現(xiàn)從研發(fā)管理到創(chuàng)新服務(wù)的轉(zhuǎn)變，最重要的步驟還在于對(duì)其職能進(jìn)行調(diào)整，這種調(diào)整即需要實(shí)現(xiàn)管委會(huì)之職能從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變——管理強(qiáng)調(diào)的是自上而下的權(quán)力行使，服務(wù)強(qiáng)調(diào)的則為平等主體之間的交往行為?！罢茖W(xué)管理職能轉(zhuǎn)變的基本方向是簡政放權(quán)[10]。”在職能配備上，從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變包括兩方面的內(nèi)容，即管理職能的削減和服務(wù)職能的強(qiáng)化。應(yīng)該說，將園區(qū)管委會(huì)從行政區(qū)中剝離并使之從派出機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為自治組織之后，園區(qū)管委會(huì)承載的經(jīng)濟(jì)、行政和社會(huì)管理等職能即需要向地方政府移交，此種移交即使其職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)完成一半，即完成了管理職能的削減。在此基礎(chǔ)上，園區(qū)治理機(jī)構(gòu)還需要進(jìn)一步強(qiáng)化創(chuàng)新服務(wù)職能。

在園區(qū)管委會(huì)的組織形式實(shí)現(xiàn)從派出機(jī)構(gòu)到自治組織的轉(zhuǎn)變之后，其創(chuàng)新服務(wù)職能可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行建構(gòu)：一方面，科技行政管理部門可將依科技法規(guī)范享有的創(chuàng)新服務(wù)職能授予園區(qū)管委會(huì)行使。實(shí)際上，《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》的修訂也體現(xiàn)強(qiáng)化創(chuàng)新服務(wù)職能的思想，該法第12條規(guī)定企業(yè)可請(qǐng)求國家通過政府采購等方式予以支持，第20條第2款規(guī)定科技行政管理部門應(yīng)為企業(yè)獲取所需的科技成果提供幫助和支持；第51條設(shè)置了國家提供信息服務(wù)的義務(wù)，這實(shí)際上強(qiáng)化了科技行政管理部門的服務(wù)供給義務(wù)。可以預(yù)見，未來的科技法規(guī)范將會(huì)在更大程度上將行政機(jī)關(guān)的“管理”職能轉(zhuǎn)化為“服務(wù)”職能。在此基礎(chǔ)上，地方政府和科技行政管理部門在對(duì)園區(qū)治理機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)時(shí)，應(yīng)以服務(wù)職權(quán)的授予為主，管理性的職權(quán)則應(yīng)由地方政府保留。就具體的服務(wù)面向而言，創(chuàng)新要素的供給對(duì)科技企業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要，因此地方政府即可將人才保障、金融服務(wù)、共性技術(shù)平臺(tái)運(yùn)營、儀器共享、科技信息資源交換等方面的服務(wù)性職能授予園區(qū)管委會(huì)，使之“將主要的資源和精力配置到改善科技公共服務(wù)、打造創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)上來[11]?！绷硪环矫妫鳛樽灾谓M織的園區(qū)管理機(jī)構(gòu)還可以依據(jù)自治章程獲得為科技企業(yè)提供服務(wù)的職能。當(dāng)前中國建立有村委會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等自治組織，自治組織的運(yùn)作機(jī)理在于，組織體成員通過自治章程的形式授予自治組織在一定范圍內(nèi)處理相關(guān)公共事務(wù)的權(quán)力，此種權(quán)力即為自治權(quán)，自治權(quán)由自治章程授予，需在章程規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)行。就科技園區(qū)而言，要實(shí)現(xiàn)園區(qū)管委會(huì)從派出機(jī)構(gòu)到自治組織的轉(zhuǎn)化，科技企業(yè)即可以簽訂自治章程設(shè)立自治組織，自治章程即可規(guī)定作為自治組織的園區(qū)管委會(huì)所承擔(dān)的服務(wù)職責(zé)，從而可實(shí)現(xiàn)園區(qū)管委會(huì)之職能向創(chuàng)新服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

4.3 權(quán)力關(guān)系：兩組關(guān)系的調(diào)整

在將園區(qū)管委會(huì)與地方政府相分離并將之轉(zhuǎn)化為自治組織而剝離其管理職能、強(qiáng)化服務(wù)職能的基礎(chǔ)上，作為自治組織的園區(qū)管委會(huì)的運(yùn)行還需要處理好兩組關(guān)系：

一方面，就管委會(huì)與地方政府的關(guān)系而言，管委會(huì)與地方政府相剝離之后，二者之間即不應(yīng)保持領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。作為自治組織的管委會(huì)在其法律地位上即應(yīng)當(dāng)具有類似于行業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立性，是自發(fā)、自主的獨(dú)立主體，與地方政府處于平等的法律關(guān)系中[12]。此時(shí)，地方政府對(duì)園區(qū)管委會(huì)即不能“發(fā)號(hào)施令”，只能通過協(xié)商的方式要求園區(qū)管委會(huì)配合政府管理工作的開展。當(dāng)然，地方政府需要將部分創(chuàng)新服務(wù)職能通過授權(quán)的方式交由園區(qū)管委會(huì)行使，在該職能的行使范圍內(nèi)，地方政府具有指揮權(quán)和監(jiān)督權(quán)，園區(qū)管委會(huì)對(duì)被授予權(quán)力的行使需要接受授權(quán)機(jī)關(guān)的指令；對(duì)于園區(qū)管委會(huì)其他事務(wù)之執(zhí)行，地方政府應(yīng)僅有指導(dǎo)權(quán)，而無強(qiáng)制性的指揮權(quán)。

另一方面，在管委會(huì)與科技企業(yè)的關(guān)系當(dāng)中，在園區(qū)管委會(huì)的“管理”職能被剝離之后，其與科技企業(yè)之間即不再是管理與被管理的關(guān)系，相反，作為自治組織的管委會(huì)需要接受科技企業(yè)的監(jiān)督與制約，具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面的關(guān)系：其一，園區(qū)管委會(huì)由科技企業(yè)通過簽訂自治章程的形式獲得合法性，科技企業(yè)的會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)通過自治章程，選舉產(chǎn)生園區(qū)管委會(huì)，管委會(huì)按照章程自主治理的過程就是行業(yè)自治。其二，由于園區(qū)管委會(huì)由科技企業(yè)的會(huì)員大會(huì)或代表大會(huì)通過簽訂自治章程而產(chǎn)生，園區(qū)管委會(huì)進(jìn)行自治的權(quán)力即產(chǎn)生于科技企業(yè)的讓渡，園區(qū)管委會(huì)即需要按章程的規(guī)定行使自治權(quán)，服務(wù)于科技企業(yè)的發(fā)展。其三，基于此種權(quán)力讓渡關(guān)系的存在，科技企業(yè)與園區(qū)管委會(huì)之間當(dāng)然存在監(jiān)督關(guān)系，一般由會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)代為行使監(jiān)督權(quán)。總言之，由于園區(qū)管委會(huì)由科技企業(yè)通過章程而產(chǎn)生，其職權(quán)也來源于自治章程的授予，即可確保園區(qū)管委會(huì)的作用主要為服務(wù)于科技企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)園區(qū)管委會(huì)之職能由研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

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(責(zé)任編輯 劉傳忠)

Functions Change of Hi-tech Development Area Administrative Committee on the Background of Development Driven by Innovation

Zhou Haiyuan

(Research Centre of Rule of Law Strategy on China，East China University of Political Science and Law，Shanghai 201600，China)

Powers of hi-tech development area administrative committee assume different forms at stage of startups，second venture，expansions and constructing National Independent Innovative Demonstration Zones，which extremely expand and go beyond original design.This situation did not have any constitutional basis.The 13th Five-Year Plan requests government functions should realize transformation from research management to innovative services，which both has base of law and realism.So,it is necessary to separate hi-tech development area administrative committee and local government in organization construction，peeling away management function and strengthen service functions，constructing relation of guide rather than leader between hi-tech development area administrative committee and local government,and giving authority to technology companies to supervise hi-tech development area Administrative Committee to realize these transformation.

Hi-tech development area administrative committee；Functions changing；Management function；Innovative service

國家社科基金重大項(xiàng)目“人民代表大會(huì)制度理論創(chuàng)新研究”(14ZDA014)暨第59批中國博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目“政府風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的司法審查研究”(2016M591634)。

2016-06-01

周海源(1985-)，男，廣西玉林人，華東政法大學(xué)中國法治戰(zhàn)略研究中心助理研究員，科技創(chuàng)新法治保障研究中心副主任，法學(xué)博士；研究方向：科技行政法學(xué)。

D922.17

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