高站位 狠發(fā)力 全面加強(qiáng)案件查辦—總局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品藥品案件查辦工作的意見(jiàn)》解讀

文 / 張煒

8月15日，國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品藥品案件查辦工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。這是食品藥品監(jiān)管部門(mén)認(rèn)真貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于食品藥品安全工作的決策部署，全面落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)”要求的推進(jìn)器，是加強(qiáng)食品藥品安全監(jiān)管，嚴(yán)懲食品藥品違法犯罪行為，有效保障人民群眾飲食用藥安全的強(qiáng)化劑。

十八大以來(lái)，各地按照黨中央、國(guó)務(wù)院部署，改革食品藥品監(jiān)管體制，加強(qiáng)食品藥品檢查檢驗(yàn)，強(qiáng)化違法犯罪案件查辦，促進(jìn)了食品藥品安全形勢(shì)總體穩(wěn)定向好。但近年來(lái)，在食品藥品監(jiān)管體制改革過(guò)程中，一些地區(qū)監(jiān)管隊(duì)伍的專業(yè)性受到稀釋弱化，特別是基層執(zhí)法隊(duì)伍中出現(xiàn)大量的新人生手，案件查辦數(shù)量有所下降，辦案質(zhì)量亟待提高。各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門(mén)的案件查辦工作力度，與食品藥品監(jiān)管工作面臨的形勢(shì)任務(wù)還不相適應(yīng)，與“四個(gè)最嚴(yán)”的要求還有差距。為切實(shí)加強(qiáng)食品藥品安全監(jiān)管，嚴(yán)查大案要案，嚴(yán)懲違法犯罪行為，進(jìn)一步落實(shí)案件查辦責(zé)任，明確案件查辦事權(quán)，完善案件查辦機(jī)制，規(guī)范案件查辦行為，強(qiáng)化案件督辦考核，總局廣泛征求意見(jiàn)，多次組織省市食品藥品監(jiān)管部門(mén)人員和法律專家研究完善，經(jīng)局長(zhǎng)辦公會(huì)研究同意，制定出臺(tái)了《意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)，是食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)強(qiáng)化落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)”要求的重要舉措，對(duì)各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門(mén)加強(qiáng)案件查辦工作、全面落實(shí)監(jiān)管政治責(zé)任具有重大意義。

《意見(jiàn)》從四個(gè)方面，提出了案件查辦工作的十五個(gè)要點(diǎn)，內(nèi)容豐富，亮點(diǎn)紛呈。

亮點(diǎn)一 準(zhǔn)確站位，高度負(fù)責(zé)，切實(shí)履行監(jiān)管政治責(zé)任

《意見(jiàn)》指出，案件查辦是各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門(mén)的重要職能，是打擊食品藥品違法犯罪行為的重要手段，是落實(shí)“最嚴(yán)厲的處罰”的重要措施。案件查辦是法律賦予食品藥品監(jiān)管部門(mén)的一項(xiàng)重要職能，是打擊食品藥品違法違規(guī)行為、懲處相關(guān)責(zé)任單位和人員的一柄利劍。但是，在監(jiān)管實(shí)踐中，有的地方食品藥品監(jiān)管部門(mén)對(duì)案件查辦工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，站位不夠高，對(duì)這柄利劍運(yùn)用的不夠到位；有的基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)出于地方保護(hù)，對(duì)本轄區(qū)企業(yè)的違法違規(guī)行為查處不力，案件查而不透，處而不嚴(yán)；有的省級(jí)食品藥品監(jiān)管部門(mén)以權(quán)力下放為由，把案件查辦工作盲目推給基層，本級(jí)辦案甚少，層級(jí)監(jiān)督不強(qiáng)；有的監(jiān)管部門(mén)一年辦不了幾個(gè)案子，部門(mén)權(quán)威很難樹(shù)立起來(lái)。針對(duì)這些問(wèn)題，《意見(jiàn)》明確指出案件查辦工作的重要意義以及我國(guó)目前仍處于食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期的客觀實(shí)際，要求各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門(mén)要以對(duì)人民群眾高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，切實(shí)加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管，加大案件查辦力度，嚴(yán)厲查處各類食品藥品違法犯罪案件。

亮點(diǎn)二 事權(quán)清晰，重點(diǎn)明確，落實(shí)案件查辦工作責(zé)任

科學(xué)劃分案件查辦事權(quán)，是落實(shí)案件查辦工作責(zé)任的基礎(chǔ)?！兑庖?jiàn)》充分考慮食品藥品案件的不同類型特點(diǎn)和各級(jí)食品藥品監(jiān)管隊(duì)伍現(xiàn)狀，確定了案件查辦屬地管轄和分級(jí)管轄相結(jié)合的原則。案件查辦由違法行為發(fā)生地的食品藥品監(jiān)管部門(mén)管轄，分級(jí)管轄按照監(jiān)管事權(quán)劃分的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。《意見(jiàn)》明確了縣、市、省、總局在案件查辦方面具體事權(quán)的基本劃分，并指出各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門(mén)要重點(diǎn)查辦群眾高度關(guān)注的案件，具體列舉了“特殊食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品注冊(cè)申報(bào)數(shù)據(jù)、資料造假案件”“生產(chǎn)銷售假劣藥品”等需要重點(diǎn)查辦的案件類型。在執(zhí)法實(shí)踐中，這些案件的當(dāng)事人往往具有明顯的主觀故意，違法性質(zhì)惡劣，但違法行為隱蔽，存在很大的食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)人民群眾飲食用藥安全和健康權(quán)益危害極大。因此，上述案件既是案件查辦的重點(diǎn)，也是案件查辦的難點(diǎn)。從嚴(yán)查處此類違法案件，不僅要求執(zhí)法辦案人員具備良好的案件查辦專業(yè)技能，更重要的是要具備過(guò)硬的政治素質(zhì)，牢固樹(shù)立執(zhí)法為公、監(jiān)管為民的理念?！吧浦\者行遠(yuǎn)，實(shí)干者乃成”，食品藥品監(jiān)管部門(mén)必須充分運(yùn)用法治思維和稽查手段，提高案件查辦的敏銳性和主動(dòng)性，勇于擔(dān)當(dāng)，敢于克難，才能落實(shí)案件查辦工作責(zé)任，有效打擊違法犯罪行為，切實(shí)解決人民群眾高度關(guān)注的食品藥品安全重點(diǎn)問(wèn)題。

亮點(diǎn)三 完善制度，順暢機(jī)制，全面提高案件查辦質(zhì)量

《意見(jiàn)》從嚴(yán)格案件查辦法定程序、統(tǒng)一案件調(diào)查取證標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化案件查辦協(xié)查聯(lián)動(dòng)、嚴(yán)格執(zhí)行“處罰到人”規(guī)定、嚴(yán)格規(guī)范案件查辦行為、加強(qiáng)案件查辦審核指導(dǎo)六個(gè)方面，構(gòu)建了案件查辦工作的順暢機(jī)制。

《意見(jiàn)》進(jìn)一步重申了案件查辦全過(guò)程的法定程序?！罢x不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式加以實(shí)現(xiàn)”。沒(méi)有程序正義就沒(méi)有實(shí)體正義，在行政復(fù)議和行政訴訟中，程序違法是行政行為被撤銷或確認(rèn)違法的主要原因之一。執(zhí)法人員必須始終保持對(duì)法定程序的敬畏，時(shí)刻嚴(yán)格遵守和執(zhí)行。證據(jù)是認(rèn)定違法事實(shí)的依據(jù)，案件調(diào)查處理的過(guò)程就是證據(jù)的收集和運(yùn)用的過(guò)程。《意見(jiàn)》對(duì)案件查辦中證據(jù)的收集提出了具體要求，強(qiáng)調(diào)所有案件都要取證到人。只有取證到人，才能落實(shí)處罰到人。常規(guī)檢查、核查、體系檢查、飛行檢查、抽樣檢驗(yàn)等執(zhí)法活動(dòng)是主動(dòng)發(fā)現(xiàn)案源的重要途徑，為防止上述執(zhí)法過(guò)程中只注重做檢查記錄而忽視證據(jù)收集，或者收集的證據(jù)不符合真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性的要求，導(dǎo)致后期案件查辦工作困難，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要按照案件查辦的要求在第一時(shí)間、第一現(xiàn)場(chǎng)收集和固定證據(jù)。

《意見(jiàn)》指出，各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門(mén)要牢固樹(shù)立案件查辦全國(guó)“一盤(pán)棋”意識(shí)，加強(qiáng)跨區(qū)域案件的協(xié)查聯(lián)動(dòng)。當(dāng)前，食品藥品違法犯罪案件跨區(qū)域的特點(diǎn)日益突出，特別是一些大案要案，往往涉及多個(gè)省份。查辦這些案件時(shí)如果只局限于本區(qū)域而不充分發(fā)揮協(xié)查聯(lián)動(dòng)的作用，不但存在案件證據(jù)不足、事實(shí)不清的風(fēng)險(xiǎn)，有時(shí)還會(huì)撿了芝麻丟了西瓜，導(dǎo)致重大違法行為不能及時(shí)被查處，重大食品藥品安全隱患不能及時(shí)防控，違法犯罪者不能受到應(yīng)有懲處。從這個(gè)角度講，協(xié)查聯(lián)動(dòng)不力也是失職不作為。《意見(jiàn)》還明確，案件查辦過(guò)程中要嚴(yán)格遵守執(zhí)法紀(jì)律和廉潔自律相關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持文明執(zhí)法、說(shuō)理式執(zhí)法，防止粗暴執(zhí)法、機(jī)械執(zhí)法、教條執(zhí)法。實(shí)行行政執(zhí)法全過(guò)程記錄留痕和可回溯管理。要加強(qiáng)案件查辦工作的指導(dǎo)和行政處罰案件法制審核，必要時(shí)可組織公職律師、法律顧問(wèn)或?qū)＜议_(kāi)展法制審核。

近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)食品藥品違法行為要處罰到人?！兑庖?jiàn)》要求，要嚴(yán)格執(zhí)行“處罰到人”的規(guī)定，在依法嚴(yán)懲單位違法行為的同時(shí)，對(duì)單位法定代表人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員進(jìn)行處罰?，F(xiàn)行食品藥品法律法規(guī)對(duì)處罰到人的規(guī)定還不夠系統(tǒng)完善。因此，必須盡快立法、修法，做好處罰到人制度的頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫龋固幜P到人擲地有聲，落到實(shí)處。具體工作中，還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格責(zé)任認(rèn)定原則，同時(shí)具體案件具體分析，通過(guò)取證到人，確定處罰到人對(duì)象，防止違法責(zé)任被轉(zhuǎn)嫁。

《意見(jiàn)》提出，要強(qiáng)化涉案物品風(fēng)險(xiǎn)控制。涉案物品控制，既是調(diào)查取證的過(guò)程和措施，也是防控風(fēng)險(xiǎn)、降低危害的有效手段。執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)于有證據(jù)證明涉案物品不符合標(biāo)準(zhǔn)或者存在安全隱患的，采取行政強(qiáng)制或緊急控制措施應(yīng)該是第一要?jiǎng)?wù)，必須在第一時(shí)間責(zé)令企業(yè)召回，采取緊急暫停生產(chǎn)、進(jìn)口、經(jīng)營(yíng)使用等控制措施或查封、扣押行政強(qiáng)制措施?！兑庖?jiàn)》明確了案件查辦的五條標(biāo)準(zhǔn)，即查清不合格產(chǎn)品來(lái)源去向，查清涉案單位人員，查清案件原因，使所有涉案單位人員得到應(yīng)有懲處，所有整改措施落實(shí)到位。這五條標(biāo)準(zhǔn)，是每起案件查辦的基本要求，也是具體案件是否事實(shí)清楚證據(jù)充分，是否落實(shí)處罰到人，是否落實(shí)整改措施的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

亮點(diǎn)四 行刑銜接，信息公開(kāi)，強(qiáng)化案件查辦實(shí)效

《意見(jiàn)》要求，要落實(shí)食品藥品監(jiān)管總局、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院、國(guó)務(wù)院食品安全辦《關(guān)于印發(fā)食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法的通知》（食藥監(jiān)稽〔2015〕271號(hào)）各項(xiàng)要求，完善行刑銜接機(jī)制。食品藥品安全是根本的民生問(wèn)題，食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法能否有效銜接，是重拳打擊犯罪、保障安全的關(guān)鍵所在。只有建立健全行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接機(jī)制，深化食品藥品監(jiān)管部門(mén)與刑事司法部門(mén)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法協(xié)作配合，強(qiáng)化信息共享，才能形成打擊危害食品藥品安全違法犯罪的合力。

《意見(jiàn)》要求，構(gòu)建案件信息公開(kāi)常態(tài)化機(jī)制，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外，所有案件處罰信息一律向社會(huì)公開(kāi)。國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局局長(zhǎng)畢井泉在2017年全國(guó)食品藥品監(jiān)管工作座談會(huì)上講話指出，食品藥品監(jiān)管有四個(gè)手段：第一個(gè)是檢查，第二個(gè)是檢驗(yàn)，第三個(gè)是辦案，第四個(gè)是信息公開(kāi)。案件信息是食品藥品監(jiān)管信息的重要內(nèi)容，公開(kāi)案件信息，是對(duì)消費(fèi)者的最好保護(hù)，對(duì)違法者的最大震懾，對(duì)執(zhí)法者的最大監(jiān)督，對(duì)輿論的最好引導(dǎo)，對(duì)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)的最大貢獻(xiàn)。在具體工作中，要充分運(yùn)用好信息公開(kāi)這一監(jiān)管手段，堅(jiān)持公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外。要加強(qiáng)公開(kāi)案件信息的審核，確保公開(kāi)信息的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。要做好案件信息公開(kāi)的輿論引導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)防控。

亮點(diǎn)五 督查督辦，評(píng)價(jià)考核， 保障案件查辦落到實(shí)處

督查督辦和評(píng)價(jià)考核，是案件查辦工作層級(jí)監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督的重要手段。《意見(jiàn)》提出，要改進(jìn)案件督查督辦方式，加大督查督辦力度。對(duì)案件查處不力、地方保護(hù)嚴(yán)重、行刑銜接不暢等案件，要批評(píng)通報(bào)。對(duì)案情復(fù)雜、危害嚴(yán)重、影響惡劣的案件，上級(jí)食品藥品監(jiān)管部門(mén)要派員現(xiàn)場(chǎng)督辦。對(duì)于涉嫌犯罪的案件，可以與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合督查督辦。要把案件查辦情況納入食品藥品監(jiān)管工作年度考核范圍，重點(diǎn)考核查辦大案要案數(shù)量、案件協(xié)查的效率和質(zhì)量、行刑銜接落實(shí)、執(zhí)法案卷評(píng)查等情況。對(duì)案件查辦工作的評(píng)價(jià)考核，要制定科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。要合理運(yùn)用評(píng)價(jià)考核結(jié)果，增強(qiáng)工作指導(dǎo)性。考核評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要有明確的整改措施并落到實(shí)處。

基礎(chǔ)設(shè)施、辦案裝備不到位，辦案經(jīng)費(fèi)保障不足，案件查辦工作就會(huì)成為空中樓閣?！兑庖?jiàn)》要求，各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門(mén)要按照食品藥品安全“四有兩責(zé)”的要求，積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣畬?zhí)法辦案經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算管理，加大案件查辦設(shè)施、裝備投入，為案件查辦提供充足保障。加強(qiáng)執(zhí)法辦案人員的培訓(xùn)考核，全面提升執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力，打造一支政治合格、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)過(guò)硬、紀(jì)律嚴(yán)明的執(zhí)法辦案隊(duì)伍。