履職盡責(zé) 遠(yuǎn)離失職瀆職風(fēng)險
——鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所執(zhí)法監(jiān)察工作履職要點研究

□ 湖州市國土資源局 徐莉莉

履職盡責(zé) 遠(yuǎn)離失職瀆職風(fēng)險
——鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所執(zhí)法監(jiān)察工作履職要點研究

□ 湖州市國土資源局 徐莉莉

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所是國土資源管理的前沿陣地和橋頭堡，也是國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的主戰(zhàn)場，在當(dāng)前更是國土資源行政執(zhí)法的失瀆職高危和高風(fēng)險區(qū)域。

本文將通過進一步梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所在執(zhí)法監(jiān)察環(huán)節(jié)的職責(zé)重點，幫助基層一線執(zhí)法監(jiān)察干部準(zhǔn)確把握履職要點，使其避免行政不作為，又避免行政亂作為，從而從源頭構(gòu)架執(zhí)法監(jiān)察失瀆職風(fēng)險的有效防范機制。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所執(zhí)法監(jiān)察工作履職要點分析

國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作日常工作重點可概括為五個方面：發(fā)現(xiàn)得了、制止得住、整改有效、查處到位、移交（移送、申請）及時。由于法律沒有賦予國土資源部門強制執(zhí)行權(quán)，因此，國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作，無論是違法行為的有效制止、整改還是行政處罰決定的強制執(zhí)行，都必須按照共同責(zé)任制的要求，由國土資源部門以及各級政府、各有關(guān)部門依照法定職責(zé)，各司其職、各負(fù)其責(zé)、共擔(dān)責(zé)任。

作為執(zhí)法監(jiān)察工作鏈條中的主要環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所執(zhí)法監(jiān)察的工作職責(zé)，主要體現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)、制止（含報告）以及立案前、后續(xù)執(zhí)行的協(xié)助配合上。具體而言：在巡查發(fā)現(xiàn)、制止（含報告）環(huán)節(jié)，承擔(dān)主體責(zé)任；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織整改、縣區(qū)國土資源部門立案查處和案件移送公安機關(guān)、向紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)提出黨政紀(jì)處分建議、申請法院強制執(zhí)行等環(huán)節(jié)承擔(dān)建議、協(xié)作、配合責(zé)任。

1.發(fā)現(xiàn)：日常動態(tài)巡查到位

工作目標(biāo)：及時發(fā)現(xiàn)新發(fā)違法行為和尚未糾正的歷史違法行為。

工作責(zé)任：在全市行政管轄范圍內(nèi)，巡查工作實施三級分工、屬地負(fù)責(zé)制。其中：市局承擔(dān)全市各級執(zhí)法監(jiān)察巡查工作的例行督查責(zé)任、縣區(qū)局承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)巡查工作管理責(zé)任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所具體承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)的日常巡查責(zé)任，實行所長負(fù)責(zé)制。

履職風(fēng)險：未按巡查區(qū)域的分工開展巡查；按照巡查責(zé)任分工，在巡查計劃確定的時段或者路線內(nèi)應(yīng)發(fā)現(xiàn)違法行為而未能及時發(fā)現(xiàn)的。

2.制止：糾正違法行為及相應(yīng)報告到位

工作目標(biāo)：督促違法主體自行糾正，將輕微違法現(xiàn)象消除在初發(fā)階段，消除在萌芽狀態(tài)。

工作責(zé)任：一通知。下發(fā)《責(zé)令停止違法行為通知書》，及時制止違法行為。二報告。對制止無效的，報告同級人民政府和上級國土資源部門（雙報告），以便其采取下一步的措施。多抄告。對違法行為，應(yīng)視情況書面抄告發(fā)展改革、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、市政、電力、金融、工商、安監(jiān)、公安等相關(guān)部門，提請相關(guān)部門按照共同責(zé)任制的要求履行部門職責(zé)，采取相關(guān)措施，共同制止違法行為）。三社會通報。必要時，有關(guān)情況可向社會通報。

履職風(fēng)險：不能及時下發(fā)責(zé)停通知有效制止；制止不住卻不能及時采取進一步報告、抄告等措施，請求各有關(guān)部門的援助一起制止違法行為；對繼續(xù)違建的行為聽之任之，沒能及時提出相關(guān)工作建議意見。

3.整改：協(xié)助配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及有關(guān)部門做好非立案處理工作

工作目標(biāo)：依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對違法用地開展以拆除、復(fù)耕為主的整改，降低違法案件發(fā)案率，降低違法耕占比

工作責(zé)任：對新發(fā)違法用地及歷史違法用地提出納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“三改一拆”范圍的工作建議；協(xié)助上級國土資源部門對拆除復(fù)耕到位率進行初步審核確認(rèn)；對于違法行為輕微并及時得到糾正的，可書面抄告縣區(qū)國土資源部門業(yè)務(wù)職能機構(gòu)完善有關(guān)手續(xù)。

履職風(fēng)險：對于納入“非立案處理”的項目，不能及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出納入“三改一拆”范圍；對拆除復(fù)耕不到位的現(xiàn)場初審，弄虛作假，出具不負(fù)責(zé)任的初審意見。

4.查處：做好立案查處的前期工作

工作目標(biāo)：對符合立案條件的違法行為，在書面向上級國土資源部門報告的同時，開展有關(guān)核查工作。

工作責(zé)任：配合協(xié)助縣區(qū)局開展立案、調(diào)查、取證等工作。

履職風(fēng)險：對符合立案條件的違法行為，隱瞞不報；在前期調(diào)查受阻后不能向上級國土資源部門報告，導(dǎo)致縣區(qū)局不能及時立案查處、不能對違法主體作出行政處罰的以及由此導(dǎo)致的不能及時追究違法主體有關(guān)人員黨紀(jì)政紀(jì)處分或者刑事責(zé)任的。

5.移交（移送）：與立案查處有關(guān)的后續(xù)協(xié)助工作

工作目標(biāo)：協(xié)助法院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其他有關(guān)部門落實國土資源行政處罰決定。

工作責(zé)任：協(xié)助縣區(qū)局對符合條件的行政處罰決定申請人民法院強制執(zhí)行；協(xié)助縣區(qū)局對相關(guān)人員向權(quán)限機關(guān)提出黨紀(jì)政紀(jì)處分建議或移送公安機關(guān)；按照非訴案件裁執(zhí)分離機制，對法院裁定執(zhí)行的案件，及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出工作建議，配合實施；配合縣區(qū)局將沒收建筑物交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體經(jīng)濟組織實施日常監(jiān)管。

履職風(fēng)險：這個階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所的工作主要是協(xié)助配合，無主體責(zé)任。

二、日常執(zhí)法中容易混淆的幾個概念辨析

為了確保履職依法、問責(zé)有據(jù)，現(xiàn)就鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所在日常執(zhí)法實踐中因?qū)Σ块T職責(zé)邊界認(rèn)識不清而容易導(dǎo)致工作混淆的事項，作進一步辨析，以幫助基層正確把握。

1.正確認(rèn)識非訴案件強制執(zhí)行的性質(zhì)

執(zhí)行是行政處罰程序中的一個重要程序，是行政執(zhí)法實效的最有力體現(xiàn)，也是對違法行為的最嚴(yán)厲的震懾。由于法律沒有賦予國土資源部門行政強制權(quán)，根據(jù)《土地管理法》《行政處罰法》和《行政強制法》的規(guī)定，國土資源部門作出的行政處罰決定，如當(dāng)事人拒不履行的，國土資源部門應(yīng)該向人民法院申請強制執(zhí)行。也就是說，向人民法院申請強制執(zhí)行，是國土資源部門除了督促當(dāng)事人自覺履行外的唯一的選擇；同樣道理，依法受理、裁定及組織司法強制執(zhí)行，也是人民法院責(zé)無旁貸的法定義務(wù)。因此，非訴案件強制執(zhí)行屬于司法強制執(zhí)行，責(zé)任主體是法院。

2.正確把握“三改一拆”與日常執(zhí)法的關(guān)系

在全省統(tǒng)一部署下，“三改一拆”“無違建創(chuàng)建”等工作已經(jīng)成為湖州市各級黨委政府的重點工作。近年來，全市加大了對各類違法建筑處置的力度，通過“三改一拆”“無違建（無違法建設(shè)）創(chuàng)建”等平臺，對各類違法建筑實施零容忍和大面積拆除。經(jīng)過幾年努力，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了翻天覆地的巨大變化，土地利用秩序也更加規(guī)范。但是在實踐中，對于拆除違法建筑的實施主體究竟是國土資源部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是其他部門，各地一直爭論不休。其實，《浙江省委辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《浙江省高級人民法院關(guān)于為“三改一拆”工作提供司法保障的若干意見》的通知》（浙委辦發(fā)〔2013〕58號）對此予以了特別明確：“落實強制執(zhí)行執(zhí)行主體及“裁執(zhí)分離”組織實施主體。根據(jù)最高人民法院有關(guān)司法解釋精神，對城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)既違法土地管理法又違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑需要強制拆除的，由有權(quán)行政機關(guān)按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定依法作出處理決定并自行強制執(zhí)行”。省高院的《若干意見》，其實正是基于《土地管理法》沒有賦予國土資源部門行政強制權(quán)的法律依據(jù)而重申的。事實上，在湖州市各縣區(qū)，已經(jīng)有不少實施拆遷行為因主體不適格遭遇被撤銷或者裁定非法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所對此必須要有清醒認(rèn)識。

因此，按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律法規(guī)，“三改一拆”中的“拆遷”，其實施的法定主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和規(guī)劃行政主管部門，依據(jù)的是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)。當(dāng)然，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所，日常完全應(yīng)該全力配合支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實施的強制拆除中，與其他各有關(guān)部門一樣，可以參與協(xié)作，但是由于所依據(jù)的法律法規(guī)的不同，實施主體自然也有區(qū)別，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所還是縣區(qū)國土資源部門，都不能以自身的名義實施。

3.正確處置衛(wèi)片執(zhí)法中的“非立案處理”事項

國土資源執(zhí)法監(jiān)察的目的是構(gòu)建和維護國土資源利用的良好秩序，維護國家、集體和個人的合法權(quán)益。因此，行政處罰只是手段，而非目的。按照《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定，違法行為輕微并及時糾正、沒有造成危害后果的，可不予行政處罰。以非法占地為例，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的以拆除和恢復(fù)土地原狀為主的整改切實到位，經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所和縣區(qū)國土資源局（分局）的初審和審核，可以確定違法行為已經(jīng)消失、不再予以行政處罰。但是每年衛(wèi)片執(zhí)法檢查系統(tǒng)填報中，對于“非立案處理”，各地理解五花八門，有的以政府投資項目難以查處為由，也有的沒有任何理由，將尚未實施處罰的案件一概納入“非立案處理”。這是嚴(yán)重的不負(fù)責(zé)任，更是嚴(yán)重的失職行為。