關(guān)于當(dāng)前國土資源執(zhí)法案卷質(zhì)量評查工作的思考

□ 浙江省國土資源廳執(zhí)法監(jiān)察局（總隊） 伍 亞

關(guān)于當(dāng)前國土資源執(zhí)法案卷質(zhì)量評查工作的思考

□ 浙江省國土資源廳執(zhí)法監(jiān)察局（總隊） 伍 亞

案卷是執(zhí)法查處全過程的記錄，呈現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)查處違法案件的程序和實(shí)體內(nèi)容，是執(zhí)法人員法律意識、法律素質(zhì)、政策水平和業(yè)務(wù)能力的綜合體現(xiàn)。案卷質(zhì)量，直接反映行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的工作水平，關(guān)系到查處工作效果。案卷質(zhì)量評查是利用倒推的方法，從實(shí)體、程序、證據(jù)收取、法律適用和材料歸檔等方面，對已辦結(jié)案件進(jìn)行全面的檢查，評估行政執(zhí)法行為的合法性和規(guī)范性，是一種事后監(jiān)管措施。通過評查，發(fā)現(xiàn)問題，整改糾錯，督促行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員提高依法行政的意識，加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法查處工作，提高辦案水平和質(zhì)量。

一、當(dāng)前執(zhí)法案卷存在的問題及原因

案卷評查中發(fā)現(xiàn)，違法案件辦理的質(zhì)量和辦案水平存在較大差異，與“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的要求存有一定差距，個別執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)和執(zhí)法監(jiān)察辦案人員在辦案中還存在一些不可忽視的傾向性問題。

1.思想認(rèn)識方面

思想不夠重視，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則意識不強(qiáng)。國土資源案卷質(zhì)量評查工作是國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局安排的一項(xiàng)年度性工作，是提高辦案質(zhì)量，減少履職風(fēng)險的有效手段。但從落實(shí)的情況來看,絕大部分單位思想認(rèn)識到位，工作落實(shí)扎實(shí)，能定期開展案卷質(zhì)量評查工作，辦案質(zhì)量明顯提高。但是，也存在思想不夠重視，工作落實(shí)不扎實(shí)，不按照上級的要求和標(biāo)準(zhǔn)開展工作的問題，導(dǎo)致辦案水平和能力下降，制約提高辦案質(zhì)量的一些“短板”問題長期得不到糾正。

2.程序方面

部分程序缺失，不符合法定要求。一是缺少違法線索核查和行政處罰執(zhí)行記錄。評查發(fā)現(xiàn)在案件辦理過程中違法線索核查和《行政處罰決定執(zhí)行記錄》缺失問題普遍存在。主要是對《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）學(xué)習(xí)不夠，還是按老套路辦案。二是未按規(guī)定指定案件承辦人員。評查中發(fā)現(xiàn)不少案卷存在立案呈批表上未指定案件承辦人員的情況。主要是負(fù)責(zé)人責(zé)任心不強(qiáng)，沒能按法定要求簽批辦理。三是告知程序缺失。個別辦案人員缺乏應(yīng)有法律程序觀念，對當(dāng)事人享有的申請回避、申辯、陳述權(quán)利沒有履行告知義務(wù)。四是辦案程序倒置。個別案卷中存在違反先立案后調(diào)查的程序，調(diào)查取證已經(jīng)在立案之前完成。出現(xiàn)這類問題大部分是將初始核查和取證作為立案后的調(diào)查取證，嚴(yán)重違反辦案程序，所取得的材料也不具備應(yīng)有的法律效力。五是行政處罰執(zhí)行記錄程序缺失。行政處罰決定生效后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)自覺履行行政處罰內(nèi)容，國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)執(zhí)行情況制作《行政處罰決定執(zhí)行記錄》。但是從評查情況看，基層對這項(xiàng)目工作還不夠重視，很多辦案人員忽視這一環(huán)節(jié)，沒有制作《行政處罰決定執(zhí)行記錄》，案卷中存在執(zhí)行記錄缺失問題。

3.實(shí)體方面

證據(jù)材料收集不全面，法律文書制作不規(guī)范。一是證據(jù)材料獲取不符合要求。評查發(fā)現(xiàn)案卷中不同種程度存在諸如書證復(fù)印件，未注明出處、取證時間，無提供者簽字或蓋章，多頁未蓋騎縫章，詢問筆錄制作過于簡單，不符合相關(guān)要求，對違法事實(shí)詢問和記錄不詳實(shí)，筆錄每一頁無調(diào)查人員簽字，未標(biāo)注筆錄的總頁碼和分頁碼，無現(xiàn)場勘測筆錄等問題。導(dǎo)致問題的主要原因是辦案人員法律效力和法律風(fēng)險意識不強(qiáng)。二是案件審理記錄不嚴(yán)謹(jǐn)。評查中發(fā)現(xiàn)案件審理不認(rèn)真、走過場的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。有的單位對審理環(huán)節(jié)的重要性認(rèn)識不足和個別記錄人員責(zé)任心不強(qiáng)，造成個別案卷無案件審理資料、案卷集體會審記錄過于簡單、沒有逐一記錄參加會審人員發(fā)表的意見、有的辦案人員還全程參與案件會審等問題，明顯不符合案件審理的要求。三是法律文書制作不規(guī)范。從評查情況來看，參評案卷普遍存在調(diào)查報告格式不規(guī)范，內(nèi)容不全，違法事實(shí)敘述簡單的問題；行政處罰決定書、告知書、催告函等法律文書格式不規(guī)范，個別案卷中還存在主要內(nèi)容缺失現(xiàn)象。四是案卷歸檔不規(guī)范。參評案卷中，案卷封面制作、卷宗編號、目錄填寫不規(guī)范，歸檔材料不全，裝定順序混亂等問題突出。

二、做好案卷質(zhì)量評查工作的幾點(diǎn)思考

1.充分認(rèn)清案卷質(zhì)量評查工作的重大意義

一是做好案卷質(zhì)量評查工作，是落實(shí)全面推進(jìn)依法治國要求的重要舉措。2004年以來，為落實(shí)全面推進(jìn)依法治國要求，加強(qiáng)依法行政，中央到地方就案卷質(zhì)量評查工作多次發(fā)文，充分說明了加強(qiáng)案卷質(zhì)量評查工作的重要性和重大意義。二是做好案卷質(zhì)量評查工作，是規(guī)范執(zhí)法和提高辦案質(zhì)量水平的有效途徑。案卷質(zhì)量評查是一種事后的監(jiān)管措施，其主要目的是通過對已經(jīng)辦結(jié)案卷的審查，發(fā)現(xiàn)問題，及時糾錯，改進(jìn)和規(guī)范違法案件查處工作，提高辦案質(zhì)量和水平。11年來，各地按照省廳要求開展案卷質(zhì)量評查工作，辦案水平和質(zhì)量提高較快，加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法查處工作作用明顯。三是做好案卷質(zhì)量評查工作，是降低履職風(fēng)險和實(shí)現(xiàn)自我保護(hù)的重要手段。案卷是執(zhí)法查處工作的全程展示，詳細(xì)記錄了執(zhí)法工作機(jī)構(gòu)和人員履行職責(zé)的過程。執(zhí)法查處工作中的不規(guī)范、不到位、亂作為等問題，會在案卷中充分地暴露出來。近年來，各級紀(jì)檢監(jiān)察、審計、檢察機(jī)關(guān)對國土資源主管部門的履職情況給予了高度關(guān)注，其中執(zhí)法監(jiān)察工作是重中之重。因此，在規(guī)范執(zhí)法行為、提高辦案水平的同時，要重視案卷歸檔工作，提高案卷質(zhì)量，積極防范和降低履職風(fēng)險。

2.堅持“查、處”兩手都要抓兩手都要硬

案件的調(diào)查技能和處理技能，是執(zhí)法查處人員的基本功，也是執(zhí)法查處人員的立身之本、核心競爭力，這兩項(xiàng)技能關(guān)系密切，相輔相成。首先要會調(diào)查，這是基礎(chǔ)，而處理是執(zhí)法能力的集中體現(xiàn)，如果調(diào)查不到位，處理也很難到位，更談不上形成優(yōu)秀的案卷。一個優(yōu)秀的案卷，應(yīng)當(dāng)全面反映調(diào)查處理的全過程，能夠體現(xiàn)出有完整證據(jù)鏈支撐的違法事實(shí)，有核心證據(jù)的認(rèn)定，也有明確的違法性質(zhì)和相應(yīng)的法律責(zé)任；能夠反映出處理決定的形成過程和處理結(jié)果，以及處理決定的執(zhí)行情況等。在案卷評查中，經(jīng)常會看到有些卷宗較為混亂，程序上、實(shí)體上都存在明顯錯誤，根源還在于案件調(diào)查的本身有缺陷。如何能夠在復(fù)雜的違法案情中找到違法的真相，通過詢問筆錄、書證、物證、勘測、鑒定、評估等手段，盡最大可能地查明違法事實(shí)，進(jìn)而準(zhǔn)確地確定違法性質(zhì)和違法責(zé)任，形成相應(yīng)的處理決定，這既是案件調(diào)查的過程，也是打造一個優(yōu)秀卷宗的組成要素。一個優(yōu)秀的案卷，要確保在調(diào)查過程、證據(jù)鏈的構(gòu)建、事實(shí)認(rèn)定、法律適用、自由裁量權(quán)的行使、處理決定、執(zhí)法效果等方面經(jīng)得起評查與檢驗(yàn)，努力提升查處技能是根本保障。

3.堅決把標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)矩挺在前面

案卷是查出來的，不是寫出來的，也不是經(jīng)后期加工編造出來的。在日常執(zhí)法查處中要有規(guī)矩意識、標(biāo)準(zhǔn)意識，把功夫下在日常，按照辦案流程和要求一步一步嚴(yán)格辦案，形成良好的執(zhí)法習(xí)慣。2014年以來，國土資源的違法案件查處工作有《規(guī)程》作為辦案手冊，更應(yīng)注重“程序”，這是依法行政、嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法的必然要求。個人認(rèn)為，部國土資源制定《規(guī)程》的目的，是力求程序與實(shí)體并重，解決原來“師傅帶徒弟”只可意會、很難言傳的傳統(tǒng)學(xué)習(xí)模式，通過《規(guī)程》的規(guī)范，以程序?yàn)橹骶€來檢查實(shí)體?！兑?guī)程》把與國土資源查處工作相關(guān)的法律法規(guī)政策梳理集成，目的是為了讓執(zhí)法人員易學(xué)好用，快速提高執(zhí)法辦案能力，建立起統(tǒng)一規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)一致的學(xué)習(xí)參考模式。要解決好照“葫蘆”畫 “瓢”的問題，就應(yīng)當(dāng)把規(guī)矩和標(biāo)準(zhǔn)挺在前面，嚴(yán)格按照《國土資源行政處罰辦法》《規(guī)程》來執(zhí)法辦案。同時，也要切實(shí)加強(qiáng)對新法律、新政策、新問題的學(xué)習(xí)研究，不要照本宣科把《規(guī)程》用死，隨著相關(guān)法律政策的更新，執(zhí)法工作也要與時俱進(jìn)、及時作出調(diào)整。制作法律文書同樣要堅持規(guī)矩和標(biāo)準(zhǔn)，要把查處的成果轉(zhuǎn)化成高水平的法律文書。

4.注重法理與常識的把握

案件的調(diào)查處理以及法律文書的制作，在邏輯和推理上，法理和事理常識要與證據(jù)鏈和法律文書契合，否則結(jié)論就會出現(xiàn)問題。在近幾年評查的案卷中，出現(xiàn)過很多諸如將違法批地認(rèn)定為違法占地，以罰代刑，不符合結(jié)案條件就結(jié)案，立案后處罰不及時又不辦理延期手續(xù)嚴(yán)重超時限的，還有辦案程序倒置不符合常識等不符合法理的問題。案件沒有依法依規(guī)進(jìn)行查處，案卷內(nèi)的東西毫無關(guān)聯(lián)，甚至有事后加工成分等不符合常識的問題比比皆是。在當(dāng)今巡視督查、信息公開、公益訴訟等監(jiān)督力度不斷加大的新常態(tài)下，必須要保證案件的查處和法律文書的制作經(jīng)得起推敲，經(jīng)常用法理用常識來檢驗(yàn)。只要注重好法理與常識的把握，就可避免一些低級錯誤地發(fā)生，這也是確保依法履職，降低履職風(fēng)險的有效途徑。