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      常德經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的實(shí)踐和路徑探索

      2017-01-25 14:32:48任克勤
      中國機(jī)構(gòu)編制 2017年7期
      關(guān)鍵詞:管理權(quán)限市鎮(zhèn)行政

      ●任克勤

      常德經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的實(shí)踐和路徑探索

      ●任克勤

      近年來,湖南省常德市城鎮(zhèn)化發(fā)展速度不斷加快,一些自然條件好、產(chǎn)業(yè)集中度高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)率先發(fā)展,涌現(xiàn)出一批經(jīng)濟(jì)總量大、人口數(shù)量多、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)、城鎮(zhèn)建設(shè)快、輻射效應(yīng)好的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn),如常德市鼎城區(qū)灌溪鎮(zhèn),桃源縣漳江鎮(zhèn)、陬市鎮(zhèn),臨澧縣安福鎮(zhèn)等經(jīng)濟(jì)活躍鎮(zhèn)GDP總量均占縣域經(jīng)濟(jì)總量10%以上,公共財(cái)政收入均超過1億元,人口和鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模大,主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)突出,成為縣域經(jīng)濟(jì)的引擎和城鎮(zhèn)化的支點(diǎn)。當(dāng)前,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求相比仍然不相適應(yīng),面臨著諸多挑戰(zhàn),如何通過深化改革、完善體制機(jī)制,使管理服務(wù)適應(yīng)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新需求,是必須破解的主要問題。

      一、常德經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展的行政管理體制困境

      一是職能轉(zhuǎn)變不到位。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府的職能已發(fā)生嬗變,除了原有的發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、搞好計(jì)劃生育及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等傳統(tǒng)政府職能外,還面臨著發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、加強(qiáng)社會(huì)管理、提供公共服務(wù)等方面的新需求。職能雖在不斷轉(zhuǎn)變,但轉(zhuǎn)變不到位,缺位、錯(cuò)位和越位問題并存,對(duì)發(fā)展社會(huì)事業(yè)和提供公共服務(wù)關(guān)注不夠,鎮(zhèn)級(jí)公共產(chǎn)品短缺。

      二是管理權(quán)責(zé)不對(duì)等。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展管理任務(wù)重,但權(quán)限關(guān)系上表現(xiàn)出明顯的“線強(qiáng)塊弱”,其權(quán)力不完整。如缺少經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的行政審批權(quán),導(dǎo)致不能實(shí)施有效管理;缺乏城鎮(zhèn)管理綜合執(zhí)法權(quán),致使部分違法建設(shè)不能及時(shí)有效查處等。此外,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)承擔(dān)了縣域范圍內(nèi)的,如食品衛(wèi)生監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管等方面管理任務(wù),因不是合法的執(zhí)法主體,出現(xiàn)重大責(zé)任事故的,鎮(zhèn)級(jí)政府?!疤嫒藫?dān)責(zé)”。

      三是財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配。目前經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)實(shí)行的均是“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政體制,盡管部分鎮(zhèn)轄區(qū)財(cái)政收入達(dá)到幾千萬甚至過億元,但實(shí)際可用財(cái)力有限;上級(jí)部門經(jīng)常下放事項(xiàng)而不配套資金,鎮(zhèn)級(jí)政府被迫承擔(dān)相應(yīng)支出,財(cái)權(quán)向上集中和事權(quán)逐步下移導(dǎo)致鎮(zhèn)財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配困境,這不僅制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展,而且限制了其自我增長機(jī)制形成。如鼎城區(qū)灌溪鎮(zhèn)2016年轄區(qū)GDP總量超過百億元、財(cái)政收入突破億元,但鎮(zhèn)政府無獨(dú)立財(cái)權(quán),財(cái)政分成比例低,改善民生能力有限。

      四是機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備不合理。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)職能與管理機(jī)構(gòu)普遍存在“人大衣小”、“ 腳大鞋小”問題。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和事業(yè)站所幾乎統(tǒng)一規(guī)范為“五辦一所六站”,對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展提升有影響;園區(qū)和行政區(qū)未能有機(jī)融合制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)健康發(fā)展,如鼎城區(qū)灌溪鎮(zhèn)、漢壽縣太子廟鎮(zhèn)等已建設(shè)開發(fā)區(qū),目前尚未實(shí)行政區(qū)合一管理體制,“兩套人馬、各行其是”,增加了行政運(yùn)行成本,造成了規(guī)劃難統(tǒng)一,對(duì)產(chǎn)城融合帶來隱患。由于鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)建制規(guī)格、發(fā)展空間的局限,吸引優(yōu)秀人才乏力,即使招得進(jìn)來也不易留住。管理隊(duì)伍的建設(shè)也不完全適應(yīng)社會(huì)管理半徑的延伸,導(dǎo)致下放權(quán)力出現(xiàn)無人對(duì)接、不愿對(duì)接、無能力對(duì)接以及權(quán)力運(yùn)行低效的現(xiàn)實(shí)困境。

      五是配套措施不完善。相關(guān)法律不完善。目前經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限沒有相關(guān)法律,普遍存在著權(quán)力下放合法性不足的問題。相關(guān)制度不完善。如在專項(xiàng)資金、土地、金融等要素資源配套方面,國家、省、市尚未出臺(tái)明確規(guī)定,由于缺乏有力的要素資源支持,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展后勁不足。相關(guān)機(jī)制不完善。大量增加經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)管理權(quán)限,在不少領(lǐng)域縣鎮(zhèn)兩級(jí)政府將成為相對(duì)獨(dú)立的主體,這就要重構(gòu)上下級(jí)政府間制度關(guān)系和運(yùn)行機(jī)制;此外,權(quán)力下放也面臨監(jiān)督難題。

      二、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的常德實(shí)踐

      為破解經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展面臨的體制機(jī)制障礙,2014年,常德市選取桃源縣陬市鎮(zhèn)為試點(diǎn),推進(jìn)行政管理體制改革。

      一是下放管理權(quán)限。按照“依法依規(guī)、能放盡放”的原則,2015年,桃源縣縣直部門將適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理更有效的,涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、項(xiàng)目投資等方面的203項(xiàng)管理權(quán)限先后委托或下放到陬市鎮(zhèn),并依法合理界定縣與鎮(zhèn)的職責(zé)權(quán)限,有效解決了“車大馬小”問題,增強(qiáng)鎮(zhèn)的發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。

      二是創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)。桃源縣按照決策、執(zhí)行、監(jiān)管相互銜接的要求,打破陬市鎮(zhèn)原有管理格局,對(duì)原有鎮(zhèn)屬行政事業(yè)單位進(jìn)行功能整合,將原來“五辦六站”調(diào)整為“六辦三中心一執(zhí)法”,即設(shè)置黨政綜合辦等6個(gè)黨政機(jī)構(gòu),設(shè)置社會(huì)事業(yè)綜合服務(wù)中心等3個(gè)事業(yè)單位,設(shè)置綜合執(zhí)法大隊(duì)。陬市鎮(zhèn)重點(diǎn)抓好“綜合執(zhí)法大隊(duì)”和“政務(wù)服務(wù)中心”的建設(shè),下放、委托的執(zhí)法類權(quán)限一律由綜合執(zhí)法大隊(duì)承接;下放、委托的行政審批、行政許可和公共服務(wù)事項(xiàng)一律進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)中心,實(shí)行“一站式”辦公,方便了企業(yè)和群眾。

      三是強(qiáng)化政策扶持。加大資源激勵(lì),擴(kuò)大陬市鎮(zhèn)管理權(quán)限,在重大投資、用地指標(biāo)等方面優(yōu)先傾斜;除專項(xiàng)資金優(yōu)先傾斜外,桃源縣每年安排500萬元作為陬市鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金,并將部分稅費(fèi)收入、土地收益納入對(duì)鎮(zhèn)返還范圍,確保財(cái)力與事權(quán)相匹配。優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。桃源縣明確除中央、省里有明確規(guī)定外一律不得增加陬市鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的“一票否決”事項(xiàng),增強(qiáng)試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展的自主權(quán)。深化戶籍改革。全面放開落戶限制,經(jīng)批準(zhǔn)落戶人員享受城鎮(zhèn)居民同等待遇,在鎮(zhèn)城區(qū)落戶的本鎮(zhèn)人員其集體土地承包權(quán)繼續(xù)保留,并享受所在村的集體資產(chǎn)權(quán)益。創(chuàng)新人員配置方式,統(tǒng)一使用、分類管理現(xiàn)有行政事業(yè)編制人員,提高人力資源配置效率。增強(qiáng)陬市鎮(zhèn)黨委政府對(duì)副科級(jí)干部和派駐機(jī)構(gòu)干部調(diào)整話語權(quán),并鼓勵(lì)陬市鎮(zhèn)探索雇員制,激發(fā)人員活力。

      四是完善運(yùn)行機(jī)制。陬市鎮(zhèn)積極探索實(shí)行“前臺(tái)+后臺(tái)”的組織框架和運(yùn)行模式,理順了綜合執(zhí)法大隊(duì)、政務(wù)服務(wù)中心和其他職能部門的關(guān)系,前兩者直接面向基層群眾、企業(yè)和其他社會(huì)組織,是“前臺(tái)”,其他職能部門履行政策指導(dǎo)、政令傳遞、監(jiān)督問責(zé),是“后臺(tái)”。建立“前臺(tái)”和“后臺(tái)”協(xié)調(diào)溝通和制約制衡的運(yùn)行機(jī)制,形成了“前臺(tái)”為群眾服務(wù),“后臺(tái)”為“前臺(tái)”服務(wù)的新格局,提升了陬市鎮(zhèn)政府治理效能。

      三、進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的路徑探索

      一是持續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。建議按照宜工則工、宜商則商、宜旅則旅等思路,由市級(jí)層面出臺(tái)文件準(zhǔn)確定位經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府的職能范圍,重點(diǎn)強(qiáng)化其發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)管理和城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)等職能。同時(shí),構(gòu)建有針對(duì)性的考核體系,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)從直接抓招商引資向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供社會(huì)管理和公共服務(wù)上轉(zhuǎn)變;通過出臺(tái)注冊(cè)、稅收和資金等方面支持政策,積極培育社會(huì)組織,構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、公私合作的多元化公共服務(wù)體系。

      二是積極推進(jìn)下放管理權(quán)限。重點(diǎn)是將屬地性強(qiáng)、與企業(yè)和群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)事項(xiàng)的縣級(jí)審批審核權(quán)限,鎮(zhèn)區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)和管理職權(quán),面對(duì)一線的環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品衛(wèi)生等除限制人身自由之外的行政處罰權(quán)以及與其配套的行政強(qiáng)制措施權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)等,通過省級(jí)法制部門明確等形式依法下放或委托給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府,使發(fā)達(dá)鎮(zhèn)具備與發(fā)展相適應(yīng)的縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。暫時(shí)不具備條件下放的審批事項(xiàng),簡化程序,明確時(shí)間節(jié)點(diǎn),創(chuàng)造條件逐步下放。強(qiáng)化鎮(zhèn)黨委人事話語權(quán),駐鎮(zhèn)單位的黨群工作實(shí)行屬地管理;以塊為主的雙重管理單位主要負(fù)責(zé)人調(diào)整為以鎮(zhèn)的意見為主;以條為主的人員調(diào)動(dòng)、任免、考核須征求所在鎮(zhèn)黨委意見,年終考核權(quán)重,鎮(zhèn)的意見占50%以上。

      三是探索推動(dòng)政府管理創(chuàng)新。分類推進(jìn)改革。對(duì)于那些位于常德市城區(qū)周邊范圍的鎮(zhèn),可統(tǒng)籌考慮調(diào)整行政區(qū)域規(guī)劃,將其歸并為市轄區(qū)或向國家申報(bào)鎮(zhèn)改市;對(duì)于那些位于縣政府所在地的鎮(zhèn),可考慮撤鎮(zhèn)建街道;對(duì)于離市區(qū)較遠(yuǎn)的其他鎮(zhèn),探索推進(jìn)賦予其部分縣級(jí)職能。轄區(qū)內(nèi)有產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn),積極探索政區(qū)合一的管理模式??茖W(xué)設(shè)置符合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)自身特點(diǎn)的辦事機(jī)構(gòu)。由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)代表鎮(zhèn)政府統(tǒng)一代理行使縣級(jí)政府及其部門下放的執(zhí)法職能;強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)中心建設(shè),推行“一站式”服務(wù),提高服務(wù)效率。大力推行政府購買服務(wù)和“政府雇員制”等,形成養(yǎng)事不養(yǎng)人的社會(huì)事業(yè)供給機(jī)制。

      四是完善財(cái)政管理體制。選擇部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、財(cái)政收支規(guī)模大的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn),探索設(shè)立鎮(zhèn)財(cái)政局,賦予縣級(jí)財(cái)政管理權(quán)限。在實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的地方,建立“劃分稅種、核定基數(shù)、超收全返”財(cái)政激勵(lì)機(jī)制;將土地出讓金扣除上繳全部返還給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn),經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)所收的城市維護(hù)建設(shè)等稅費(fèi)全部用于其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等,以促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。充分發(fā)揮各級(jí)財(cái)政現(xiàn)有各類專項(xiàng)資金的集中使用效益,整合上級(jí)各類專項(xiàng)資金,重點(diǎn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)投入,賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)享有相關(guān)計(jì)劃、項(xiàng)目、資金單列權(quán)和項(xiàng)目資金整合使用權(quán)。通過放寬準(zhǔn)入門檻等,積極爭取商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或布點(diǎn)經(jīng)營,逐步完善金融服務(wù)體系;支持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)加大投資體制改革力度,依法建立和完善其投融資平臺(tái),引入社會(huì)資本,形成城鎮(zhèn)建設(shè)多元化的融資格局。

      五是健全改革配套措施。建議市級(jí)層面出臺(tái)文件明確經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單,明確放權(quán)部門實(shí)施監(jiān)督檢查的辦法和程序;全面推行以鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)和鎮(zhèn)部門負(fù)責(zé)人為重點(diǎn)的行政審批和執(zhí)法決策監(jiān)督責(zé)任追究制度,暢通公眾和輿論監(jiān)督渠道。重點(diǎn)考核經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)管理效能、公共服務(wù)質(zhì)量、居民滿意度和發(fā)展目標(biāo),減少乃至取消對(duì)其經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核,引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)從“政府主導(dǎo)型”向“內(nèi)生增長型”發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。完善土地政策,在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中,充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的發(fā)展需要;在省里下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)時(shí),市縣安排適當(dāng)數(shù)量專項(xiàng)用地用于支持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展;支持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)開展遷村并點(diǎn)、土地整理、開發(fā)利用荒廢地,做到節(jié)約集約用地等。推進(jìn)戶籍制度改革,以吸引更多農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。推進(jìn)省級(jí)以上層面立法,從法律上保經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)有獨(dú)立的決策自主權(quán)、完整的行政管理權(quán)及財(cái)政權(quán)以及承擔(dān)與這些事權(quán)相匹配的責(zé)任。

      (作者系常德市編辦主任)

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