論公職人員財產(chǎn)申報的制度功能

□ 林 華

論公職人員財產(chǎn)申報的制度功能

□ 林 華

作為腐敗治理的終端機制，公職人員財產(chǎn)申報制度具有主動發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗、預防腐敗、保護公職人員依法從事公務活動、保持公務活動的廉潔性以及維系人民對公職人員的信賴等功能。為了全面、理性地認識其功能，我們還需要意識到財產(chǎn)申報制度融合了監(jiān)督性功能與保護性功能，兼具了功能有效性與功能累積性。

公職人員；財產(chǎn)申報；監(jiān)督性功能；保護性功能

一、前言

制度自身的設(shè)計理念、域外國家和地區(qū)腐敗治理的制度實踐都充分表明公職人員財產(chǎn)申報（以下簡稱財產(chǎn)申報）制度對于國家有效治理腐敗的重要意義。從一定程度上講，在二十一世紀的今天，社會對于財產(chǎn)申報制度（特別是財產(chǎn)申報法律制度）的期待和公職人員對于財產(chǎn)申報制度的抵制恰好是反映一個國家或地區(qū)腐敗程度的晴雨表，社會對財產(chǎn)申報制度的期待高，官員對財產(chǎn)申報制度的反對多，則表明這個國家或地區(qū)的腐敗問題比較嚴重。同時，除去制度內(nèi)容自身設(shè)計的極不合理這一原因外①雖然公職人員對于制度的不理解也可能會導致其反對建立制度，但是公職人員對制度的不理解甚至誤解在很大程度上正是由于制度設(shè)計自身的不合理造成的。此外，即使公職人員存在對制度的不理解或誤解，也不應成為反對財產(chǎn)申報制度建立的理由。因為除了公共利益和公共秩序這一普遍公認的理由以外，在中國語境下，由于我國絕大部分公職人員都是中國共產(chǎn)黨黨員，財產(chǎn)申報制度更不應該存在各種思想或觀念上的誤解與反對?！吨袊伯a(chǎn)黨黨章》第二條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨黨員是中國工人階級的有共產(chǎn)主義覺悟的先鋒戰(zhàn)士。中國共產(chǎn)黨黨員必須全心全意為人民服務，不惜犧牲個人的一切，為實現(xiàn)共產(chǎn)主義奮斗終身。中國共產(chǎn)黨黨員永遠是勞動人民的普通一員。除了法律和政策范圍內(nèi)的個人利益和工作職權(quán)以外，所有共產(chǎn)黨員都不得謀求任何私利和特權(quán)?！钡谌龡l第三項規(guī)定：“堅持黨和人民的利益高于一切，個人利益服從黨和人民的利益，吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做貢獻?！奔热恢袊伯a(chǎn)黨黨員是“有共產(chǎn)主義覺悟的先鋒戰(zhàn)士”，“不惜犧牲個人的一切，為實現(xiàn)共產(chǎn)主義奮斗終身”，“所有共產(chǎn)黨員都不得謀求任何私利和特權(quán)”，那么在腐敗已嚴重損害黨和人民利益的情況下，具有共產(chǎn)主義覺悟、不惜犧牲個人一切、堅持個人利益服從黨和人民利益的中國共產(chǎn)黨黨員特別是擔任高級干部的黨員還有什么合理理由去反對財產(chǎn)申報法律制度的建立呢？，公職人員對財產(chǎn)申報制度的態(tài)度在很大程度上也是判斷其是否廉潔的試金石。一個公職人員如果對該制度始終抱有一種非理性、盲目的抗拒態(tài)度，則恰好表明該公職人員具有腐敗的重大嫌疑。財產(chǎn)申報制度被國際社會普遍譽為是腐敗治理的終端機制，在我國當前腐敗還在不斷蔓延、腐敗趨于制度化和社會化的背景下，它對中國的腐敗治理而言更是具有某種特殊的法律價值和政治意義。目前，社會各界都在呼吁公職人員財產(chǎn)申報立法，但是許多普通民眾和公職人員對該制度功能的認識并非完整，也非理性，學界也缺乏對財產(chǎn)申報的制度功能進行專門的研究與梳理①關(guān)于學界對財產(chǎn)申報制度和立法研究的現(xiàn)狀闡述，參見林華：《公職人員財產(chǎn)申報立法研究述評》，《中共浙江省委黨校學報》，2014年第3期。，因此，本文嘗試對這一問題進行初步探索。

二、公職人員財產(chǎn)申報制度的功能闡釋

財產(chǎn)申報制度的積極功能主要表現(xiàn)為兩個方面：一是財產(chǎn)申報制度對于腐敗治理的直接功能，具體是指主動發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗、預防腐敗和保護公職人員依法從事公務活動的功能；二是財產(chǎn)申報制度對于腐敗治理的間接功能，具體是指保持公職人員隊伍整體廉潔性和維系民眾對公職人員信賴的功能。值得注意的是，以下對財產(chǎn)申報制度功能的描述都是針對應然狀態(tài)而言，實踐中這些制度功能的發(fā)揮則可能會面臨制度執(zhí)行的困境。消除這些執(zhí)行困境就需要領(lǐng)導人治理腐敗的決心、財產(chǎn)申報配套制度的協(xié)調(diào)以及有效監(jiān)督機制的運作等。②腐敗治理是個系統(tǒng)工程，不能單純地將希望都壓在財產(chǎn)申報法上，而使其承受不能承受之重?！柏敭a(chǎn)申報制度乃是對金錢政治所采行的基礎(chǔ)制度，藉公開來作為公職人員是否有于執(zhí)行職務時有潛在性的利益沖突，以及是否藉公職有財富不合理累積的判斷基礎(chǔ)。至于公職人員是否在職行職務時，確實信守廉潔信條，則需其他制度相應配合，單純從財產(chǎn)申報制度本身，并無法作到。許多對財產(chǎn)申報制度的批判，導因?qū)Υ艘恢贫茸鬟^度的功能期待?！比~俊榮著：《珍惜憲法時刻》，（臺灣）元照出版公司2000年版，第248頁。

當前中國腐敗治理面臨著被動應對的嚴重困境，案件線索來源過于依賴群眾舉報和信訪，此外，行賄人供述③當前我國對交易型腐敗的治理過于倚重行賄人的供述和揭發(fā)，由于行賄人和受賄人之間存在天然的利益同盟關(guān)系以及交易型腐敗的掩蔽性，若非行賄人在其他案件中被查處，為了尋求減輕或免于處罰的立功而揭發(fā)受賄人，或行賄人與受賄人之間的合作關(guān)系破裂從而基于報復、受脅迫等原因而揭發(fā)受賄人，在一般正常情況下，交易型腐敗很難被腐敗治理機關(guān)主動發(fā)現(xiàn)和查處；同時，由于倚重行賄人的供述，在交易型腐敗案件查處中往往對行賄人予以減輕或者免除刑事責任，這使得腐敗治理陷入惡性循環(huán)的境地：一方面，交易型腐敗存在著行賄人和受賄人，沒有行賄人也就沒有受賄人，絕大多數(shù)腐敗案件正是由于行賄人主動、絞盡腦汁、堅持不懈的利益誘惑才使得公職人員陷入腐敗的泥潭。只要行賄人賄賂的成本依然過分低于收益，那么腐敗就永遠不會得到有效遏制；另一方面，絕大多數(shù)行賄人本身就屬于社會民眾的一員，行賄人的普遍存在和對行賄行為的縱容嚴重腐蝕了社會風氣，使得腐敗土壤永遠肥沃。、小偷盜竊、情婦揭發(fā)等偶然性事件也是案件線索的重要來源。雖然，近年來中國共產(chǎn)黨加強了對黨員干部特別是高級干部的主動性監(jiān)督，比如建立和強化巡視制度、領(lǐng)導述職制度等，也查處了一些腐敗案件，但是這些制度是在相對封閉的科層制體制內(nèi)進行運作，這些制度的執(zhí)行效果也取決于領(lǐng)導人的重視程度，與制度反腐、法治反腐尚有不少距離，也缺乏制度執(zhí)行的持續(xù)驅(qū)動力。

腐敗的實質(zhì)是以公共權(quán)力謀取私人利益。私人的不正當利益主要表現(xiàn)為財產(chǎn)及財產(chǎn)性利益，但是也會通過其他非財產(chǎn)利益的形式表現(xiàn)出來。但是，即使是那些非財產(chǎn)利益，由于要么這些利益與財產(chǎn)之間本身就存在著某種等價交換關(guān)系，要么這些利益（比如腐敗官員中廣泛存在的情人關(guān)系）的存在和維持需要財產(chǎn)的支撐，于是，非財產(chǎn)利益也會間接地通過財產(chǎn)及財產(chǎn)利益的變動而得以展現(xiàn)。因此，至少從一段時間來看，腐敗都會直接或間接地表現(xiàn)為財產(chǎn)及財產(chǎn)利益的變動，財產(chǎn)申報制度通過對一定范圍內(nèi)公職人員施加強制性申報義務，可以從他們財產(chǎn)及財產(chǎn)利益的變動過程中發(fā)現(xiàn)腐敗線索，從而有效地主動發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗。

當然，要求所有申報義務主體在財產(chǎn)申報中都如實申報自己的財產(chǎn)并不現(xiàn)實，財產(chǎn)申報制度主動發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗功能的運作機制在于：

一是申報主管機關(guān)通過對公職人員申報的財產(chǎn)進行直接核查，來判斷其所申報財產(chǎn)的真實性和準確性，從而主動發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗。

二是公職人員在進行申報時故意隱瞞或者不如實申報某些收入和財產(chǎn)，即使申報主管機關(guān)可能不會發(fā)現(xiàn)其中某一次或某幾次的虛假情況，但是公職人員的不實申報必須依賴其良好的記憶和謊報的借口。否則，申報主管機關(guān)通過對該公職人員申報財產(chǎn)的長期變動情況進行比對和分析，最終還是能發(fā)現(xiàn)其中的蛛絲馬跡。

“哪個了？你說她媽想利用肖玉的死找固定工作？這也正常，你看她家窮的，她爸一身病，她弟弟還上著學。死人是死了，活人還得活著?！迸岁栠@小子開始玩兒深沉了。

三是主管機關(guān)可以通過對公職人員申報的財產(chǎn)情況與其現(xiàn)實中的生活消費水平進行對比，判斷其生活消費水平是否明顯超出其擁有的財產(chǎn)情況，從而以此作為案件線索進行進一步的調(diào)查。

四是世界多數(shù)國家和地區(qū)都在財產(chǎn)申報法律制度中建立財產(chǎn)申報社會公開機制，通過制度化、規(guī)范化的途徑讓社會民眾、腐敗治理民間組織、媒體等參與國家的腐敗治理，讓社會來監(jiān)督公職人員申報財產(chǎn)情況的真實性、準確性，申報主管機關(guān)可以通過社會監(jiān)督來獲取案件線索，從而實現(xiàn)財產(chǎn)申報公開和社會監(jiān)督的結(jié)合。①這種通過財產(chǎn)申報公開發(fā)現(xiàn)腐敗案件的運作機制本質(zhì)上仍然是主動式的，因為若沒有申報主管機關(guān)依職權(quán)主動或依申請公開相關(guān)公職人員財產(chǎn)申報情況，民眾、民間組織和媒體的監(jiān)督也就缺少基本的載體。財產(chǎn)申報公開制度實現(xiàn)了財產(chǎn)申報與信息公開、公眾參與的有機融合。

（二）預防腐敗

如果說傳統(tǒng)的廉政教育是著眼于內(nèi)在心理的預防腐敗手段，那么財產(chǎn)申報制度則是既著眼于內(nèi)在心理也注重外在制度規(guī)范的預防腐敗手段。就域外各國和地區(qū)的腐敗治理實踐而言，財產(chǎn)申報制度也是最重要的預防腐敗制度之一。

財產(chǎn)申報制度的預防腐敗功能主要依賴于以下幾種運作機制：

首先，財產(chǎn)申報制度（特別是法律制度）的建立本身就具有預防腐敗的強烈象征意義，它是一種制度化的告誡與警示。終端腐敗治理制度的建立充分表明國家最高層治理腐敗的決心和決斷，可以威懾科層制內(nèi)的所有公職人員，從而有效預防腐敗。

其次，財產(chǎn)申報制度是制度化、規(guī)范化的廉政教育方式。初任申報是廉政教育的起點，如果公職人員一開始就虛假申報或者隱瞞申報，初任申報記錄將伴隨公職人員公職生涯一生，使其終身都背負沉重的道德負擔和法律責任，“隱瞞是有代價的，謊言要想得以維系，則需要更多更大的謊言。因此，掩蓋過去的罪證往往導致個體繼續(xù)當前的腐敗行為，甚至愈演愈烈?！雹谘偅骸丁吧嫒搿迸c“知情”：集體腐敗道路上分離的兩點》，《政治學研究》，2010年第1期。因此，公職人員必定會認真、真實地對待初任申報，而這種認真和真實也會通過長期的制度實踐而逐漸內(nèi)化為公職人員的廉政習慣。日常申報是廉政教育的常態(tài)化，通過一定期限內(nèi)（通常為每年）定期的財產(chǎn)申報可以使公職人員在固定時間內(nèi)至少接受一次深刻的廉政教育，警示自己不能對財產(chǎn)申報問題抱有僥幸心理，不能從事腐敗行為。離任申報也不是廉政教育的終點，而是廉政教育的延伸，只有通過離任申報核查才能順利地退休或離職。但是即使退休或離職后，離任申報的記錄在一定期限內(nèi)也仍然會發(fā)揮作用。有離任申報機制的存在，公職人員在任職期內(nèi)會認真對待自己的公權(quán)力，不敢從事腐敗行為。此外，特定情形下即時申報制度和特定人員離任后申報也是預防腐敗的重要機制。

再次，財產(chǎn)申報制度是防止公職人員權(quán)力欲望膨脹、心理失衡的重要機制。公職人員在財產(chǎn)申報過程中需要依照制度規(guī)定申報相應財產(chǎn)，申報財產(chǎn)的過程其實也是回憶自己公務履行、廉政行為的過程，這顯著增加了公職人員任職的程序性繁瑣與束縛，也會帶來公職人員在財產(chǎn)申報過程中考慮是否申報某項財產(chǎn)、如何申報的博弈與掙扎。財產(chǎn)申報這種制度化、規(guī)范化的程序性負擔，有利于防止權(quán)力欲望的無限自我膨脹，有利于培育廉潔奉公、節(jié)制自律的公職人員隊伍。

最后，財產(chǎn)申報制度也是重要的廉政風險提示機制。對于那些已經(jīng)實施腐敗行為的公職人員而言，財產(chǎn)申報制度是廉政風險提示機制，同時也是預防其進一步腐敗的重要機制?！巴ㄟ^財產(chǎn)申報制度，可使謀取了不正當利益的公職人員始終處在一種兩難選擇之中：如實申報，會因為財產(chǎn)的非正常增加而帶來麻煩；不如實申報，會因為沒有如實申報財產(chǎn)而承擔法律和經(jīng)濟后果?！雹燮阎緩姡骸豆毴藛T財產(chǎn)申報制度的行政倫理研究》，《政治學研究》，2010年第5期。通過財產(chǎn)申報的廉政風險提示，同時考慮到不實申報的法律后果、長期不實申報的暴露風險以及財產(chǎn)申報公開制度。財產(chǎn)申報制度可以及時預防已腐敗的公職人員繼續(xù)實施腐敗行為，有效地減輕和消除腐敗的不良后果。

（三）保護公職人員依法從事公務活動

財產(chǎn)申報制度著眼的不是公職人員的財產(chǎn)本身，而是公職人員的財產(chǎn)來源④這從域外國家和地區(qū)的財產(chǎn)申報制度往往不僅要求申報義務主體報告他的財產(chǎn)，還要求報告其配偶職業(yè)、兼職等事項就可反映這一點，配偶職業(yè)、兼職等非財產(chǎn)事項的報告正是為了審核和驗證公職人員家庭財產(chǎn)的來源是否正當。；它反對的并不是公職人員擁有財產(chǎn)或者擁有大量財產(chǎn)這一事實本身，而是公職人員通過不正當手段取得財產(chǎn)從而擁有與其職務收入不相匹配的財產(chǎn)。從反向視角來看，財產(chǎn)申報制度不僅要發(fā)現(xiàn)和揭發(fā)通過腐敗不當致富的公職人員，同時也要保護合法從事公務活動、通過正當手段取得財產(chǎn)或者大量財產(chǎn)的公職人員?！柏敭a(chǎn)申報制度的實施，能夠從制度上避免國家工作人員因誣告、錯告而蒙受不白之冤，從而保護國家工作人員的合法權(quán)益?！雹俑梢詣伲骸督⑽覈敭a(chǎn)申報制度的意義和步驟》，《中國監(jiān)察》，1994年第12期。

在主體多元化、利益多元化的社會里，公職人員的構(gòu)成來源也開始呈現(xiàn)多元化：既有來自官員家庭的人員，有來自教師家庭的人員，有來自農(nóng)民和普通工人家庭的人員，也會有來自商人家庭甚至是富商家庭的成員。特別是在當代中國，隨著三十多年來改革開放的巨大發(fā)展，很多家庭尤其是東部沿海地區(qū)的家庭已經(jīng)積累相當多的財富，在傳統(tǒng)“官本位”思想的深刻影響下，一些富有家庭的家長會極力說服孩子去擔任公職從事公務活動，或者是某些人在成為申報義務主體之前或者期間因為繼承、贈予、股票投資等方式獲得財產(chǎn)。因此，現(xiàn)實中確實會有公職人員在擔任公職之前、成為申報義務主體以前或者期間就擁有大量正當財產(chǎn)。這時就需要財產(chǎn)申報制度去保護這些公職人員依法從事公務活動，免受不必要的誣陷或控告。公職人員初任申報制度可以有效地保護那些擔任公職以前就擁有大量財產(chǎn)的公職人員的聲譽和清白。此外，即使公職人員在擔任公職之前沒有大量財富，但在任職期間也可通過繼承、贈予、股票投資、彩票以及其他正當手段獲取大量財產(chǎn)。如果缺少財產(chǎn)申報制度，這些任職期間大量增加財產(chǎn)的公職人員就會被認為有腐敗的嫌疑，就難以及時有效地合理解釋正當財產(chǎn)來源，或是雖能及時做出令單位、紀檢監(jiān)察部門和民眾都滿意的解釋，但是在有人提出質(zhì)疑期間，他們難免還是會承受巨大的心理壓力和輿論壓力，這對身心都是巨大摧殘。②特別是在網(wǎng)絡社會，腐敗是最吸引網(wǎng)民眼球的話題之一，財產(chǎn)申報制度對于保護公職人員的聲譽具有特殊意義。特別是當前有部分黨員干部由于受傳統(tǒng)封建思想的影響，權(quán)力欲無限膨脹，熱衷于搞權(quán)術(shù)政治和權(quán)力斗爭，經(jīng)常會編織一些謠言或虛假事實來陷害、攻擊其他公職人員（也包括一些擁有大量合法財產(chǎn)的公職人員），此時財產(chǎn)申報制度的保護功能便會更為生動、真實地表現(xiàn)出來。

同時，財產(chǎn)申報制度也是拒絕不正當人情、抵擋集體腐敗的重要屏障。中國是個典型的人情社會，地緣、血緣、學緣等構(gòu)成了復雜的關(guān)系社會，禮尚往來、送禮（錢）辦事也成為許多人的默認規(guī)則或“道德”。在人情社會里，一個人可以規(guī)避規(guī)則，但無法拒絕人情；可以漠視法律，但不能無視道德。很多公職人員就是礙于人情和面子，從一點一滴的收受親朋好友的禮品開始而逐步打開欲望的閘門，從而走上無法回頭的權(quán)錢交易腐敗道路。而財產(chǎn)申報制度則可以作為公職人員拒絕人情、拒絕賄賂的良好推卻理由和制度保障，使其在不傷害人情的基礎(chǔ)上依法辦事、秉公辦事。在科層制組織背景下，財產(chǎn)申報制度也是抵擋集體腐敗的制度屏障。在相對封閉、以上下級之間命令-服從關(guān)系為基本運作規(guī)則的科層制下，特別是公職人員的身份和任職都缺乏法治保障而幾乎完全受制于其直接上級的情形下③“在單位體制下，中國的官員對其下屬擁有極度的影響力。他們可以在極大程度上深刻地影響其前程，有時甚至可以讓下屬像人質(zhì)一樣在一個毫無意義的職位上呆上許多年?！眳⒁姡勖溃堇钯┤纾骸吨卫碇袊簭母锩礁母铩罚鷩?、趙梅譯，中國社會科學出版社2010年版，第200頁。，在面對上級間接示意或直接要求的腐敗誘惑時，公職人員可以以財產(chǎn)申報制度作為合理的擋箭牌。

此外，財產(chǎn)申報制度也是挽救瀕臨腐敗犯罪邊緣或者涉入輕微職務犯罪公職人員的重要保護手段。對那些收受貴重禮品或少量錢財而瀕臨腐敗犯罪邊緣的公職人員而言，日常性的財產(chǎn)申報制度是一次重要的制度性警醒，有助于減輕或克服其僥幸心理和腐敗欲望，及時防止這些輕微的違紀問題演變?yōu)闊o法挽回的違法犯罪問題。對那些已經(jīng)涉入輕微職務犯罪的公職人員來說，日常性的財產(chǎn)申報如果能夠讓其驚醒從而懸崖勒馬固然是再好不過。即便是通過財產(chǎn)申報的核查和公開機制從而有效地主動發(fā)現(xiàn)和揭發(fā)其腐敗行為，也有利于及時地制止其邁向更深的腐敗深淵，避免到時身敗名裂甚至付出生命的終極代價。

（四）保持公務活動的廉潔性

如前所述，保持公務活動的廉潔性是財產(chǎn)申報制度對于腐敗治理的間接功能，這個間接功能可以通過主動發(fā)現(xiàn)和揭發(fā)腐敗、預防腐敗和保護公職人員依法從事公務活動這三種腐敗治理直接功能的實現(xiàn)而實現(xiàn)：

首先，從主動發(fā)現(xiàn)和揭發(fā)腐敗功能的視角看。通過申報主管機關(guān)對公職人員申報材料的直接核查，對公職人員財產(chǎn)的長期變動情況進行比對分析，通過財產(chǎn)申報公開引入社會監(jiān)督等機制，在實現(xiàn)主動發(fā)現(xiàn)和揭發(fā)腐敗功能的同時也可實現(xiàn)保持公務活動廉潔性的功能。當前我國腐敗蔓延的重要原因就是腐敗的成本-收益極不均衡。腐敗揭發(fā)概率是最重要的腐敗成本之一，如果財產(chǎn)申報制度能夠有效地發(fā)揮主動發(fā)現(xiàn)和揭發(fā)腐敗的功能，也就極大提高了腐敗的成本，從而有利于快速遏制腐敗的蔓延，保持公務活動的廉潔性。

其次，從預防腐敗功能的視角看。通過制度本身的威懾力，作為制度化的廉政教育手段作用于公職人員心理，從而防止其權(quán)力欲望膨脹的機制，以及對預防已腐敗人員進一步腐敗的廉政風險提示機制，財產(chǎn)申報制度能夠有效實現(xiàn)預防腐敗的功能。預防腐敗功能的實現(xiàn)，也就在根源上保障了公務活動的廉潔性。

最后，從財產(chǎn)申報制度的保護功能看。通過保護公職人員在任職之前和任職期間取得的正當財產(chǎn)，作為制度屏障拒絕不合理人情，抵擋集體腐敗、保護和挽救瀕臨腐敗犯罪邊緣或涉入輕微腐敗犯罪的公職人員，財產(chǎn)申報制度是保護公職人員依法從事公務活動的重要機制。保護是一種監(jiān)督，保護也是一種教育。通過對公職人員相關(guān)財產(chǎn)來源是否正當這種爭議的制度化處理，財產(chǎn)申報制度在保護有腐敗嫌疑公職人員的同時也在監(jiān)督著該公職人員，同時也給所有公職人員以深刻的廉政教育。財產(chǎn)申報制度的保護、監(jiān)督和教育這三重職能之間存在著融合，這三重功能在實現(xiàn)自身價值的同時，也在客觀上間接促進保持公務活動廉潔性功能的實現(xiàn)。

（五）維系人民對公職人員的信賴

如果說保持公務活動廉潔性這一功能，通過腐敗的有效治理，在短期內(nèi)就可實現(xiàn)的話，那么維系人民對于公職人員的信賴則需要一個漫長的累積和培育過程。財產(chǎn)申報制度作為最重要的腐敗治理制度之一，在具有主動發(fā)現(xiàn)和揭發(fā)腐敗、預防腐敗等實質(zhì)性功能外，還具有強烈的形式上的象征意義：一方面，財產(chǎn)申報制度（特別是法律制度）的建立象征著國家最高層治理腐敗的政治決心和決斷；另一方面，對于腐敗問題嚴重的國家而言，財產(chǎn)申報制度的建立也在很大程度上象征著重建和維系人民對公職人員信賴的邏輯起點和制度開端。

“公共服務即是公共信任?！雹貯BA Committee on Government Standards，Keeping Faith：Government Ethics&Government Ethics Regulation，Administrative Law Review，vol.45（1993），pp291.腐敗是疏離和瓦解人民與公職人員之間信賴關(guān)系的主要根源，并與社會沖突存在著某種邏輯上的因果聯(lián)系。腐敗侵蝕著執(zhí)政黨執(zhí)政的合法性和正當性，損及人民對公職人員和公權(quán)力的信賴和信心，并進而引發(fā)持續(xù)不斷的社會矛盾和社會沖突。通過對當前我國社會矛盾所涉及的關(guān)系主體與利益內(nèi)容進行觀察，我們可以將社會矛盾區(qū)分為與公權(quán)力直接相關(guān)的社會矛盾、私人主體間有關(guān)民事糾紛的社會矛盾以及以犯罪形式存在的社會矛盾三大類。②馬懷德：《社會矛盾化解與行政訴訟制度》，《中國黨政干部論壇》，2011年第9期。依據(jù)公權(quán)力性質(zhì)的不同，與公權(quán)力行使相關(guān)的社會矛盾又可以分為兩類，分別是個人、組織與行政權(quán)行使直接相關(guān)的社會矛盾和個人、組織與司法權(quán)行使直接相關(guān)的社會矛盾。與行政權(quán)行使直接有關(guān)的社會矛盾在當前我國社會矛盾類型中居于絕對主導地位，也是引發(fā)群體性事件的主要根源，是最需要引起警惕、最需要通過法律制度和措施進行化解的矛盾?！肮珯?quán)力失范加劇了黨群矛盾和官民沖突。一方面，政府管了過多的事情，承擔了過多的責任，把矛盾集中到自己身上；另一方面，黨政機關(guān)、司法執(zhí)法機關(guān)、公共機構(gòu)和干部自身存在的問題，如形形色色的官僚主義、執(zhí)法不公、行政不當、為政不廉、假公濟私、欺負百姓、奢侈浪費等不良作風和腐敗行為?！雹垴R懷德：《預防化解社會矛盾的治本之策：規(guī)范公權(quán)力》，《中國法學》，2012年第2期。特別是少數(shù)領(lǐng)導干部以權(quán)謀私、貪污受賄等違法行為嚴重侵害了人民群眾的合法權(quán)益及其對公職人員的信賴，損害了黨和政府的形象，使得部分人民群眾的權(quán)益受侵害狀態(tài)長期得不到有效糾正，社會矛盾長期沒有得到化解。與此同時，部分人民群眾對基層的政府和公職人員失去信賴和信任，在心中產(chǎn)生怨氣和不信任感。這種社會矛盾一旦失去控制，極易引發(fā)極端暴力事件和群體性事件，嚴重危害社會穩(wěn)定。

財產(chǎn)申報制度（特別是法律制度）的建立在很大程度上象征著重建和維系人民對公職人員信賴的邏輯起點和制度開端，如果再加上其他腐敗治理制度的配合協(xié)調(diào)，國家可以逐漸凈化公權(quán)力組織系統(tǒng)的政治生態(tài)和社會風氣，遏制腐敗蔓延的勢頭。經(jīng)過較長時期以財產(chǎn)申報制度為基礎(chǔ)的綜合性腐敗治理，伴隨著腐敗治理形勢的逐漸好轉(zhuǎn)，人民對于腐敗治理信心的恢復，人民也會重建對公職人員和公務活動的信賴，如果腐敗治理機構(gòu)、制度和策略也同時得以良性運行的話，那么，人民對公職人員的信賴也會持續(xù)維系和鞏固。

三、公職人員財產(chǎn)申報制度功能的理性審視

財產(chǎn)申報制度是腐敗治理的基礎(chǔ)性制度，也是終端腐敗治理制度。于是，在當前中國腐敗不斷蔓延、腐敗治理形勢日趨嚴峻的背景下，一部分痛恨腐敗、關(guān)心國家前途命運的官員、學者和民眾開始極力呼吁和熱情期盼財產(chǎn)申報法律制度的出臺。但是通過對當前關(guān)于財產(chǎn)申報的理論研究和社會輿論進行仔細觀察和冷靜審視后，我們需要警惕和防止兩個傾向，進而更為冷靜和理性地看待財產(chǎn)申報制度功能。第一個傾向是片面強調(diào)財產(chǎn)申報制度的監(jiān)督性功能，忽視它的保護性功能；第二個傾向是僅僅專注于財產(chǎn)申報制度功能的有效性，而對它的功能發(fā)揮的累積性和慢熱性視而不見。

（一）監(jiān)督性功能與保護性功能的融合

就制度功能的內(nèi)容而言，財產(chǎn)申報制度融合了監(jiān)督性功能和保護性功能，它既是公職人員的“緊箍咒”，也是公職人員的“護身符”。①顏智明：《財產(chǎn)申報是官員的緊箍咒更是護身符》，《法制日報》，2009年3月17日。一方面，財產(chǎn)申報制度具有監(jiān)督性，它能夠主動地發(fā)現(xiàn)和揭發(fā)腐敗，有效預防腐敗?！瓣柟夥ò浮笔乾F(xiàn)代法治國家的重要監(jiān)督機制，它將公共權(quán)力關(guān)進制度的籠子，公職人員也開始“戴著腳鐐跳舞”的公職生活。另一方面，財產(chǎn)申報制度也具有常為人所忽視的保護性，它通過制度化的形式記錄著公職人員的財產(chǎn)來源，保護和證明公職人員在任職之前和任職期間取得的正當財產(chǎn)，維護公職人員的清白和聲譽；它也是公職人員拒絕人情和抵擋集體腐敗的制度屏障，在人情社會里筑起了一道抵御腐敗或腐敗誘因的隔離墻；此外，它還是保護和挽救瀕臨腐敗犯罪邊緣或者涉入輕微職務犯罪的公職人員的重要機制，通過財產(chǎn)申報的日常性和公開性運作，及時打消瀕臨腐敗邊緣公職人員的犯罪念頭，及時發(fā)現(xiàn)涉入輕微職務犯罪公職人員的腐敗行為，防止腐敗后果的進一步擴大。

就當前有關(guān)財產(chǎn)申報制度的新聞報道和學術(shù)研究而言，它們中的絕大多數(shù)都僅集中強調(diào)財產(chǎn)申報制度的監(jiān)督性，突出介紹財產(chǎn)申報制度對于腐敗懲治的作用和意義，地方財產(chǎn)申報公開試點情況進展，以及域外國家財產(chǎn)申報制度實踐和腐敗治理啟示等，對財產(chǎn)申報制度的保護性功能卻視而不見，僅有極少數(shù)的媒體報道和學術(shù)文獻對此有簡單提及。②然而，即使是這些涉及財產(chǎn)申報制度保護性功能的極少數(shù)媒體報道和學術(shù)文獻，也僅僅是簡單提及制度的保護性功能，對于保護性功能的具體內(nèi)容以及運作機制則缺少闡述，更沒有分析當前制度功能的片面強調(diào)對于我國財產(chǎn)申報立法的嚴重負面影響。參見吳漢鈞、束栩：《“陽光法”正向我們走來——寫在＜財產(chǎn)申報法＞出臺之前》，《中國行政管理》，1997年第8期。中國向來是講求不露富和行事低調(diào)的國家，民主、法治和信息公開的傳統(tǒng)式微，雖然財產(chǎn)申報制度（特別是法律制度）對于腐敗治理有著重大意義，但是公職人員對財產(chǎn)申報立法的態(tài)度基本上可以分為三類：少數(shù)人強烈呼吁制定財產(chǎn)申報法，少數(shù)人盲目、非理性地反對財產(chǎn)申報法的制定，而多數(shù)人對于此法律制度的態(tài)度則是旁觀和中立，既不積極呼吁也不盲目反對。對財產(chǎn)申報制度監(jiān)督性功能和保護性功能的全面介紹，有利于爭取大多數(shù)旁觀者的理解和支持，加速推進財產(chǎn)申報法的出臺。畢竟在政治生態(tài)日趨復雜的今天，公職人員也渴望有良好法律的制度性保護。此外，對監(jiān)督性功能和保護性功能進行全面和實事求是的介紹也是財產(chǎn)申報理論研究應有的態(tài)度。

（二）功能有效性與功能累積性的兼具

就制度功能的效果而言，財產(chǎn)申報制度兼具功能有效性和功能累積性，它既是腐敗治理的“反腐利劍”，也是腐敗治理的“反腐鈍劍”。就前者來說，財產(chǎn)申報制度是舉世公認的有效治理腐敗的“利器”，是最有效的主動發(fā)現(xiàn)和揭發(fā)腐敗的機制，也是預防腐敗的基礎(chǔ)性制度，它對于及時遏制腐敗蔓延、創(chuàng)造廉潔公正的政治生態(tài)和社會環(huán)境具有基礎(chǔ)性意義；就后者而言，財產(chǎn)申報制度也具有“遲鈍”和慢熱的一面，它并不是在剛開始建立就能馬上發(fā)揮制度的全部功能，它與其他預防腐敗的制度一樣，需要長期的制度效果累積和沉淀才能真正有效運轉(zhuǎn)?！疤貏e是一些預防腐敗措施難以‘立竿見影’，需要經(jīng)過較長時間的努力方可見效，改革和制度建設(shè)尤其如此。因此，我們要充分認識預防腐敗工作的艱巨性、復雜性和長期性，堅定信心，持之以恒，扎實工作，積小勝為大勝，不斷取得新的成效?！雹亳R馼：《努力提高預防腐敗工作的能力和水平》，《中國監(jiān)察》，2009年第18期。財產(chǎn)申報制度的功能發(fā)揮和效果釋放是一個長期累積和沉淀的過程，制度執(zhí)行和實施的時間越久，有關(guān)公職人員不同年份財產(chǎn)申報材料累積得越多②通過不斷累積公職人員財產(chǎn)申報材料，可以更為有效地發(fā)現(xiàn)和識別腐敗線索。而且與群眾舉報和信訪等方式相比，通過財產(chǎn)申報材料所揭示出來的腐敗風險具有相對客觀的真實性，理應成為腐敗治理機構(gòu)查處腐敗案件的重要線索來源。，申報主管機關(guān)執(zhí)行和實施制度的經(jīng)驗越豐富，公眾對腐敗治理的信心越高、參與意識越強，那么，財產(chǎn)申報制度對于有效治理腐敗的效果也就越好。

強調(diào)財產(chǎn)申報制度兼具功能有效性與功能累積性的意義在于：第一，全面、客觀地認識財產(chǎn)申報制度功能的發(fā)揮特點，避免腐敗治理“畢其功于一役”的簡單思維，不能將腐敗治理的希望過于寄托在財產(chǎn)申報立法上，而需要在財產(chǎn)申報法律制度的執(zhí)行、運作過程中，不斷總結(jié)問題、提煉經(jīng)驗、完善對策，推進制度的進一步發(fā)展與完善。第二，引導廣大人民群眾理性地看待和期待財產(chǎn)申報法，樹立腐敗治理需要打持久戰(zhàn)的戰(zhàn)略理念，切不可在財產(chǎn)申報法律制度建立以后，因為制度的“慢性子”，無法在短期內(nèi)有效地預防和懲治腐敗，就對制度功能產(chǎn)生懷疑，對國家的腐敗治理決心產(chǎn)生動搖，從而又回歸到既痛恨腐敗又漠視腐敗的老路。如果那樣的話，到時財產(chǎn)申報法律制度就有可能成為一個制度花瓶和具文，腐敗制度化和腐敗社會化或許就會成為無法擺脫的宿命。因此，各界人士尤其是媒體記者，在宣傳、呼吁財產(chǎn)申報法律制度盡快出臺的同時，更要適當理性地介紹制度的功能發(fā)揮特點。否則，即使在財產(chǎn)申報法出臺后，由于其不能帶給人們短期內(nèi)的腐敗治理快感而可能失去民眾的內(nèi)心支持，進而淪為又一個花瓶擺設(shè)?！?/p>

（責任編輯：胡曉慧）

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2016-05-12

林華，中國政法大學法治政府研究院講師，法學博士，主要研究方向為行政法、廉政法制。

國家社科基金重大項目“國家治理體系現(xiàn)代化與法治政府建設(shè)”（編號：14ZDA018）的階段性成果。