深入推進財政體制改革

2016年是繼1994年之后，財政體制改革歷史上又一個標志性年份。中央財政按照黨中央、國務院部署以及《深化財稅體制改革總體方案》要求，報請國務院出臺了指導意見，破冰中央與地方財政事權和支出責任劃分改革；實行增值稅五五分享，理順中央和地方收入劃分；建立完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)人口市民化掛鉤機制，為健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制打下了堅實的基礎。

一、出臺指導意見，破冰中央與地方財政事權和支出責任劃分改革

中央與地方事權和支出責任劃分是理順政府間財政關系的前提和基礎，是新一輪財政體制改革的邏輯起點和突破口。黨的十八屆三中、四中、五中全會明確提出了建立事權和支出責任相適應的制度、適度加強中央事權和支出責任、推進各級政府事權規(guī)范化、法律化的要求。財政部高度重視中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，在深入調(diào)查研究、廣泛征求意見、認真梳理財政事權和支出責任劃分現(xiàn)狀及存在問題的基礎上，研究起草了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），于8月16日由國務院正式印發(fā)。《指導意見》是國務院第一次比較系統(tǒng)提出從事權和支出責任劃分即政府公共權力縱向配置角度推進財稅體制改革的重要文件，從以下幾個方面對中央與地方財政事權和支出責任化分予以明確：

一是適度加強中央的財政事權。強化中央的財政事權履行責任，中央的財政事權原則上由中央直接行使。中央的財政事權確需委托地方行使的，報經(jīng)黨中央、國務院批準后，由有關職能部門委托地方行使，并制定相應的法律法規(guī)予以明確。

二是保障和督促地方履行財政事權。將直接面向基層、量大面廣、與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P、由地方提供更方便有效的基本公共服務作為地方的財政事權，賦予地方政府充分自主權，依法保障地方的財政事權履行，并在法律法規(guī)框架下加強監(jiān)督考核和績效評價，更好地滿足當?shù)鼐用窕竟卜招枨蟆?/p>

三是在現(xiàn)有基礎上減少并規(guī)范中央與地方共同的財政事權。針對中央與地方共同財政事權過多且不規(guī)范的情況，必須逐步規(guī)范和減少中央與地方共同財政事權。在此基礎上，對保留的共同財政事權，根據(jù)基本公共服務的受益范圍、影響程度，按事權構成要素、實施環(huán)節(jié)，分解細化各級政府承擔的職責。

四是建立財政事權劃分動態(tài)調(diào)整機制。對改革過程中新增及尚未明確劃分的基本公共服務，要根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制改革進展、經(jīng)濟社會發(fā)展需求，以及各級政府財力增長情況，將應由市場或社會承擔的事務交由市場主體或社會力量承擔，將應由政府承擔的基本公共服務統(tǒng)籌研究確定為中央財政事權、地方財政事權或中央與地方共同財政事權。

五是對中央和地方的財政事權要分別確定由中央和地方承擔支出責任。屬于中央的財政事權，應當由中央財政安排經(jīng)費，中央各職能部門和直屬機構不得要求地方安排配套資金。地方的財政事權原則上由地方通過自有財力安排。對地方政府履行財政事權、落實支出責任存在的收支缺口，主要通過上級政府給予的一般性轉(zhuǎn)移支付彌補。

六是對中央與地方共同財政事權區(qū)分情況劃分支出責任。體現(xiàn)國民待遇和公民權利、涉及全國統(tǒng)一市場和要素自由流動的財政事權，研究制定全國統(tǒng)一標準，并由中央與地方按比例或以中央為主承擔支出責任。對受益范圍較廣、信息相對復雜的財政事權，由中央和地方按比例或中央給予適當補助方式承擔支出責任。對中央和地方有各自機構承擔相應職責的財政事權，中央和地方各自承擔相應支出責任。對中央承擔監(jiān)督管理、出臺規(guī)劃、制定標準等職責，地方承擔具體執(zhí)行等職責的財政事權，中央與地方各自承擔相應支出責任。

七是加快省以下財政事權和支出責任劃分改革。《指導意見》要求省級政府參照中央做法，結合當?shù)貙嶋H，按照財政事權劃分原則合理確定省以下政府間財政事權。將部分適合更高一級政府承擔的基本公共服務職能上移，明確省級政府在保持區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務均等化等方面的職責。省級政府根據(jù)省以下財政事權劃分、財政體制及基層政府財力狀況，合理確定省以下各級政府的支出責任，避免將過多支出責任交給基層政府承擔。

《指導意見》印發(fā)后，財政部按照有關要求會同外交部等相關部門推進分領域改革，研究提出了外交、國防等領域財政事權和支出責任劃分改革方案，并征求了有關部門和地方意見，正在按程序報批。

二、增值稅實行五五分享，理順中央和地方收入劃分

中央和地方收入劃分，是中央與地方財政關系的核心要素。黨的十八屆三中全會明確提出“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”的要求。2016年，財政部結合“營改增“試點的全面推開，著力理順中央和地方收入劃分。

2016年5月1日起，“營改增”試點全面推開，財政部經(jīng)過反復測算、廣泛聽取地方和各方面意見，研究起草了《全面推開營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，于4月29日由國務院印發(fā)，先行解決了“營改增”后中央與地方增值稅收入劃分問題。《過渡方案》明確從2016年5月1日起，所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅由中央與地方按稅收繳納地“五五分享”；以2014年為基數(shù)，將中央從地方上劃收入通過稅收返還方式給地方，確保既有財力不變；中央集中的收入增量通過均衡性轉(zhuǎn)移支付分配給地方，主要用于加大對中西部地區(qū)的支持力度?！哆^渡方案》印發(fā)后，財政部與國家稅務總局、中國人民銀行聯(lián)合印發(fā)了《關于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點有關預算管理問題的通知》，就相關收入繳庫、退庫、調(diào)庫及科目設置等作了明確規(guī)定。

此外，按照《過渡方案》有關要求，結合地方提出的意見建議，財政部核定了增值稅“五五分享”稅收返還基數(shù)，在中央預算調(diào)整方案經(jīng)全國人大常委會審議批準后，下達了2016年增值稅“五五分享”稅收返還1787億元。核定增值稅“五五分享”稅收返還是落實《過渡方案》的重要措施，對保持現(xiàn)有財力格局不變，發(fā)揮中央和地方兩個積極性，兼顧東中西部利益關系，引導各地因地制宜發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，增強地方財政“造血”功能，營造主動有為、競相發(fā)展、實干興業(yè)的氛圍具有重要作用。

三、建立完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)人口市民化掛鉤機制，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化

建立健全支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政政策是黨中央、國務院部署的重點改革任務之一。財政部把推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為深化財政體制改革、推進基本公共服務均等化的重要舉措，堅持“完善制度設計、強化資金支持、提高資金績效”，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的有效實施提供財力保障。

一是建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度體系。2016年7月，報請國務院印發(fā)了《關于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》，提出了財政支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的總體政策框架，明確了保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女平等享有受教育權利、支持創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險管理制度、支持完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障體系、加大對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政支持力度并建立動態(tài)調(diào)整機制等10項政策措施。同時，各省、自治區(qū)、直轄市也結合實際，出臺了本地區(qū)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相關意見。

二是完善轉(zhuǎn)移支付資金分配方法，加強預算管理。在均衡性轉(zhuǎn)移支付測算分配時，充分考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相關分配因素；建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵機制，2016年中央財政安排農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵資金100億元。督促地方財政部門建立省以下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵機制，完善省級配套資金，統(tǒng)籌用于本地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作。

三是統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制。2016年，財政部會同有關部門安排城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制資金1103億元。在資金撥付上，依托全國中小學生學籍信息管理系統(tǒng)，學生無論在哪里接受義務教育，中央和地方財政部門都會按照不低于基準定額的標準對學校足額安排公用經(jīng)費補助。據(jù)統(tǒng)計，約1300萬進城務工農(nóng)民工隨遷子女實現(xiàn)生均公用經(jīng)費基準定額資金可攜帶。

四是完善社會保障制度。加快落實異地就醫(yī)結算制度，推進整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度；會同人力資源社會保障部出臺《關于進一步加強企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收支管理的通知》，要求各地切實加強企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金征繳管理；配合人力資源社會保障部出臺《關于機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移和職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)有關問題的通知》，妥善解決機關事業(yè)單位參保人員在機關、企業(yè)間轉(zhuǎn)移的問題。將城鎮(zhèn)常住人口和城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)作為就業(yè)補助資金分配因素，并賦予適當權重。

五是加大住房保障力度。加大城鎮(zhèn)住房保障家庭租賃補貼發(fā)放力度，鼓勵包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的城鎮(zhèn)住房保障家庭通過租賃住房解決居住問題。在安排保障性住房等相關專項資金時，對于吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多、住房保障任務較重的地方給予適當支持。

通過以上措施，充分發(fā)揮了財政政策對促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的激勵和引導作用，一定程度上解決了人口流入地地方政府向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供基本公共服務的問題，有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受同城市居民完全平等公共服務和市民權利，有利于提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，對促進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進程、如期實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標具有重大意義。