論我國人民陪審員選任機(jī)制的完善*

(國家法官學(xué)院，北京 100070)

論我國人民陪審員選任機(jī)制的完善*

胡云紅

(國家法官學(xué)院，北京 100070)

2015年4月，全國人大常委會、最高人民法院、司法部，授權(quán)和決定在全國10個省(區(qū)、市)50家法院開展人民陪審員制度改革試點工作。目前，我國人民陪審員制度改革試點進(jìn)程已經(jīng)過半，上述50家法院在試點中取得一些有益的經(jīng)驗，顯露出國民對人民陪審員制度認(rèn)知度低，陪審制度的監(jiān)督功能未得到有效發(fā)揮；隨機(jī)抽選機(jī)制與人口管理制度之間存在矛盾，且陪審員名額確定基數(shù)缺乏科學(xué)依據(jù)、選任方式單一；隨機(jī)抽選機(jī)制與任期制之間存在沖突；部門協(xié)調(diào)配合上缺乏依據(jù)等等問題。建議從以下途徑完善我國人民陪審員機(jī)制，即提高陪審認(rèn)知度，充分發(fā)揮陪審制度的作用；采取區(qū)分普通陪審員和專家陪審員的選任方式，根據(jù)地域、人口特點合理分配隨機(jī)抽選名額，采取隨機(jī)抽選為主、推薦與自薦為輔的選任方式，設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)，有效實現(xiàn)隨機(jī)抽選等多樣化選任方式；縮短陪審員任期，改人大任命制為備案制；加強(qiáng)各政府部門之間的配合等。

人民陪審員制度；改革試點；選任；完善

自2004年8月第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過了《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》(以下簡稱：《決定》)以來，已十年有余。期間，我國的政治體制改革和司法體制改革也在如火如荼地進(jìn)行著。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在“推進(jìn)法治中國建設(shè)”一章中，明確提出要健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，“廣泛實行人民陪審員、人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道”。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，在“保證公正司法，提高司法公信力”一章中，進(jìn)一步提出要保障人民群眾參與司法，“完善人民陪審員制度，保障公民陪審權(quán)利，擴(kuò)大參審范圍，完善隨機(jī)抽選方式，提高人民陪審制度公信度。逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認(rèn)定問題”。

2015年2月，最高人民法院發(fā)布《全面深化法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》，在“健全審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”中，對推動人民陪審員制度改革提出了明確要求：落實人民陪審員“倍增計劃”，拓寬人民陪審員選任渠道和范圍，保障人民群眾參與司法，確?；鶎尤罕娝急壤坏陀谛略鋈嗣衽銓弳T的三分之二；進(jìn)一步規(guī)范人民陪審員的選任條件，改革選任方式，完善退出機(jī)制；明確人民陪審員參審案件職權(quán)，完善隨機(jī)抽取機(jī)制；改革陪審方式，逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認(rèn)定問題；加強(qiáng)人民陪審員依法履職的經(jīng)費(fèi)保障；建立人民陪審員動態(tài)管理機(jī)制。

2015年4月，最高人民法院、司法部制定了《人民陪審員制度改革試點方案》(以下簡稱：《試點方案》)，《試點方案》報送全國人大以后，十二屆全國人大常委會第十四次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點工作的決定》，授權(quán)在全國10個省(區(qū)、市)50家人民法院開展人民陪審員制度改革試點工作。2015年5月20日，最高人民法院、司法部發(fā)布了《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》(以下簡稱：實施辦法)，落實貫徹黨的十八屆三中、四中全會和全國人大關(guān)于人民陪審員制度改革部署的重要措施。北京、河北、黑龍江、江蘇、福建、山東、河南、廣西、重慶、陜西10個省(區(qū)、市)共11個中級人民法院和39個基層人民法院參與本次改革試點。改革試點的主要內(nèi)容包括改革人民陪審員選任條件、完善人民陪審員選任程序、擴(kuò)大人民陪審員選任范圍、完善人民陪審員參審機(jī)制，探索人民陪審員參審案件職權(quán)改革、完善人民陪審員的退出和懲戒機(jī)制、完善人民陪審員履職保障制度等7個方面。由于各中、基層試點法院一般都是在2015年9月份至12月份完成的新任人民陪審員選任工作，最晚的2014年4月底完成。到目前為止，新任人民陪審員任期一年有余，各試點法院實施《試點方案》和《實施辦法》也僅僅一年有余，因此，在試點過程中反映的問題更多地集中在選任階段。在選任過程中所暴露出的問題也不容忽視，因為試點中出現(xiàn)的問題如不能及時解決并從制度上加以完善，那么在試點工作中取得的成果將難以在全國順利推廣，從而影響我國人民陪審員制度改革的成效。

一、《實施辦法》中規(guī)定的人民陪審員選任機(jī)制

過去我國人民陪審員的選任主要有兩種模式：一種是個人(向法院)申請——法院審核——人大任命的模式；另一種是單位(向法院)推薦——法院審核——人大任命的方式。在這兩種選任模式下，選任人民陪審員的最終決定權(quán)由法院掌握，人大任命基本上成為一種形式程序。法院可以根據(jù)自己的需要選擇人民陪審員，在一定程度上限制了人民陪審員的廣泛性和代表性。*胡云紅：《陪審制度比較與實證研究》，人民法院出版社2014年版，第291頁。有的法院甚至把人民陪審員作為緩解“案多人少”矛盾的“權(quán)宜之計”，導(dǎo)致陪審制度的異化。

此次人民陪審員制度改革試點的亮點之一，就是規(guī)定實行“三個隨機(jī)抽選”機(jī)制，以保證人民陪審員抽選、任命與參審的公開、公正與平等。

(一)候選人民陪審員的隨機(jī)抽選機(jī)制

《實施辦法》第六條規(guī)定：“人民法院每五年從符合條件的選民或者常住居民名單中，隨機(jī)抽選本院法官員額數(shù)5倍以上的人員作為人民陪審員候選人，建立人民陪審員候選人信息庫?！边@樣，除了任職回避及資格欠缺者外，每一個普通公民都有可能進(jìn)入人民陪審員候選人庫。這一隨機(jī)抽選機(jī)制，體現(xiàn)了陪審制度民主參與的價值和功能。

(二)人民陪審員庫的隨機(jī)抽選機(jī)制

《實施辦法》第八條規(guī)定：“人民法院會同司法行政機(jī)關(guān)，從通過資格審查的候選人名單中以隨機(jī)抽選的方式確定人民陪審員人選，由院長提請人民代表大會常務(wù)委員會任命?！备鶕?jù)這一規(guī)定，在第一次隨機(jī)抽選出的候選人民陪審員庫中再次進(jìn)行抽選，被抽選中的人經(jīng)所在轄區(qū)人民法院院長提請人民代表大會常務(wù)委員會任命后成為正式的人民陪審員。

(三)參審個案人民陪審員的隨機(jī)抽選

《實施辦法》第十六條規(guī)定：“參與合議庭審理案件的人民陪審員，應(yīng)當(dāng)在開庭前通過隨機(jī)抽選的方式確立?！边@樣，根據(jù)三大訴訟法的規(guī)定，由法官和人民陪審員組成合議庭審理具體案件時，合議庭的人民陪審員需要從該法院全體人民陪審員名冊中隨機(jī)抽選確定，防止出現(xiàn)“陪審專業(yè)戶”或“駐庭陪審員”現(xiàn)象。

應(yīng)該說，“三個隨機(jī)抽選”作為陪審制度改革的一項重大機(jī)制創(chuàng)新，體現(xiàn)了人民陪審員制度從陪審員候選到選任，再到參審的全面規(guī)范化，在一定程度上保障了人民群眾參審的廣泛性，遏制了一直以來飽受詬病的陪審員淪為“編外法官”的弊端。然而，由于隨機(jī)抽選機(jī)制與我國目前社會治理體系存在著諸多矛盾和沖突，從而導(dǎo)致實踐中各試點人民法院在推進(jìn)該機(jī)制時困難重重。這些矛盾和沖突如不及時解決，將嚴(yán)重影響我國人民陪審員制度的改革進(jìn)程，進(jìn)而挫傷改革的積極性。

二、人民陪審員隨機(jī)抽選機(jī)制推進(jìn)中遇到的矛盾和問題

(一)國民對人民陪審員制度認(rèn)知度低，陪審制度的監(jiān)督功能未得到有效發(fā)揮

司法民主是陪審制度的基本價值和功能之一。陪審制度作為公民參與司法的重要途徑之一，其實施的前提是國民對該制度的充分了解和認(rèn)知。英國、美國這些傳統(tǒng)的陪審團(tuán)制度國家自不待言，以2009年開始實施“裁判員制度”(陪審制度)的日本為例，2009年裁判員制度實施第一年，日本民眾對該制度的認(rèn)知率為98.2%，2010年至2015年分別為99.1%、99.1%、98.5%、98.8%、98.1%、97.8%。*日本最高裁判所：《裁判員制度の実施狀況について》，http://www.saibanin.courts.go.jp/vcms_lf/27.4jissi.pdf，2016年11月26日訪問。之所以有如此高的國民認(rèn)知度，是因為日本《裁判員法》從2004年頒布到2009年生效實施的五年期間里，日本政府一直通過各種渠道致力于對裁判員制度的宣傳，并不斷對國民的認(rèn)知度進(jìn)行調(diào)查。因為隨機(jī)抽選的裁判員來自于不特定的普通國民，如果這些國民對裁判員制度沒有充分的了解和認(rèn)知，將極大地影響其參審的積極性和有效性。也正是有了這種高度認(rèn)知率，日本的裁判員制度才得以順利實施。

在我國，雖然《決定》實施以來已逾十年，但陪審制度的改革基本上在法院內(nèi)部運(yùn)行，并未在全社會引起很大的反響。近幾年來，盡管最高人民法院推出了一系列改革方案，如人民陪審員的倍增計劃以及改革試點等，各試點人民法院也在新任人民陪審員選任前和選任過程中就通過微博、微信公眾號、門戶網(wǎng)站等媒體進(jìn)行了一定程度的宣傳，但由于宣傳時間短、力度不大，導(dǎo)致在選任過程中群眾對該制度的認(rèn)知度非常低，參審熱情不高。許多試點法院隨機(jī)抽取的人民陪審員候選人中，有一半以上的候選人表示不愿意擔(dān)任人民陪審員，這在一定程度上影響了選任工作的順利進(jìn)行。

人民陪審員制度作為一項關(guān)系到每個公民權(quán)利義務(wù)的制度，在實施過程中到底有沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的價值和功能，社會公眾對該制度的反響如何，從目前各試點人民法院統(tǒng)計的數(shù)據(jù)來看，無從知曉。人民陪審員制度是一項需要全民參與的制度，社會對該制度的認(rèn)可程度直接影響著司法公信力的提高和國民對司法的態(tài)度。各試點人民法院雖然一年多來對陪審員數(shù)量、構(gòu)成、參審案件的數(shù)量、調(diào)解數(shù)量有一定的統(tǒng)計，卻忽視了社會公眾對該項改革的反映和反饋。從日本《裁判員法》實施以來的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，該法實施后，三分之一左右的日本國民不僅關(guān)注該制度的實施，而且該制度實施后國民對裁判的公信力、司法公正等方面的看法都發(fā)生了變化。*同上注。

國民對陪審制度的認(rèn)知程度直接影響著陪審制度實施的效果和社會對司法機(jī)關(guān)活動的評價，忽視民意調(diào)查，將難以準(zhǔn)確判斷改革的效果。陪審制度的重要功能之一就是司法監(jiān)督。陪審制度通過吸收普通國民參與審判過程，與法官共同對案件的事實或法律問題進(jìn)行認(rèn)定，并按照少數(shù)服從多數(shù)原則對個案進(jìn)行裁決，在合議庭內(nèi)部形成了民眾監(jiān)督機(jī)制與民主決策機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一，可以在一定程度上抵制各種非法干預(yù)，遏制司法腐敗。這種監(jiān)督功能要求陪審員應(yīng)當(dāng)超脫于法院，不受法院的任何制約。然而，無論從過去我國人民陪審員的選任機(jī)制還是目前試點的隨機(jī)抽選機(jī)制都不難看出，陪審員的選任一直是由人民法院主導(dǎo)，人民法院對陪審員的任用具有最終決定權(quán)?！对圏c辦法》中雖然規(guī)定了三次隨機(jī)抽選，但無論是陪審員候選人的隨機(jī)抽選還是最后個案參審陪審員的確定，都由法院主導(dǎo)。與美國、英國、法國等國由法官、檢察官、當(dāng)事人和律師從選民名單中共同選任個案陪審員的隨機(jī)抽選機(jī)制相比，我國的陪審員選任環(huán)節(jié)相對封閉。選任主體與使用主體不分離，勢必影響陪審制度的公信力，難以充分發(fā)揮陪審制度的司法監(jiān)督功能。

(二)隨機(jī)抽選機(jī)制與人口管理制度之間存在矛盾，且陪審員名額確定基數(shù)缺乏科學(xué)依據(jù)、選任方式單一

各試點法院在新任人民陪審員選任階段遇到的普遍難題是隨機(jī)抽選難度大，候選人信息缺失導(dǎo)致法院需要動用大量人力、物力和財力采集人口信息、征求候選人意見、審核候選人資格條件等。這從另一方面也反映出當(dāng)前我國社會治理力度薄弱、人口信息更新緩慢。如《實施辦法》規(guī)定人民陪審員可以在選民或常住居民中隨機(jī)抽選產(chǎn)生，但人大對選民登記工作每五年進(jìn)行一次，其信息往往滯后；街道、社區(qū)雖然與居民最接近，但他們對居民信息的了解和掌握也不完善，絕大多數(shù)聯(lián)系電話缺失、信息地址不準(zhǔn)；公安機(jī)關(guān)所掌握的當(dāng)?shù)爻Ｗ【用裥畔?yán)重缺失，居民無聯(lián)系方式或聯(lián)系方式和地址信息過時、死亡人口未及時銷戶、常年外出務(wù)工和遷居外地人員無統(tǒng)計數(shù)據(jù)、居民文化程度信息登記不準(zhǔn)不全不新；常住居民未上戶口等也是普遍現(xiàn)象。 如根據(jù)北京市門頭溝區(qū)人民法院的人民陪審員候選人資格審查反饋結(jié)果統(tǒng)計，在488名資格審查未通過的人員中，人員信息有誤的27人，因信息更新不及時導(dǎo)致的學(xué)歷不符合者33人，身體精神狀況不符合者36人。特別是近兩年門頭溝區(qū)因棚戶區(qū)改造、拆遷等原因，人員流動性較強(qiáng)，未通過人員中有138人長期不在本區(qū)居住。因選民基礎(chǔ)信息不理想導(dǎo)致的資格審查未通過人員占未通過總數(shù)的48%。

這種現(xiàn)象不僅造成法院在選任人民陪審員時存在很大困難，而且也不利于對本地區(qū)人口情況的把握，不利于維護(hù)本地區(qū)甚至整個社會的安全。在信息技術(shù)日新月異的今天，各級國家機(jī)關(guān)紛紛建立起名目繁多、功能各異的信息系統(tǒng)，但系統(tǒng)的維護(hù)、數(shù)據(jù)的更新和完善以及各部門之間信息的相互共享和交互并未有效實現(xiàn)，導(dǎo)致社會治理力度薄弱，效率低下。因此，此次人民陪審員制度改革試點所衍生出的兩個值得重視的問題是，應(yīng)當(dāng)把此項改革與整個社會治理體系相結(jié)合，使之融合其中；應(yīng)當(dāng)建立各級政府部門信息、資源共享機(jī)制和配套的技術(shù)支持，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。

根據(jù)《實施辦法》第5條的規(guī)定，基層人民法院根據(jù)本轄區(qū)案件數(shù)量和陪審工作實際，確定不低于本院法官員額數(shù)3倍的人民陪審員名額，陪審案件數(shù)量較多的法院也可以將人民陪審員名額設(shè)定為本院法官員額數(shù)的5倍以上。在規(guī)定陪審員名額時，可能是出于法官編制相對固定考慮，故陪審員的基數(shù)以法官員額數(shù)計算。據(jù)筆者了解，大部分中、基層人民法院的編制多年未發(fā)生變化，而近幾年的受理案件數(shù)量卻在逐年增加，與5年前相比，基層人民法院的收案總數(shù)已經(jīng)翻了一番。人民陪審員參審是要參與到具體案件的審理，并且合議庭或者大合議庭通常需要陪審員的數(shù)量要遠(yuǎn)大于法官。加之人民陪審員屬于兼職參審，對其參審案件要有上限限制。因此，在確認(rèn)陪審員名額時，應(yīng)當(dāng)以上一年度人民法院的收案數(shù)為基數(shù)，乘以一審普通程序比例系數(shù)確定陪審員的名額比較合理。以年收案5000件，一線辦案法官50人，陪審員每年審理案件上限為20件的人民法院為例，假設(shè)一審程序?qū)徖戆讣谋壤秊?0%，那么每年4000個案件的審理需要人民陪審員參與，假設(shè)每個案件合議庭的構(gòu)成模式為“2(法官)+1(陪審員)”，則至少需要200名陪審員。 “1(法官)+2(陪審員)”模式情況下則需要400名陪審員， “1(法官)+3(陪審員)”、“3(法官)+4(陪審員)”等合議庭模式需要的陪審員人數(shù)更多。如此算來，以法官的員額數(shù)的倍數(shù)確定陪審員名額的基數(shù)不甚合理，也不能滿足人民法院每年收案量逐年呈30%左右上漲的需求。因為法官作為專職裁判人員，在人民法院編制不變的情況下，可以通過加班等方式來完成結(jié)案(筆者雖不贊同法官加班辦案，但現(xiàn)實情況確實如此)。但是陪審員則不同，他們都有本職工作。每年審理20個案件意味著如果按照每個案件從閱卷到開庭、評議直至裁判文書完成至少要到法院2次的頻率算(復(fù)雜案件更多)，每年陪審員至少要到法院40次，平均每個月3次以上。如果參審數(shù)量過大，可能會影響到其本職工作和參審積極性，進(jìn)而影響參審質(zhì)量。另外，我國人民陪審員任期五年，這本身已經(jīng)限制了陪審員的流動性和公民參審的概率，不利于充分發(fā)揮陪審制度的司法監(jiān)督和提高司法公信力的功能。如果陪審員每年參審上限過高，也會降低其他陪審員的參審概率。因此，科學(xué)合理地確定每個人民法院陪審員的名額和年審案件的上限也是值得思考的問題。

應(yīng)該說，隨機(jī)抽選的方式可以最大限度地避免人民陪審員選任中的人為操控因素，使陪審員的來源更具有廣泛性和群眾性。然而，由于我國人民陪審員制度尚未深入人心，廣大人民群眾對該制度的認(rèn)知度極低，如果一下子從原來的組織推薦和個人自薦過渡到完全隨機(jī)抽選，恐怕也會帶來一些問題。如很多試點人民法院反映，一方面，隨機(jī)抽選的陪審員候選人有一半以上不愿意擔(dān)任人民陪審員，另一方面，一些對擔(dān)任人民陪審員有興趣和意愿的群眾卻難以被隨機(jī)抽選上。還有的試點人民法院反映，在隨機(jī)抽選參審過程中，由電腦系統(tǒng)抽選到的人民陪審員要么不及時反饋是否參審，要么反饋了參審信息卻在臨近開庭前又以各種理由臨時變卦，極大地影響庭審的正常進(jìn)行，降低審判工作效率。此外，我國幅員遼闊，各地人口、地理條件均有不同，如果一味追求隨機(jī)抽選，在部分地域面積較大、交通不便地區(qū)，有可能造成隨機(jī)抽選產(chǎn)生的人民陪審員參審困難、參審成本高，從而影響到其參審的積極性。

(三)隨機(jī)抽選機(jī)制與任期制之間存在沖突

隨機(jī)抽選機(jī)制的目的，就是增加陪審員的不確定性和廣泛代表性，避免法院等外界力量對陪審員的影響，保障陪審員地位的超然性與獨立性，盡可能保障司法公正性，而任期制的主要作用在于維持陪審員隊伍的穩(wěn)定性，增強(qiáng)陪審員審理案件的熟悉程度和適應(yīng)性，二者之間存在沖突。

無論是英國、美國等傳統(tǒng)的陪審團(tuán)制國家還是新興的日本等參審制國家，陪審員的隨機(jī)抽選機(jī)制都建立在一案一抽選的基礎(chǔ)上。即每個適用陪審制度審理的案件，都先從選民登記名單中抽選出一定數(shù)量的候選人，然后在指定的期日由當(dāng)事人雙方的律師或控辯雙方對候選人再次進(jìn)行遴選，通過有因回避或無因回避等程序最終確立個案陪審員的人選。這種一案一抽選的隨機(jī)抽選機(jī)制一方面可以最大限度地保證普通民眾的參審比例，發(fā)揮陪審制度司法民主和法制教育的功能，另一方面可以不斷更新陪審員，避免陪審員重復(fù)參與審理案件，淪為法院的附庸或“編外法官”，從而影響陪審制度的司法公信力。以美國為例，進(jìn)入21世紀(jì)后其每年適用陪審團(tuán)審理的案件有15.4萬件，每年發(fā)出陪審傳票約3200萬張，800萬人到法院參加陪審團(tuán)成員的遴選，150萬人被選任為陪審員。一生中擔(dān)任過陪審員的人占美國成年人的29%。*State-of -the-States Survey of Jury Improvement Efforts (April 2007) National Center for State Courts.

我國通過隨機(jī)抽選機(jī)制抽選出來的人民陪審員采取的是五年任期制。這就意味著人民法院五年內(nèi)審理的適用陪審制度案件都在固定數(shù)量的陪審員中進(jìn)行抽選，這將極大地降低普通民眾的參與力度。以北京市海淀區(qū)法院為例，目前該法院共有陪審員666人，海淀區(qū)戶籍人口230.7萬人，常住人口348.4萬人，人民陪審員占該區(qū)常住人口總數(shù)的0.019%。2014年至2016年6月30日，海淀區(qū)法院適用陪審審理的案件20389件，在這兩年半內(nèi)，假設(shè)每個案件的合議庭只有一名陪審員參加的話，人均審理案件的數(shù)量達(dá)到了30.61件，如果每個合議庭有兩名陪審員參加，人均審理案件的數(shù)量將翻一倍。*此統(tǒng)計數(shù)據(jù)由北京市海淀區(qū)人民法院提供。需要說明的是，2015年以后北京市海淀區(qū)人民法院陪審員人數(shù)才增加至666人，故人均參審案件數(shù)量的統(tǒng)計并不準(zhǔn)確。基本上每個月陪審員都要參與一到兩個案件的審理，陪審員難免再次落入“編外法官”的境地。

任期制不僅使隨機(jī)抽選機(jī)制的目的落空，而且也極大地限制了普通民眾參與的力度與規(guī)模，同時也使陪審員在五年中不可避免地受到法官思維的影響或形成審理思維慣性，難以保持超然性和獨立性，不利于陪審制度司法民主與司法公正功能的實現(xiàn)。

(四)部門協(xié)調(diào)配合上存在一些問題

此次試點與以往不同的是，《實施辦法》由最高人民法院和司法部聯(lián)合下發(fā)，并在《實施辦法》第31條規(guī)定，試點人民法院會同同級司法行政機(jī)關(guān)，根據(jù)《試點方案》和《實施辦法》，結(jié)合工作實際，制定具體工作方案和相關(guān)制度規(guī)定。也就是說，試點人民法院和同級司法行政機(jī)關(guān)共同負(fù)責(zé)此次人民陪審員制度改革試點。然而，某些試點人民法院反映，與其同行政區(qū)域的基層司法局至今未收到上級司法部門下發(fā)的任何有關(guān)人民陪審員制度改革的文件，也沒有上級司法部門的文件規(guī)定來約束基層司法局嚴(yán)格履行此次改革試點的工作。這種局面在一定程度上造成此項工作由人民法院一家獨立承擔(dān)，轄區(qū)司法局的配合相對有限和被動。 也有一些試點法院與轄區(qū)司法局和司法所達(dá)成良性合作機(jī)制，司法局全程參與方案起草、隨機(jī)選任、資格審查、崗前培訓(xùn)與宣誓等一系列工作環(huán)節(jié)，取得了較好的效果。鑒于各試點人民法院在選任中的做法不同，應(yīng)當(dāng)從制度設(shè)計環(huán)節(jié)將各部門的配合和分工進(jìn)行明確具體的規(guī)定，以使各項工作有法可依。

此外，依據(jù)《實施辦法》的規(guī)定，人民陪審員候選人的隨機(jī)抽選要從法院轄區(qū)選民或常住居民中產(chǎn)生。同時，人民代表大會常務(wù)委員會組成人員、人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的工作人員；執(zhí)業(yè)律師、基層法律服務(wù)工作者等從事法律服務(wù)工作的人員；因犯罪受過刑事處罰人員；被開除公職的人員；被人民法院納入失信被執(zhí)行人名單的人員和因受懲戒被免除人民陪審員職務(wù)的人員都不得擔(dān)任人民陪審員。這就需要人大、公安機(jī)關(guān)、檢察院、司法行政機(jī)關(guān)等部門相互配合，把好資格審查關(guān)。由于此次試點是由最高人民法院和司法部聯(lián)合進(jìn)行，雖然有的試點人民法院積極與本級人大、公安、檢察機(jī)關(guān)等溝通，使選任工作順利推進(jìn)，但很多試點人民法院反映由于沒有人大、公安、檢察等上級部門的文件，在與這些部門的溝通和配合上相對被動。

人民陪審員制度改革作為我國政治制度改革和司法體制改革的重要環(huán)節(jié)，在未來制度設(shè)計中應(yīng)當(dāng)明確該制度所涉及的各個政府部門的職責(zé)，分工協(xié)作，加強(qiáng)部門間的配合，防止變成人民法院一家之事，使改革的目標(biāo)落空。

三、我國人民陪審員選任機(jī)制的完善

(一)提高陪審認(rèn)知度，充分發(fā)揮陪審制度的作用

法國著名思想家托克維爾在談到陪審制度的政治作用時，把有陪審員參加的法庭看成是免費(fèi)的學(xué)校。“這個學(xué)校向人民傳授治國的藝術(shù)，培養(yǎng)公民的守法精神?！?[法]托克維爾：《論美國的民主》(上卷)，董果良譯，商務(wù)印書館1996年版，第316-317 頁?？梢姡嗣衽銓弳T制度是一項需要全民參與的制度。廣大社會群眾對該制度沒有全面、系統(tǒng)的了解，就不可能真正地去擁護(hù)它，進(jìn)而參與進(jìn)來。因此，要開展全民教育，從學(xué)校到單位、社區(qū)等進(jìn)行廣泛地宣傳教育，使每一個公民都意識到這項制度的價值和功能以及對整個社會的影響。只有建立在廣泛的群眾基礎(chǔ)之上，人民陪審制度才會真正得到認(rèn)可，得以有效實施。

同時，要注重人民群眾對該制度與司法公正之間的反饋，定期進(jìn)行民意調(diào)查，了解群眾的認(rèn)知度以及陪審制度實施對司法公信力等方面的影響，從而有的放矢地對制度進(jìn)行不斷修改、完善。

此外，應(yīng)充分發(fā)揮各類媒體的傳播作用，使陪審制度滲透到每一個公民的意識之中，提高其認(rèn)知度和參與積極性。多媒體時代信息的傳播速度和范圍都有很大提高，不容置疑的是，雖然網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等自媒體已經(jīng)成為人們頻繁使用的信息交換平臺，但是，傳統(tǒng)媒體發(fā)揮的作用依然不容忽視，也不可替代。以日本為例，日本國民的互聯(lián)網(wǎng)普及率已經(jīng)高達(dá)90%以上，但從近年來日本最高裁判所的調(diào)查看，90%以上的日本國民是通過電視知道和了解其裁判員制度的，70%以上的日本國民是通過廣播了解的，而通過網(wǎng)絡(luò)了解該制度的國民只占不到20%。*同前注②，日本最高裁判所文。這說明，雖然互聯(lián)網(wǎng)的傳播速度和傳播范圍都比傳統(tǒng)媒體要快、要廣，但是，電視和廣播在傳播的有效性上更具優(yōu)勢，特別是對于某些非即時性、教育性、相對乏味的內(nèi)容，通過電視、廣播進(jìn)行反復(fù)、長時間的宣傳，效果更好。

既然陪審對于全社會而言，既是權(quán)利，也是義務(wù)，那么作為宣傳機(jī)構(gòu)，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，特別是我國的廣播電視臺屬于國有性質(zhì)，理應(yīng)承擔(dān)其政治宣傳教育的重任。因此，筆者建議應(yīng)當(dāng)在今后的立法中明確宣傳媒體，特別是國有媒體在黃金時段按比例免費(fèi)播放公益廣告中要包括人民陪審員制度公益廣告。

(二)根據(jù)人口、地域等特點采取多樣化選任方式，有效實現(xiàn)隨機(jī)抽選

1.區(qū)分普通陪審員和專家陪審員的選任方式

我國幅員遼闊、各地風(fēng)俗習(xí)慣不盡相同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也存在著較大差異。在人民陪審員的選任上，也不宜采取一刀切的、單一的選任方式。應(yīng)當(dāng)根據(jù)各中級、基層人民法院案件類型、轄區(qū)人口構(gòu)成特點適當(dāng)分配人民陪審員的名額比例。同時要從便利人民陪審員參審角度考慮，分地區(qū)、分片設(shè)定陪審員的比例。由于普通陪審員與專家陪審員在審理案件類型上存在差異，而且一般而言，專業(yè)技術(shù)人員的人數(shù)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于普通選民或常住居民人數(shù)，加之專家陪審員需要分專業(yè)建庫，各個專業(yè)的技術(shù)人員數(shù)量非常有限，特別是有些比較偏遠(yuǎn)、落后的縣城，專業(yè)技術(shù)人員的類型和數(shù)量非常有限，因此，在選任時不宜都采用三次隨機(jī)抽選的方式。

(1)普通人民陪審員的隨機(jī)抽選

對于普通陪審員，可以按照《實施辦法》的規(guī)定，采取三次隨機(jī)抽選的方式。即第一次先從本轄區(qū)選民或常住居民中抽選出人民陪審員名額一定倍數(shù)的候選人(參照日本《裁判員法》，一般確定6名裁判員時，需要抽選出92名候選人，即候選人是裁判員的15倍)，然后對候選人進(jìn)行資格審查，排除職業(yè)豁免以及具有其他不能擔(dān)任陪審員的情形的候選人；第二次從陪審員候選人中再隨機(jī)抽選出所需數(shù)量的陪審員；第三次是人民法院審理具體案件時，從陪審員庫中隨機(jī)抽選。

在第一次隨機(jī)抽選時，為了方便人民陪審員就近參審，如果基層人民法院有派出法庭的，可以根據(jù)法院本部和基層法庭的數(shù)量以及審理案件的數(shù)量比例確定本部和派出法庭所在村鎮(zhèn)或社區(qū)的陪審員候選人名額比例，經(jīng)資格審查后，分別建立本部陪審員庫和各派出法庭陪審員庫，派出法庭可以在本法庭陪審員庫中隨機(jī)抽取具體案件的合議庭成員。

(2)專家陪審員的隨機(jī)抽選

如前所述，由于專家陪審員庫的建立需要根據(jù)各人民法院審理案件的類型分專業(yè)類別建立專家陪審員子庫，如果仍然采取三次隨機(jī)抽選方式的話，恐怕會因為各法院轄區(qū)專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量所限難以進(jìn)行，故建議在決定專家陪審員候選人時，不進(jìn)行隨機(jī)抽選，而是由各行業(yè)協(xié)會、專業(yè)機(jī)構(gòu)提供所屬行業(yè)或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)人員(最好有一定的從業(yè)年限，如從業(yè)5年以上)名冊，陪審員管理機(jī)構(gòu)對這些專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行分類資格審查，審查后的人員再根據(jù)專家陪審員各專業(yè)子庫的名額要求進(jìn)行隨機(jī)抽選確定最終的專家陪審員子庫人選。在審理具體專業(yè)案件時，根據(jù)案件類型從子庫中隨機(jī)抽選組成合議庭的專家陪審員。

鑒于某些偏遠(yuǎn)、落后地區(qū)的基層人民法院存在可能在本轄區(qū)難以選任某些專業(yè)技術(shù)人員的情況，可以同時在中級人民法院建立一個專家陪審員總庫，并按照專業(yè)類型建立子庫。當(dāng)基層人民法院審理具體專業(yè)案件需要專家陪審員而本院沒有相關(guān)專家陪審員時，可以向中級法院的陪審員管理機(jī)構(gòu)提出申請，由中級法院向基層法院派出其隨機(jī)抽選的專業(yè)技術(shù)人員擔(dān)任專家陪審員。

2.根據(jù)地域、人口特點合理分配隨機(jī)抽選名額

從各試點法院的實踐看，如果僅僅按照法院轄區(qū)行政區(qū)劃進(jìn)行隨機(jī)抽選人民陪審員的話，有的陪審員可能會因為距離法院比較遠(yuǎn)，交通、時間成本較高，影響其參審熱情。因此，各地人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)本轄區(qū)地域和人口特點，合理分配陪審員的名額比例。如在人口眾多、比較繁華的城市基層法院，可以按照本轄區(qū)人口的性別、學(xué)歷、職業(yè)、政治面貌等標(biāo)準(zhǔn)，分配陪審員名額比例，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行隨機(jī)抽選。如果是偏遠(yuǎn)、少數(shù)民族地區(qū)的基層法院，可以按照本轄區(qū)少數(shù)民族人口與漢族人口的比例等分配陪審員名額比例，盡可能地使之與當(dāng)?shù)厝丝诒壤噙m應(yīng)，發(fā)揮少數(shù)民族陪審員在化解民族矛盾上的作用。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出法庭人民陪審員，可以在法庭轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行隨機(jī)抽選，建立本法庭人民陪審員庫。通過上述靈活變通的方式，盡可能使人民陪審員就近參審，節(jié)約交通、時間成本。

3.采取隨機(jī)抽選為主、推薦與自薦為輔的選任方式

由于我國目前人民陪審員制度采取的是任期制，極大地限制了人民陪審員的流動性，這就要求人民陪審員具有一定的參審積極性，否則難以克服以往“陪而不審”、“審而不議”的積弊。從各試點法院選任人民陪審員的實踐看，一方面，在第一次隨機(jī)抽選的人民陪審員候選人中，有三分之二的人不愿意參選人民陪審員，另一方面，有些具有參審意愿的干部群眾卻難以被隨機(jī)抽選上，從而失去擔(dān)任陪審員的機(jī)會。為此，筆者建議，在不改變?nèi)嗣衽銓弳T任期制的情況下， 可以采取隨機(jī)抽選為主、推薦與自薦為輔的選任方式，即確定一定比例的組織、單位、行業(yè)協(xié)會推薦和自薦的陪審員候選人比例(可以各占陪審員比例的20%)。這些經(jīng)推薦和自薦的陪審員候選人可以不參與第一次和第二次隨機(jī)抽選，直接進(jìn)入陪審員資格審查階段，通過審查后即可被納入陪審員庫中。剩下的陪審員人選則通過第一次隨機(jī)抽選候選人，經(jīng)資格審查后再進(jìn)行第二次隨機(jī)抽選最終確定，并與推薦和自薦的陪審員一起進(jìn)入人民陪審員庫。在審理個案時，從陪審員庫中進(jìn)行隨機(jī)抽選組成合議庭成員。如此，既避免了陪審員選任中的人為操控因素，又使有意愿參審的人員成為陪審員，可以從一定程度上保證參審質(zhì)量，提高陪審員的參審積極性。

4.設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)，有效實現(xiàn)隨機(jī)抽選

隨著人民陪審員“倍增計劃”的實施和試點法院人民陪審員數(shù)量的急劇增加，陪審員候選人的隨機(jī)抽選、候選人庫的建立、人民陪審員庫的建立、專家陪審員庫的建立、陪審員庫的更新、陪審員的管理、培訓(xùn)、考核、統(tǒng)計、補(bǔ)助發(fā)放等一系列工作都需要由專門機(jī)構(gòu)和專職人員負(fù)責(zé)。從我國目前人民法院的實際情況和發(fā)揮陪審制度監(jiān)督功能的角度看，人民陪審員的管理機(jī)構(gòu)不宜由法院來承擔(dān)，更不宜設(shè)在法院內(nèi)部。一方面，我國基層人民法院每年受理案件數(shù)量激增，法官普遍存在加班工作的現(xiàn)象，而將來如果試點中的做法在全國法院推廣的話，人民陪審員的數(shù)量將是法官員額數(shù)的3-5倍，對其予以管理的工作量巨大。目前基層法院對各類案件已經(jīng)疲于應(yīng)付，再去管理人民陪審員的各項工作無異于雪上加霜。另一方面，人民陪審員代表人民群眾參審，既是司法民主的體現(xiàn)，也是監(jiān)督司法的體現(xiàn)。法院如果兼管人民陪審員的話，不利于人民陪審員獨立行使參審職權(quán)，也不利于個案人民陪審員隨機(jī)抽選的有效實現(xiàn)。

鑒于目前我國人民陪審員候選人是從法院轄區(qū)選民或常住居民名單中隨機(jī)抽取，對選民或常住居民相關(guān)統(tǒng)計情況比較了解的莫過于當(dāng)?shù)厝舜蠛凸矙C(jī)關(guān)。地方人大作為地方最高權(quán)力機(jī)關(guān)，不僅有立法權(quán)，還有監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院等部門的監(jiān)督權(quán)。如果地方人大設(shè)立專門的人民陪審員管理機(jī)構(gòu)，不僅從選任上具有一定的優(yōu)勢，而且還能夠充分發(fā)揮陪審制度對人民法院的監(jiān)督作用。因為人大相對于人民法院而言，在協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等政府各職能部門上具有優(yōu)勢，更容易對陪審員候選人選進(jìn)行資格審查，排除不宜擔(dān)任陪審員的候選人。在人民陪審員的使用上，法院只需要向?qū)ｉT管理機(jī)構(gòu)提供所需陪審員數(shù)量，管理機(jī)構(gòu)通過隨機(jī)抽選產(chǎn)生人民陪審員，可以防止法院“駐庭陪審”或者經(jīng)常性使用固定幾個陪審員情況的產(chǎn)生。

另外，目前我國人民陪審員經(jīng)抽選后需要經(jīng)過人大任命，程序比較復(fù)雜，而且人大任命僅僅是一個形式上的程序，并不進(jìn)行實質(zhì)審查。如果人民陪審員由人大下設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理、進(jìn)行資格審查的話，可以免去人大任命這一程序，簡化陪審員任命程序，有利于增補(bǔ)陪審員和陪審員的退出。

(三)縮短陪審員任期，改人大任命制為備案制

人民陪審員制度改革的終極目標(biāo)就是推進(jìn)司法民主、促進(jìn)司法公正、提高司法公信力。從筆者調(diào)研情況看，各試點人民法院的人民陪審員在任職前，普遍反映對法院工作不了解，不少人與大多數(shù)群眾的看法一致，認(rèn)為法院的法官是“吃了原告吃被告”，沒有公平、正義可言，然而當(dāng)這些陪審員任職、參審后，他們對法院的工作有了深入細(xì)致的了解，許多人民陪審員參審后都認(rèn)為，法官太辛苦了，每天要處理那么多案件，開好幾個庭；與此同時，通過參與庭審他們發(fā)現(xiàn)法官，絕大多數(shù)法官審理案件還是非常公平、公正的。人民陪審員對法院工作和法官態(tài)度的改變，意味著人民陪審員制度正在逐步發(fā)揮著提升司法公信力和保障公平、正義的功能。然而，雖然陪審員自身對法院認(rèn)識的改變和他們對周圍親友的輻射作用可以逐步提高法院和法官的整體形象，但是，由于我國陪審員任期五年，時間較長、流動性差，導(dǎo)致這種輻射作用影響的人員數(shù)量和范圍非常有限，不足以從社會層面整體提高法院的公信力。

只有讓更多的人加入到陪審員的隊伍中來，讓盡可能多的人參與案件審理，才能不斷擴(kuò)大陪審制度的作用范圍，盡快實現(xiàn)其價值和功能。如日本裁判員制度雖然僅適用于重大刑事案件，但是每年有約13萬左右的日本國民被列入裁判員候選人名冊，裁判員制度實施6年(截止到2015年底)，已經(jīng)有70多萬日本國民被列入候選人名簿。每一次的選任過程，都是對國民的一次宣傳和教育。據(jù)統(tǒng)計，美國國民在一生中有過擔(dān)任人民陪審員的比例達(dá)到29%。*Hon. Randall T. Shepard:“State Court Reform of the American Jury”, 117 Yale L.J. Pocket Part 166(2008).相比之下，我國作為擁有近14億人口的大國，經(jīng)過“倍增計劃”后人民陪審員的總數(shù)不過22萬左右，占國民人口總數(shù)的0.016%。按照目前的五年任期制，即使經(jīng)過10屆50年的選任，擔(dān)任過人民陪審員的人口總數(shù)也不過220萬左右，占國民人口總數(shù)的1.6%。比例過低將直接影響著制度目標(biāo)的實現(xiàn)和實施的效果。

因此，未來的人民陪審員制度改革，可以取消任期制，或者將五年任期縮減為1年，使盡可能多的人民群眾參審，進(jìn)而促進(jìn)陪審制度改革目標(biāo)的實現(xiàn)。

(四)分工協(xié)作，加強(qiáng)各政府部門之間的配合

如前文所述，人民陪審員的選任除了法院外，還涉及公安、檢察、司法行政機(jī)關(guān)、人民代表大會等各機(jī)關(guān)的工作。作為一項國民參與的政治制度，僅僅依靠法院一家完成人民陪審員的選任工作，不僅會給當(dāng)前本來就存在“案多人少”問題的基層法院雪上加霜，而且也不利于發(fā)揮陪審制度對法院司法活動的有效監(jiān)督作用。各試點人民法院的實踐表明，在人民陪審員的選任階段，需要花費(fèi)大量的人力進(jìn)行排除、篩查、通知、組織等活動，許多試點法院不堪重負(fù)。因此，在人民陪審員的選任階段，建議由司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，公安、檢察、人民代表大會等機(jī)關(guān)配合；由公安機(jī)關(guān)向選任機(jī)構(gòu)提供符合人民陪審員年齡的無犯罪證明的常住居民名單，公安、司法行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和地方人民代表大會等負(fù)責(zé)配合選任機(jī)構(gòu)排除在本機(jī)關(guān)任職的不宜擔(dān)任人民陪審員的人員；然后由選任機(jī)構(gòu)在候選人庫中進(jìn)行隨機(jī)抽選，確定參審的陪審員。

DF718.2

A

1005-9512-(2017)11-0152-09

胡云紅，國家法官學(xué)院副教授，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所博士后流動站與最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所博士后工作站聯(lián)合培養(yǎng)博士后，法學(xué)博士。

*本文系北京市法學(xué)會2015年課題“完善北京市人民陪審員制度研究”(課題編號：BLS[2015]B003)部分研究成果；中國法學(xué)會研究課題“人民陪審員主要進(jìn)行事實認(rèn)定實證研究”(課題編號：CLS[2016]C35)的階段性研究成果。

(責(zé)任編輯：江 鍇)