司法行政人員管理改革中的弊病革除

●劉 波/文

司法行政人員管理改革中的弊病革除

●劉 波*/文

對檢察人員按照員額檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員分類管理后，出現(xiàn)了一些新問題。這些問題集中在司法行政人員的工作積極性、待遇及發(fā)展空間等方面。因此，必須通過優(yōu)化司法行政人員管理機(jī)制，有針對性地解決好相關(guān)問題，激發(fā)司法行政人員活力，不斷提升其服務(wù)檢察辦案的水平。

司法行政人員 管理改革 優(yōu)化

目前，隨著司法改革的深入推進(jìn)，對檢察人員按照員額檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員的分類管理改革已取得了顯著成效。但改革后的司法行政人員管理工作還存在一些問題，如何優(yōu)化司法行政人員管理機(jī)制，激發(fā)司法行政人員服務(wù)檢察辦案的活力，是當(dāng)前亟待解決的問題。

一、司法行政人員管理改革中的弊病

（一）行政部門和人員的地位被弱化

司法行政工作是檢察機(jī)關(guān)整體工作中非常重要的一項內(nèi)容，它擔(dān)負(fù)著黨務(wù)政務(wù)、上傳下達(dá)，對外交往和后勤服務(wù)等繁重的工作職責(zé)，是協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)各部門，連接領(lǐng)導(dǎo)和基層的橋梁和紐帶，其職能主要是由政治處、監(jiān)察室、辦公室、行裝科行使。司法責(zé)任制改革推行后，三類人員待遇的不同使檢察官和非檢察官的地位、待遇懸殊明顯。員額制推行后,去行政化指揮管理更加凸顯了員額檢察官辦案主體地位，但部分司法行政人員特別是擔(dān)任行政崗位的院領(lǐng)導(dǎo)，在去行政化的過程中其地位被弱化，其職能也在不同的認(rèn)識和心理中相對弱化。隨著司法改革方向和路徑的進(jìn)一步明晰，檢察業(yè)務(wù)崗位在政治待遇、薪酬待遇各方面進(jìn)一步加強(qiáng)，而行政人員今后將有可能按一般公務(wù)員對待，對具有辦案資格的司法行政人員管理人員產(chǎn)生心里波動和糾結(jié)，存在“人在曹營心在漢”的思想，影響了司法行政隊伍的穩(wěn)定。

（二）部分人員不能劃入“三類人員”

目前，司法行政人員按工作性質(zhì)分為服務(wù)性人員和技術(shù)性人員兩類。按身份來源分為干部編制的公務(wù)員、行政編制的工勤人員，這部分人員分布在行政管理、后勤事務(wù)等崗位上，工作上一樣依法依紀(jì)履行相關(guān)職能職責(zé)，完成檢察機(jī)關(guān)相關(guān)行政事務(wù)。頂層設(shè)計期間，行政附屬編制人員不能納入改革“大盤子”，也就不能享受改革紅利和成果。而實踐中，在行政崗位的行政附屬編制人員承擔(dān)的工作量很大，有的在各項文字、管理協(xié)調(diào)等綜合工作方面表現(xiàn)很突出，也有的已成長為全院的綜合業(yè)務(wù)骨干。由于定位是行政工人，受身份壁壘障礙影響，不能進(jìn)入干部隊伍，也成為司改難點之一。

（三）司法行政人員隊伍建設(shè)薄弱

司法行政部門擔(dān)負(fù)著法制宣傳、法律政策服務(wù)、新媒體建設(shè)、隊伍建設(shè)管理等任務(wù)，其專業(yè)素質(zhì)的高低對能否更好地傳達(dá)檢察思想、提供優(yōu)質(zhì)的決策參考和專業(yè)化服務(wù)影響深遠(yuǎn)。在實際培訓(xùn)中，對司法行政人員有針對性的專業(yè)化培訓(xùn)少，在一定程度上會阻礙檢察事業(yè)的發(fā)展。同時，在基層檢察院招錄過程中，很多檢察院并沒有根據(jù)具體行政崗位對專業(yè)的要求招錄人員，司法行政人員招錄仍以法律專業(yè)為主。而以法律專業(yè)進(jìn)入檢察系統(tǒng)的干警可能更愿意從事與法律直接相關(guān)的業(yè)務(wù)工作，在進(jìn)入與專業(yè)不相符的司法行政部門后，若不能及時轉(zhuǎn)變心態(tài)，難免工作積極性不高。這類人員配置與崗位需求不相匹配的現(xiàn)象對打造專業(yè)化檢察隊伍不利。

（四）司法行政人員發(fā)展空間小

由于司法行政人員不須具有檢察官身份，今后將可能完全按公務(wù)員對待，不享受《檢察官法》規(guī)定的檢察官應(yīng)該享有的相關(guān)權(quán)利。在解決職級待遇方面，地方組織部門也存在困難，對司法行政人員職級待遇也不能照顧全面。對外，檢察系統(tǒng)相對封閉，司法行政人員調(diào)至非司法單位從事行政管理工作的機(jī)會相對較少。以基層院為例，既然政治處主任不能入額，檢察機(jī)關(guān)又沒有明確的管理機(jī)制，地方組織部門可以考慮外派或外駐，就像紀(jì)檢組一樣由地方紀(jì)檢部門統(tǒng)一派駐，加之內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革壓縮，這樣無疑給司法行政人員發(fā)展空間帶來更大的沖擊。

（五）司法行政人員的考核機(jī)制不完善

司法責(zé)任制改革對司法行政部門和司法行政人員的考核尚沒研究建立科學(xué)完善的配套制度。比如，對人方面，如何調(diào)動工作積極性，拓寬晉升渠道等沒有一套完善的機(jī)制；在事方面，如何規(guī)劃設(shè)置行政職能、中長遠(yuǎn)發(fā)展計劃以及后勤管理的目標(biāo)性、整體性、可行性、預(yù)見性、具體性、連續(xù)性和效能性體現(xiàn)不出來。在考核方面，司法檔案全面記錄檢察官各項核心業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，確保全程留痕，為今后員額檢察官動態(tài)考評等提供了充分參考。一般而言，員額檢察官考核標(biāo)準(zhǔn)主要以辦案的質(zhì)量和數(shù)量為主，較為客觀。相比而言，司法行政部門的考核標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)相對抽象化、主觀化、模糊化，沒有嚴(yán)格的衡量標(biāo)準(zhǔn)，司法行政人員的工作效能得不到充分體現(xiàn)。這種體系在司法行政部門中很容易出現(xiàn)分配不均的現(xiàn)象，一旦有所偏頗，易引發(fā)矛盾。這種矛盾不僅是檢察業(yè)務(wù)部門與司法行政部門之間的矛盾，更是司法行政部門的內(nèi)部矛盾。

二、司法行政人員管理改革中的弊病革除

（一）增強(qiáng)對司法行政職能與地位的重視

1.在思想方面，要做好教育引導(dǎo)。司法責(zé)任制改革是這一輪司法體制改革的核心，改革可以說是“傷筋動骨”，涉及每位干警的切身利益。改革越是進(jìn)入深水區(qū)、攻堅期，思想政治工作越顯得重要、越顯得緊迫。改革推進(jìn)期，尤其要引導(dǎo)和教育司法行政人員，正確對待個人得失，積極順應(yīng)改革新形勢，主動調(diào)整心態(tài)，學(xué)會適應(yīng)，強(qiáng)化奉獻(xiàn)意識、進(jìn)取精神、擔(dān)當(dāng)意識，在司法改革中樹立“功成不必在我”的豁達(dá)精神。以對檢察事業(yè)高度負(fù)責(zé)的精神和責(zé)任心，統(tǒng)一思想認(rèn)識、凝聚改革共識、激發(fā)改革熱情、形成改革合力，做到改革每深入一步，思想政治工作就跟進(jìn)一步；改革推進(jìn)到哪里、涉及到哪些人，思想政治工作就延伸覆蓋到哪里，做到人的心坎上。

2.在定位方面，應(yīng)強(qiáng)化職能作用。司法行政工作與檢察業(yè)務(wù)工作息息相關(guān)，檢察業(yè)務(wù)工作側(cè)重辦案，通過執(zhí)法辦案實現(xiàn)公平與正義；而司法行政工作側(cè)重管理，通過管理服務(wù)保證檢察業(yè)務(wù)工作健康有序的開展。司法行政部門擔(dān)負(fù)著上傳下達(dá)，對外交往和督促工作等重要職能，是院領(lǐng)導(dǎo)的參謀和助手，既是聯(lián)系院領(lǐng)導(dǎo)和各科室的橋梁和紐帶，又是落實黨組會、院務(wù)會議決策的助推器，工作職能任務(wù)都非常重要，如果無一定的權(quán)威和地位，光憑協(xié)調(diào)，效果一定不夠理想。因此，司法行政的職能不僅不能削弱，還應(yīng)該加強(qiáng)。

3.在機(jī)制方面，應(yīng)研究推動司法行政工作。應(yīng)充分發(fā)揮司法行政工作和司法行政人員的主觀能動性，認(rèn)真研究，科學(xué)設(shè)計，帶動或促進(jìn)檢察業(yè)務(wù)工作開展的長效機(jī)制。針對司法行政人員對未來前途的種種猜測、不安或擔(dān)憂，除引導(dǎo)青年干警樹立正確的成才觀，合理規(guī)劃職業(yè)生涯，實現(xiàn)人才的合理布局外，還應(yīng)盡快研究和出臺相關(guān)針對司法行政人員的配套機(jī)制，促進(jìn)各類人才各歸其類、各展其才、各得其所，保障司法行政人員的切身利益，科學(xué)分配內(nèi)部利益，增強(qiáng)職業(yè)自信和職業(yè)榮耀感。

（二）省級人民檢察院和最高人民檢察院應(yīng)盡快研究配套制度

1.要定編定額定崗定職能。作為負(fù)責(zé)頂層設(shè)計的省級人民檢察院和最高人民檢察院，要對司法行政人員管理崗研究科學(xué)合理的定編定額定崗定職能的配套制度，同時把握好入口和出口，解決人員混雜、權(quán)責(zé)不分、任務(wù)不清等問題。司法實務(wù)中，由于各部門職權(quán)不清，缺少科學(xué)管理，不同司法行政部門內(nèi)部也會出現(xiàn)“忙者腳不離地，閑者無所事事”的兩極分化局面。對此，在頂層設(shè)計上要嚴(yán)格司法行政崗位的人員配備數(shù)、崗位設(shè)置數(shù)以及職權(quán)清單等。在崗位職權(quán)方面，筆者認(rèn)為可以結(jié)合本單位實際情況，在原有部門分工的基礎(chǔ)上加以調(diào)整、優(yōu)化，明確部門職責(zé)，出臺司法行政人員《職位設(shè)置目錄》《權(quán)限分配辦法》，重點關(guān)注可能存在職權(quán)交叉的部門。針對崗位要求制定詳細(xì)的《職位說明書》，讓司法行政人員更加明晰自己的崗位職責(zé)。在日常工作中，可實行“定期優(yōu)化工作”。通過每月或每季度找部門負(fù)責(zé)人談話或隨機(jī)抽問干警的方式了解部門職權(quán)的劃分與職責(zé)履行情況，找出問題與不足，不斷加以改正。

2.要完善考核和表彰機(jī)制。在績效考評方面，要堅持橫向比較，在同類職位之間進(jìn)行比較，并結(jié)合本單位實際，制定更加細(xì)化、具體的考核標(biāo)準(zhǔn)。此外，可以根據(jù)工作量多少確定考評獎勵，以逐步縮小待遇差距，調(diào)動司法行政人員工作積極性。司法行政部門人少事多、工作繁瑣、難度較大，對保證全院工作順暢有序開展起到了重要作用。應(yīng)注意加大司法行政人員表彰獎勵力度。在立功受獎、專業(yè)評比時兼顧考慮優(yōu)秀司法行政人員，為司法行政人員打造展現(xiàn)業(yè)務(wù)能力、敬業(yè)奉獻(xiàn)精神的平臺。對成績突出的司法行政人員，加強(qiáng)典型培育，樹立標(biāo)桿，在職級待遇等方面予以破格提拔任用，從而吸引干警愿意從事司法行政工作。

3.要加強(qiáng)職業(yè)晉升和保障。合理設(shè)定司法行政人員待遇和晉升渠道。司法行政人員職務(wù)層級和福利待遇參照《國家公務(wù)員管理條例》規(guī)定，遵循科員-副科-正科-副處-正處逐級晉升，相應(yīng)待遇也逐級提高。對具備條件入額的司法行政人員，盡快轉(zhuǎn)崗入額。為解決“案多人少、事多人無”的問題，過去各個機(jī)關(guān)都招錄了一批行政附屬編制人員，承擔(dān)大量的工作任務(wù)，從2006年開始，政府機(jī)關(guān)行政附屬編制人員基本按照只減不增的辦法進(jìn)行了消化，數(shù)量在逐年縮減。作為檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)對司改前從事司法行政人員管理的行政附屬人員，按照“老人老辦法，新人新辦法”的原則，在推進(jìn)改革中協(xié)調(diào)相關(guān)部門對其進(jìn)行人員歸類，或者在職務(wù)職級以及相關(guān)待遇方面應(yīng)與地方組織部門進(jìn)行積極協(xié)調(diào)解決，也可考慮參照政法委或司法局人員的配套待遇，總之要采取有效的機(jī)制逐步消化行政附屬編制或事業(yè)編制人員，把好入口和出口。

（三）加強(qiáng)司法行政人員教育和管理，建設(shè)精干高效的司法行政隊伍

1.要優(yōu)化崗位培訓(xùn)和績效考核機(jī)制。長期以來，檢察院司法行政部門一直處于邊緣地位，要想更好地深化司法體制改革，就需要從思想上加以改變，認(rèn)識到司法行政部門的重要性。在重視業(yè)務(wù)部門的同時加強(qiáng)對司法行政部門的重視。司法行政隊伍素質(zhì)的高低決定檢察院能否受到良好的服務(wù)保障，因而各級檢察機(jī)關(guān)需要加強(qiáng)對司法行政人員專業(yè)化培訓(xùn)。從骨干力量到普通干警，通過集體輪訓(xùn)、定向培訓(xùn)、專題培訓(xùn)等形式豐富培訓(xùn)內(nèi)容，建立專業(yè)化、系統(tǒng)化的職業(yè)養(yǎng)成機(jī)制，包含綜合工作技能、法律基礎(chǔ)功底、職業(yè)素養(yǎng)等多方面的塑造，尤其是重點抓執(zhí)行能力、組織協(xié)調(diào)能力、公文寫作能力、學(xué)習(xí)能力和創(chuàng)新能力等五種能力的培養(yǎng)，逐步提高司法行政人員整體的工作能力和水平。

2.要優(yōu)化健全人員招錄和崗位配置機(jī)制。當(dāng)前，各級檢察院都存在崗位混同現(xiàn)象，筆者認(rèn)為可以從健全招錄機(jī)制入手，以便從源頭上解決人員配置與崗位需求不匹配問題。為此，要堅持定崗招錄與定期招錄相結(jié)合的原則。一方面，根據(jù)司法行政部門所需要的不同崗位招錄人員，且所招錄人員必須定崗定向，不能與業(yè)務(wù)部門之間想換轉(zhuǎn)崗，以便使司法行政工作更加專業(yè)化。另一方面，要考慮到退休、調(diào)動等情況，根據(jù)空缺的崗位堅持定期招錄，也可通過公開遴選專業(yè)對口具有公務(wù)員身份的人員進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)綜合部門。對新招錄的司法行政人員，可統(tǒng)一安排至業(yè)務(wù)部門進(jìn)行半年左右的輪崗見習(xí)，使其對檢察業(yè)務(wù)有一個基本認(rèn)知，樹立起服務(wù)保障業(yè)務(wù)大局的思想。

3.要優(yōu)化行政工作和行政服務(wù)機(jī)制。司法行政部門編制較少，且不同崗位之間的工作內(nèi)容差異較大，可探索建立司法行政A、B角制度，保證服務(wù)質(zhì)量，有效避免工作缺位和空崗現(xiàn)象。除特定職位外，如果對司法行政的職位設(shè)定A、B兩個崗位，相互熟悉對方崗位的職責(zé)，那么A崗人員因休假、開會、出差、臨時調(diào)動等情況離崗時，由B崗人員代為承擔(dān)職責(zé)，可以保證工作的順利開展。當(dāng)然，對部分工作，如對檔案錄入管理、后勤服務(wù)等工作，可根據(jù)客觀需要，嘗試探索社會購買外包服務(wù)模式?！笆袌鍪歉咝У摹保ㄟ^開放、競爭的社會購買服務(wù)模式，可以將大量的電腦維護(hù)、信息技術(shù)建設(shè)以及檔案整理歸檔等進(jìn)行社會購買外包，可使工作精力相對集中，提升工作質(zhì)效。

*江蘇省連云港市贛榆區(qū)人民檢察院檢察長［222100］