監(jiān)督管理責(zé)任若干問題研究

●董曉華/文

監(jiān)督管理責(zé)任若干問題研究

●董曉華*/文

監(jiān)督管理職責(zé)是指檢察人員因故意或重大過失怠于行使或不當行使監(jiān)督管理權(quán)，導(dǎo)致司法辦案工作出現(xiàn)嚴重錯誤而應(yīng)當承擔的相應(yīng)司法責(zé)任。監(jiān)督管理責(zé)任與辦案責(zé)任既有聯(lián)系又有區(qū)別，其責(zé)任主體包括檢察官、部門負責(zé)人、檢察長和上級院。監(jiān)督管理責(zé)任的調(diào)查和認定應(yīng)當由公正、中立有權(quán)威的懲戒委員會負責(zé)。責(zé)任追究程序主要包括立案、調(diào)查、申辯、做出處理決定。

監(jiān)督管理責(zé)任 辦案責(zé)任 追究程序

2015年9月底，最高人民檢察院公布《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱 《若干意見》）。司法責(zé)任制改革是司法體制改革的基礎(chǔ)性工程，是司法改革必須緊緊牽住的“牛鼻子”。司法責(zé)任制對于推進檢察人員分類管理，對于促進檢察機關(guān)嚴格公正司法，提升檢察公信力，推動檢察工作長遠健康發(fā)展意義重大、影響深遠。

《若干意見》指出人民檢察院司法責(zé)任制的目標是做到“誰辦案誰負責(zé)、誰決定誰負責(zé)”。改革后，檢察官依授權(quán)依法獨立決定案件，責(zé)任明晰。檢察機關(guān)內(nèi)部審批審核層級減少了，相應(yīng)地管理監(jiān)督也會弱化。因此，《若干意見》規(guī)定“堅持突出檢察官辦案主體地位與加強監(jiān)督制約相結(jié)合；堅持權(quán)責(zé)明晰，權(quán)責(zé)相當”。建立健全與新的檢察權(quán)運行方式相適應(yīng)的檢察業(yè)務(wù)管理監(jiān)督機制，做到授權(quán)與監(jiān)督并重，既是司法責(zé)任制綜合配套改革的內(nèi)在要求，也是保證案件質(zhì)量，減少和防范司法不規(guī)范、不公正風(fēng)險的現(xiàn)實需要，更是優(yōu)化檢察管理，彰顯改革效應(yīng)，提高司法公信力的重要保證。

《若干意見》對檢察官辦案責(zé)任的內(nèi)涵、主體及形式有較詳盡的規(guī)定，加之近幾年許多政策文件和理論研究文章的耳濡目染，辦案責(zé)任已為檢察人員所熟知。但監(jiān)督管理責(zé)任的含義、內(nèi)容、形式以及如何追究等，尚未有規(guī)范文件或理論文章進行詳盡的解讀。筆者不揣冒昧，就監(jiān)督管理責(zé)任的若干基礎(chǔ)問題進行探討，以求教于方家。

一、監(jiān)督管理責(zé)任與辦案責(zé)任

關(guān)于監(jiān)督管理責(zé)任，《若干意見》里定義為負有監(jiān)督管理職責(zé)的檢察人員因故意或重大過失怠于行使或不當行使監(jiān)督管理權(quán)，導(dǎo)致司法辦案工作出現(xiàn)嚴重錯誤而應(yīng)當承擔的相應(yīng)司法責(zé)任。從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，檢察官權(quán)力源于檢察長授權(quán)，檢察官在授權(quán)范圍內(nèi)可以獨立對案件作出決定并承擔責(zé)任，但檢察長依法履行對司法辦案活動進行監(jiān)督管理的職責(zé)，有權(quán)隨時檢查、監(jiān)督檢察官的工作，有權(quán)變更、撤銷檢察官的決定；上級檢察院也可以撤銷和改變下級檢察院的決定。監(jiān)督管理者不當?shù)馗淖儥z察官的辦案決定，或不履行應(yīng)當履行的監(jiān)督管理職責(zé)，而導(dǎo)致錯案發(fā)生的，應(yīng)該承擔監(jiān)督管理責(zé)任。

為了對監(jiān)督管理責(zé)任的性質(zhì)有更深入的認識，筆者擬從監(jiān)督管理責(zé)任與辦案責(zé)任的關(guān)系展開論述，包括區(qū)別與聯(lián)系兩個方面。

（一）監(jiān)督管理責(zé)任與辦案責(zé)任的區(qū)別

1．二者的責(zé)任主體不同。辦案責(zé)任的主體是行使辦案權(quán)履行辦案職責(zé)的檢察官，包括檢察長、檢委會委員、檢察官、檢察輔助人員；監(jiān)督管理責(zé)任的主體是行使監(jiān)督管理權(quán)履行監(jiān)督管理責(zé)任的人員，包括上級院、檢察長、部門負責(zé)人和檢察官等。兩類責(zé)任主體性質(zhì)不同、身份不同，但在檢察人員個體上有交叉。比如檢察長親自辦案時，有可能成為辦案責(zé)任的主體，當其對檢察官履行監(jiān)督管理職責(zé)時，有可能成為監(jiān)督管理責(zé)任的主體。

2.二者權(quán)力來源的性質(zhì)不同。辦案責(zé)任的權(quán)力來源是刑事訴訟法規(guī)定的檢察權(quán)，以及檢察長授予檢察官的辦案權(quán)。監(jiān)督管理責(zé)任的權(quán)力來源是根據(jù)我國檢察機關(guān)的“檢察一體化”原則，由《檢察院組織法》和《檢察官法》規(guī)定的行政管理權(quán)?！缎淌略V訟法》規(guī)定了檢察院以及檢察長行使的辦案權(quán)力，司法責(zé)任制改革后，這其中一部分權(quán)力會授予檢察官行使。而監(jiān)督管理者行使的不是辦案權(quán)，是監(jiān)督管理權(quán)。如檢察長或部門負責(zé)人以檢察官身份辦理案件時，其行使的是辦案權(quán)，當其審核、審批或監(jiān)督檢察官辦理的案件時，則行使的是監(jiān)督管理權(quán)。我國檢察機關(guān)實行上級領(lǐng)導(dǎo)下級的體制，上級檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級檢察機關(guān)，檢察長［1］領(lǐng)導(dǎo)檢察官。檢察一體原則在檢察實踐中發(fā)揮著促進法律監(jiān)督職能的充分履行，加強對檢察權(quán)的監(jiān)督制約等重要功能。［2］監(jiān)督管理人正當充分地履職，能夠及時查漏補缺，避免錯案的發(fā)生。如上級人民檢察院發(fā)現(xiàn)下級人民檢察院對案件的決定有錯誤，可以指令下級人民檢察院糾正錯誤決定，或依法撤銷、變更。監(jiān)督管理權(quán)既是權(quán)力，也是職責(zé)，當監(jiān)督管理者怠于行使或不當行使，且和辦案中的嚴重錯誤有因果關(guān)系時，即應(yīng)當承擔監(jiān)督管理責(zé)任。

3.二者責(zé)任性質(zhì)不同。辦案責(zé)任是司法責(zé)任，而監(jiān)督管理責(zé)任是行政責(zé)任。監(jiān)督管理責(zé)任雖然規(guī)定在《若干意見》里，作為司法責(zé)任的一部分，但嚴格來說，監(jiān)督管理責(zé)任不是司法責(zé)任，而是行政責(zé)任。但因其對案件處理產(chǎn)生了影響，一并作為司法責(zé)任追究。司法責(zé)任是指司法責(zé)任主體基于其所承擔的司法職責(zé)，因在履行辦案職責(zé)時存在違法違紀的行為而應(yīng)承擔的法律上的不利后果。司法責(zé)任是一種法律責(zé)任，不同于道義責(zé)任、倫理責(zé)任、政治責(zé)任等。［3］只有在司法案件處理過程中，依據(jù)我國刑事訴訟法所設(shè)定的權(quán)限和程序，對司法案件處理作出裁決才屬于司法權(quán)，在行使司法權(quán)時因故意或重大過失違反法律規(guī)定，發(fā)生嚴重錯誤，應(yīng)承擔的責(zé)任才屬于司法責(zé)任。［4］監(jiān)督管理責(zé)任則是錯誤地運用行政管理權(quán)對案件產(chǎn)生改變和影響而承擔的責(zé)任。如檢察長依法履行對司法辦案活動進行監(jiān)督管理的職責(zé)，有權(quán)隨時檢查、監(jiān)督檢察官的工作，有權(quán)變更、撤銷檢察官的決定。當檢察長濫用權(quán)力改變檢察官正確決定，從而產(chǎn)生錯案時，則應(yīng)承擔監(jiān)督管理責(zé)任。

4．二者目的不同。辦案責(zé)任的目的是通過對辦案檢察官的錯案責(zé)任追究，提高辦案質(zhì)量，提升司法公信力。而監(jiān)督管理責(zé)任則有雙重目的。首先，監(jiān)督檢察官濫用辦案權(quán)力。司法責(zé)任制改革強調(diào)檢察官獨立的辦案主體地位，賦予其較大的案件決定權(quán)。為防止權(quán)力濫用，必須加強對檢察官辦案的監(jiān)督管理。如有跡象表明檢察官違法辦案的，檢察長卻不要求檢察官報告辦案情況或采取其他監(jiān)管措施，對于這種不履行或怠于履行監(jiān)督管理而放縱錯案的，要追究監(jiān)督管理人的責(zé)任，以此督促其勤勉認真行使監(jiān)督管理權(quán)。其次，保障檢察官正當、獨立的辦案權(quán)。為防止監(jiān)督管理權(quán)隨意干預(yù)辦案行為，對濫用監(jiān)督管理權(quán)的行為要追究責(zé)任。如檢察長隨意干涉、改變或撤銷檢察官的正當決定或無理由更換承辦案件檢察官，并造成嚴重錯誤的，要追究其監(jiān)督管理責(zé)任。

（二）監(jiān)督管理責(zé)任與辦案責(zé)任的聯(lián)系

1.監(jiān)督管理責(zé)任是對辦案行為的監(jiān)督管理。監(jiān)督管理責(zé)任不是辦案責(zé)任，但卻和辦案責(zé)任有關(guān)聯(lián)。這里的監(jiān)督管理指的上級院對下級院、檢察長或部門負責(zé)人對檢察官、檢察官對檢察輔助人員辦案工作的監(jiān)督管理，包括案件實體和程序。但不涉及行政事務(wù)、黨務(wù)工作或其他與辦案無關(guān)的行為；責(zé)任指的是因監(jiān)督管理失職出現(xiàn)錯案而承擔的責(zé)任，責(zé)任的追究也緊密圍繞錯案進行。所以，監(jiān)督管理責(zé)任和辦案行為及錯案直接相關(guān)。

2.監(jiān)督管理責(zé)任促進辦案質(zhì)量的提高。也許有人認為既然要突出檢察官的獨立地位，為什么還要加強監(jiān)督管理，其實這二者并不矛盾。檢察官相對獨立與檢察一體化不是此長彼消的關(guān)系，可以實現(xiàn)平衡甚至是同時加強。監(jiān)督管理權(quán)行使正當，能夠避免錯案，防止不當?shù)霓k案行為；如果錯誤行使或濫用，則可能放縱錯誤的辦案行為甚至產(chǎn)生錯案。因此，強化監(jiān)督管理責(zé)任，一方面督促監(jiān)督管理者正當、及時行使監(jiān)督管理權(quán)，實現(xiàn)對辦案行為的監(jiān)督約束，防止錯案；另一方面，約束監(jiān)督管理者濫用權(quán)力，保護檢察官正當?shù)霓k案權(quán)，消除不必要的干擾。

3.監(jiān)督管理責(zé)任和辦案責(zé)任可以同時存在。監(jiān)督管理責(zé)任和辦案責(zé)任都源于辦案錯誤，但基于不同的職責(zé)和權(quán)力而產(chǎn)生，二者可以同時存在，同時追究。圍繞錯案，既可以追究辦案人的責(zé)任，也可以追究監(jiān)督管理人的責(zé)任。如檢察官因故意或重大過失而造成錯案，對其可以追究辦案責(zé)任；與此同時，如果監(jiān)督人也有故意或重大過失，且與錯案有因果關(guān)系，可以追究其監(jiān)督管理責(zé)任。另外，辦案責(zé)任可以跟監(jiān)督管理責(zé)任有共同的故意或過失造成錯案，如二者有預(yù)謀地放縱犯罪；也可以出于分別的主觀過錯造成錯案，如辦案人故意放縱犯罪，而監(jiān)督管理者又因重大過失沒有發(fā)現(xiàn)，及時糾正，導(dǎo)致錯案既成現(xiàn)實。

4.追究監(jiān)督管理責(zé)任和辦案責(zé)任都要求行為人有主觀過錯,這是二者的共同之處。在認定監(jiān)督管理責(zé)任或辦案責(zé)任時，都要求行為人在主觀方面有過錯，可能是故意，也可能是重大過失。如果是因一般的輕微過失或客觀原因、不可抗力而導(dǎo)致錯案發(fā)生，都不能追究責(zé)任。

二、監(jiān)督管理責(zé)任的表現(xiàn)形式

《若干意見》在第五部分專門規(guī)定了“健全檢察管理與監(jiān)督機制”的內(nèi)容。其中涉及到上級檢察院對下級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)；檢察長和部門負責(zé)人對辦案工作的審核、審批；案件管理部門對司法辦案工作的管理；檢察長對當事人舉報投訴檢察官違法辦案的處理等。

根據(jù)改革后檢察權(quán)運行機制的規(guī)律和特點，筆者認為監(jiān)督管理責(zé)任的表現(xiàn)形式主要但不限于以下幾個方面：

（一）檢察官的監(jiān)督管理責(zé)任

檢察官作為辦案組的負責(zé)人，對檢察輔助人員協(xié)助辦理案件的活動進行管理監(jiān)督，并承擔所有責(zé)任。檢察輔助人員沒有獨立的辦案權(quán)，特別是對案件處理結(jié)果沒有決定權(quán)，在檢察官指派和安排下，從事辦案工作，如訊問被告人、接待律師、草擬案件審查報告、現(xiàn)場勘驗、檢查等。檢察官和檢察輔助人員之間系從屬關(guān)系，對于檢察輔助人員的辦案行為，檢察官應(yīng)嚴格管理監(jiān)督，有審核把關(guān)責(zé)任，對其在辦案中實施的不規(guī)范或輕微違法行為，有權(quán)提出糾正意見，情節(jié)較重的，及時向部門負責(zé)人、檢察長、紀檢監(jiān)察部門等報告。如果檢察輔助人員辦案過程中出現(xiàn)違法違紀行為，無論是故意責(zé)任還是重大過失責(zé)任，除檢察輔助人員承擔責(zé)任外，檢察官也應(yīng)承擔監(jiān)督管理責(zé)任。

（二）業(yè)務(wù)部門負責(zé)人的監(jiān)督管理責(zé)任

部門負責(zé)人職能轉(zhuǎn)型是推動內(nèi)設(shè)機構(gòu)由“辦案單位”向“專業(yè)平臺”和“管理單元”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。對于檢察官自行決定的案件，業(yè)務(wù)部門負責(zé)人不再進行審核；業(yè)務(wù)部門負責(zé)人更多地是建立健全檢察官聯(lián)席會議制度，完善案件評查、類案指引等機制，協(xié)助檢察長開展司法辦案監(jiān)督工作，監(jiān)督檢察官辦案工作的規(guī)范性和案件質(zhì)量。業(yè)務(wù)部門負責(zé)人不能直接改變或撤銷檢察官的決定，如發(fā)現(xiàn)檢察官辦案中的違法違紀行為，可要求其糾正，不糾正的及時向檢察長匯報，由檢察長依法行使管理權(quán)。如果部門負責(zé)人指使、授意或伙同檢察官違法違紀辦案的，或者對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的辦案錯誤不提醒、不匯報，要承擔相應(yīng)的監(jiān)督管理責(zé)任。

（三）檢察長的監(jiān)督管理責(zé)任

辦案權(quán)授予檢察官后，檢察長的案件審批權(quán)范圍縮小，只對部分疑難復(fù)雜重大的案件行使決定權(quán)。對于檢察官自行決定的案件，檢察長可以行使監(jiān)督管理權(quán)，主要對檢察官及其負責(zé)的辦案組執(zhí)行法律、司法解釋、檢察業(yè)務(wù)規(guī)范、檢察工作紀律以及履行崗位職責(zé)的有關(guān)情況進行管理監(jiān)督，有權(quán)隨時檢查、監(jiān)督檢察官的工作，有權(quán)變更、撤銷檢察官的決定。檢察長重點圍繞裁量空間大、辦理難度高、容易出現(xiàn)司法不規(guī)范、不公正的案件和環(huán)節(jié)，通過簽發(fā)法律文書、審查對檢察官的舉報投訴、評查案件等審核方式，履行管理監(jiān)督職責(zé)。在此過程中，檢察長故意改變檢察官正確決定、不認真履行職責(zé)放縱違法違紀行為、應(yīng)當發(fā)現(xiàn)卻因疏忽沒有發(fā)現(xiàn)明顯違法行為的，應(yīng)承擔監(jiān)督管理責(zé)任。

（四）上級檢察院的監(jiān)督管理責(zé)任

檢察院上下級間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上下級院之間的案件請示、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等制度規(guī)定必須嚴格執(zhí)行。上級院發(fā)現(xiàn)下級院錯誤決定的，可以指令下級院糾正，或依法撤銷、變更下級院對案件的決定。上級院通常以案件復(fù)議復(fù)核、案件請示、開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)和備案復(fù)查等方式，對本系統(tǒng)業(yè)務(wù)工作情況進行綜合分析和質(zhì)量預(yù)警。在此過程中，如果上級院故意撤銷、變更下級院正確的決定，或沒有認真履行職責(zé)不及時糾正錯誤決定以及沒有發(fā)現(xiàn)應(yīng)當發(fā)現(xiàn)的明顯違法情形的，應(yīng)當承擔監(jiān)督管理責(zé)任。當然上級院的責(zé)任要具體落實到行使監(jiān)督管理權(quán)的部門或個人。

三、監(jiān)督管理責(zé)任的認定

對監(jiān)督管理責(zé)任的認定，筆者認為應(yīng)符合以下幾個條件：

（一）行為人有監(jiān)督管理權(quán)

有權(quán)才有責(zé)，職權(quán)是責(zé)任的基礎(chǔ)，沒有職權(quán)也就不應(yīng)承擔相應(yīng)的責(zé)任。司法責(zé)任制改革后，檢察官辦案主體地位突出，獨立性增強，其他人不能隨意干預(yù)或影響檢察官辦案。因此，哪些人有監(jiān)督管理權(quán)，權(quán)力范圍有多大，如何行使權(quán)力都應(yīng)有明確的規(guī)定。這既是保障檢察官依法獨立辦案的需要，也是追究監(jiān)督管理責(zé)任的前提。除了《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定的檢察長、上級檢察院的監(jiān)督管理權(quán)外，各省檢察院司法責(zé)任制改革的權(quán)力清單一定要清楚列明監(jiān)督管理權(quán)的范圍，否則不能追究監(jiān)督管理責(zé)任。

（二）行為人能夠行使監(jiān)督管理權(quán)

追究監(jiān)督管理責(zé)任不僅要考察行為人是否有監(jiān)督管理權(quán)，還要看行為人監(jiān)督管理權(quán)力行使的現(xiàn)實性，不能隨意追究。監(jiān)督管理權(quán)力不同于辦案權(quán)力，并不是在所有案件中都存在或使用。只有當監(jiān)督管理權(quán)力應(yīng)當行使且能夠行使時，才存在監(jiān)督管理責(zé)任追究的前提條件。監(jiān)督管理權(quán)力的行使分主動和被動兩種，如檢察長依職權(quán)改變檢察官的決定，這是主動行使監(jiān)督管理權(quán)的情形。當下級院請示上級院，上級院做出決定時，是被動行使監(jiān)督管理權(quán)的情形。無論是主動行使還是被動行使，都有可能產(chǎn)生監(jiān)督管理責(zé)任。無論是主動行使、被動行使還是怠于行使，只要因此而導(dǎo)致錯案且主觀上有過錯的都應(yīng)當承擔責(zé)任。但是，如果法律沒有強制要求監(jiān)督管理權(quán)必須主動行使的情形下，即使發(fā)生錯案，也不能追究監(jiān)督管理人的責(zé)任，因為錯案的發(fā)生與監(jiān)督管理行為之間沒有直接的因果關(guān)系。如檢察長有權(quán)隨時檢查、監(jiān)督檢察官的工作，并撤銷或改變檢察官錯誤的決定。但檢察長沒有逐案檢查（事實上逐案檢查是做不到的，而且也影響檢察官辦案的獨立性），導(dǎo)致錯案沒有被發(fā)現(xiàn)。該種情形下，因檢察長的監(jiān)督管理權(quán)不要求必須行使，更不具有行使的現(xiàn)實可能性，而不能被追究司法責(zé)任。因此，我們必須樹立一個觀念：有錯案不一定有辦案責(zé)任，有辦案責(zé)任不一定有監(jiān)督管理責(zé)任。

（三）監(jiān)督管理責(zé)任是結(jié)果責(zé)任，且要求責(zé)任人主觀方面是故意或重大過失

首先，只有辦案工作中出現(xiàn)嚴重錯誤，且與監(jiān)督管理行為有因果關(guān)系，才能追究監(jiān)督管理責(zé)任。從結(jié)果要件來看，其類似于重大過失責(zé)任，而區(qū)別于僅有行為即可追責(zé)的故意責(zé)任。如果監(jiān)督管理人主觀上有過錯，客觀上也有不當行為，但沒有發(fā)生嚴重辦案錯誤，即不能被追究監(jiān)督管理責(zé)任。其不當行為如果違反其他法律法規(guī)或紀律規(guī)定的，可以追究其他責(zé)任。其次，監(jiān)督管理責(zé)任和辦案責(zé)任一樣，也要求責(zé)任人主觀方面必須有過錯，如果主觀方面沒有過錯，即使發(fā)生錯案也不能追責(zé)。司法責(zé)任制作為司法公正保障機制之一，其功能在于規(guī)制司法瀆職行為。只有當檢察官在主觀上存在故意或重大過失，客觀上不當?shù)芈男谢虿宦男斜O(jiān)督管理權(quán)并造成嚴重后果，才應(yīng)承擔監(jiān)督管理責(zé)任。

注釋：

［1］本文提到的檢察長包含副檢察長，因為司法實踐中的辦案審批權(quán)多授權(quán)由副檢察長行使。

［2］參見鄭青：《論司法責(zé)任制改革背景下檢察指令的法治化》，載《法商研究》2015年第4期。

［3］參見陳光中、王迎龍《司法責(zé)任制若干問題之探討》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報》2016年第2期。

［4］朱旭：《司法問責(zé)機制研究》，載《中國檢察官》2016年第2期。

*北京市人民檢察院第二分院審查逮捕部主任，刑法學(xué)博士，中國科學(xué)院大學(xué)管理學(xué)院博士后［100078］