法治視角下的群體性事件探析

鄒仰松

法治視角下的群體性事件探析

鄒仰松

社會(huì)轉(zhuǎn)型與利益格局調(diào)整過(guò)程中發(fā)生的群體性事件，是與法治之價(jià)值相沖突的。群體性事件的誘發(fā)因素眾多，是社會(huì)沖突與矛盾的體現(xiàn)，是全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中必須直接面對(duì)和予以破解的實(shí)踐課題。面對(duì)群體性事件，探尋其背后蘊(yùn)藏的法治因素，繼而在法治路徑上予以處置是法治之應(yīng)然。

群體性事件；處置；法治

目前，我國(guó)在保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，逐漸進(jìn)入到社會(huì)轉(zhuǎn)型期，這是我國(guó)邁向全面建成小康社會(huì)進(jìn)程的必經(jīng)階段，也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程中的必然經(jīng)歷。在這個(gè)時(shí)期，矛盾激烈對(duì)碰的表征凸顯，歷史遺留問(wèn)題、維權(quán)行為等都有可能誘發(fā)群體性事件的發(fā)生。面對(duì)群體性事件，要從法治維度進(jìn)行分析研究，進(jìn)而在法治軌道上采取相應(yīng)的法治手段解決問(wèn)題，是一種自覺(jué)運(yùn)用法治思維與法治方式化解問(wèn)題能力的客觀展現(xiàn)與法治自信。

一、群體性事件的法治因素分析

群體性事件是諸多因素推動(dòng)的結(jié)果，探索群體性事件背后的誘發(fā)因素，從法治因素的維度分析有以下幾個(gè)因素：

（一）立法因素。立法應(yīng)跟上時(shí)代發(fā)展的步伐，與客觀事實(shí)相輔相成，否則會(huì)留下立法空白，造成法律盲區(qū)，使得實(shí)踐中的某一個(gè)領(lǐng)域或者某一類問(wèn)題缺乏法律依據(jù)，繼而失去法律保障，繼而出現(xiàn)法律層面上的無(wú)序狀態(tài)。以群體性事件檢視之，亦能看到立法因素在其中所扮演的角色。對(duì)此，必須秉持客觀中立的態(tài)度加以審視，理性、辯證地分析思考。從法律與社會(huì)之間的關(guān)系看，法律作為調(diào)整社會(huì)現(xiàn)象、社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)則，是針對(duì)具體社會(huì)現(xiàn)象、社會(huì)關(guān)系而來(lái)的，法律不可能調(diào)整尚未發(fā)生的社會(huì)現(xiàn)象，也不可能調(diào)整尚未產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系。法律是根據(jù)特定的社會(huì)客觀事實(shí)制定出來(lái)的，而且需要經(jīng)歷很多道工序的雕琢，這就是立法；立法過(guò)程中出現(xiàn)瑕疵，就會(huì)導(dǎo)致法律出現(xiàn)問(wèn)題，這是一體兩面的問(wèn)題。追尋群體性事件中的立法因素，可以發(fā)現(xiàn)一些群體性事件與相關(guān)問(wèn)題或者領(lǐng)域的立法出現(xiàn)缺陷、不足、空白有緊密的聯(lián)系；諸如企業(yè)改制、征地拆遷等涉及群眾切身利益的事情，若是有關(guān)善后的相關(guān)立法出現(xiàn)滯后或者空白，就會(huì)使得對(duì)這個(gè)問(wèn)題的處理出現(xiàn)無(wú)法可依的狀況，使得相應(yīng)的合法權(quán)益得不到法律保障，進(jìn)而出現(xiàn)為了維權(quán)而導(dǎo)致群體性事件。當(dāng)然，法律與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的這對(duì)矛盾，也是隨著社會(huì)發(fā)展而處于動(dòng)態(tài)變化之中的。

（二）執(zhí)法因素。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，法治政府的建設(shè)成效事關(guān)法治國(guó)家的建設(shè)程度和法治社會(huì)的形成水平。法治政府的建設(shè)有一個(gè)重要的支點(diǎn)，就是如何執(zhí)行法律的問(wèn)題。在法治軌道上嚴(yán)格執(zhí)法、依法辦事，是法治政府建設(shè)的必然要求與題中應(yīng)有之義。法律制定出來(lái)后，必須得到全社會(huì)的普遍服從與執(zhí)行，這就要求政府嚴(yán)格依法辦事，依照法律賦予的職權(quán)和法定的程序方式，履行社會(huì)治理職能。政府在法治軌道上實(shí)施社會(huì)治理，既是法治的內(nèi)在要求，也是建設(shè)法治政府的必然舉措，更是使人民群眾合法權(quán)益不受非法侵害的重要保障。

（三）司法因素。法治完善，權(quán)利救濟(jì)渠道會(huì)更加健全，更加多樣化，這是法治發(fā)育完善的一個(gè)基本標(biāo)志。法治發(fā)育程度越高，救濟(jì)的途徑就越多越健全。我國(guó)現(xiàn)行的權(quán)利救濟(jì)途徑有行政復(fù)議、司法訴訟、各類仲裁等三大類，其中司法救濟(jì)途徑是最重要的。司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，是社會(huì)公平正義的底線，這道防線或者底線是權(quán)利救濟(jì)的保護(hù)線；若是這條線被突破或者喪失，對(duì)社會(huì)秩序、社會(huì)價(jià)值的沖擊將是難以估量的。在社會(huì)實(shí)踐中，基于司法公信力在社會(huì)上的廣泛影響力，人們?cè)谟龅郊姞?zhēng)的時(shí)候，尋求司法途徑解決，是法治原則下之必然選擇。司法就是定紛止?fàn)?，維護(hù)社會(huì)公平正義的最權(quán)威途徑。在群體性事件中，有一部分就是合理合法的訴求得不到尊重與解決，加之司法救濟(jì)的不力，使得問(wèn)題不斷積累，誤解積怨不斷加深，不信任不斷加強(qiáng)，關(guān)系不斷惡化，最終以群體事件的形式表現(xiàn)出來(lái)。

（四）守法因素。意識(shí)決定外在行為，有什么樣的意識(shí)就有什么樣的行為，各種外在行為均是一定意識(shí)指引下的結(jié)果。意識(shí)的內(nèi)涵與外延廣泛，表現(xiàn)在客觀情景之下有政治意識(shí)、文化意識(shí)、法律意識(shí)等。法律意識(shí)，就是一個(gè)人對(duì)法律的認(rèn)知、對(duì)法律的情感，它是建立在一定法律知識(shí)的基礎(chǔ)之上的，法律意識(shí)的養(yǎng)成需要以一定的法律知識(shí)為基礎(chǔ)。在全民中培養(yǎng)樹(shù)立扎實(shí)的法律意識(shí)，是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程；全民具備了扎實(shí)的法律意識(shí)，有助于法律的遵守與執(zhí)行，有助于法治社會(huì)的形成，有助于在外部促進(jìn)政府嚴(yán)格執(zhí)法，有助于公民養(yǎng)成依法維權(quán)的習(xí)慣等。然而，現(xiàn)實(shí)中較多群體性事件的發(fā)生就是公民法律意識(shí)淡薄的一種實(shí)證。

二、德國(guó)處置群體性事件的啟示

德國(guó)是法治比較完善的國(guó)家，具有比較悠久的法治傳統(tǒng)，處置群體性事件的法治機(jī)制、方式等比較成熟，有很多值得參考借鑒之處。

（一）德國(guó)處置群體性事件的方式。德國(guó)在面對(duì)群體性事件時(shí)，在應(yīng)對(duì)態(tài)度上是非常積極的，其處置群體性事件的手法具有典型性。

1.在應(yīng)急管理體系上，德國(guó)基于實(shí)踐的基礎(chǔ)而建立起一個(gè)既健全又完善的體系，“德國(guó)群體性事件應(yīng)急管理體系”。其最大特點(diǎn)是中央和地方合理分權(quán)，以州為主，屬地管理，權(quán)責(zé)分明。[1]這個(gè)體系實(shí)現(xiàn)了地方與中央之間的合理權(quán)力配置，具有很明顯的德國(guó)特點(diǎn)。

2.在相關(guān)法律制度上，得到比較有力的法律支持。德國(guó)是法治比較完善的國(guó)家，其對(duì)群體性事件的處置也是建立在法治的基礎(chǔ)之上的。有關(guān)突發(fā)事件的處置，德國(guó)的《集會(huì)游行法》作了相當(dāng)清楚的規(guī)定，對(duì)主管機(jī)關(guān)做區(qū)別規(guī)定，既有警察機(jī)關(guān)也有內(nèi)政部，一旦集會(huì)地點(diǎn)是聯(lián)邦憲法法院或聯(lián)邦議會(huì)，由內(nèi)政部主管；至于一般的戶外集會(huì)則由警察機(jī)關(guān)主管，且須在舉辦前48小時(shí)報(bào)備主管機(jī)關(guān)。此外，德國(guó)的憲法實(shí)施機(jī)構(gòu)德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在1985年作了一個(gè)裁決，裁決規(guī)定集會(huì)游行的組織者與警方之間有互相合作的義務(wù)，雙方必須真誠(chéng)合作、構(gòu)建互信、資料置換，共同為活動(dòng)的和平進(jìn)行作努力。

3.在具體的處置手法上，針對(duì)不同的現(xiàn)場(chǎng)情形采取不同的應(yīng)對(duì)措施，但“更傾向于使用強(qiáng)制性手段來(lái)處置群體性事件后的騷亂”。[2]如果面對(duì)的是集會(huì)是非法者，則采取各種方式如催淚瓦斯、人群戰(zhàn)術(shù)等盡可能將群眾驅(qū)散，瓦解聚集的群眾；如果面對(duì)的是正在實(shí)施破壞社會(huì)秩序者，則進(jìn)行強(qiáng)力驅(qū)散乃至啟用防暴警察采取暴力手段驅(qū)散；如果面對(duì)的是暴力分子、反社會(huì)行為者，則采取措施使一般民眾與這些分子分離開(kāi)來(lái)而后采取防暴手段加以處置。

（二）德國(guó)處置群體性事件的啟示。雖然國(guó)情有差異，但德國(guó)處置群體性事件的經(jīng)驗(yàn)與做法能夠提供啟示。

1.打通民間表達(dá)意見(jiàn)的渠道，建立起有效的預(yù)警機(jī)制。德國(guó)比較注重尊重與保護(hù)民間的利益訴求渠道，使民間理性訴求、意見(jiàn)、情緒有渠道宣泄，不滿得到緩沖。同時(shí)使政府及時(shí)對(duì)某些政令進(jìn)行調(diào)整，充分釋放民間與政府之間的張力。這樣的渠道也是一種預(yù)警機(jī)制，暢通表達(dá)渠道，就是一個(gè)緩沖器，而且是一個(gè)能夠雙向互動(dòng)的安全可行的機(jī)制，借助這個(gè)預(yù)警機(jī)制不斷地收集信息，并對(duì)信息進(jìn)行處理，可以及時(shí)調(diào)整政府行為。對(duì)此，可以在吸收借鑒的基礎(chǔ)上構(gòu)建符合本土特色的民情民意表達(dá)暢通機(jī)制，以從源頭上對(duì)群體性事件獲得及時(shí)的預(yù)警。

2.重視事中控制機(jī)制，同時(shí)具體問(wèn)題具體分析。群體性事件發(fā)生后的處置事關(guān)事件是逐漸平息還是越演越烈，甚至引發(fā)更大的沖擊及造成更嚴(yán)重的后果。德國(guó)在事中處置中注重區(qū)別不同情形采取不同手段，如果是合法形式的，則采取共商解決方法盡可能保護(hù)群眾合法權(quán)益；如果是非法的，則告知后果及如何補(bǔ)正，盡可能將之引導(dǎo)上合法的渠道；如果是盲目跟進(jìn)而卷入非法活動(dòng)的，則采取說(shuō)服、解釋、勸離等手法，使這些群眾離場(chǎng)；如果是搞破壞的暴力分子，則依法采取嚴(yán)厲措施予以打擊。在處置群體性事件時(shí)，對(duì)于鼓動(dòng)組織事件的首要分子，一定要依法嚴(yán)厲追究法律責(zé)任；對(duì)于普通民眾，則應(yīng)該采取說(shuō)服、勸離的手法讓廣大人民群眾理解與支持。

3.事后化解機(jī)制健全，善后工作開(kāi)展妥當(dāng)。群體性事件處置后的善后工作主要有彌補(bǔ)工作缺失、解決群眾訴求、恢復(fù)社會(huì)秩序、消除負(fù)面影響、追究法律責(zé)任等。德國(guó)處置群體性事件的經(jīng)驗(yàn)與做法在甄別辯證分析并加以本土化之后可以使我們?cè)谔幹萌后w性事件上更為成熟到位。

三、處置群體性事件的法治路徑

群體性事件是社會(huì)不和諧的表現(xiàn)，在分析了群體性事件中的法治因素后，要在法治軌道上探索群體性事件的處置路徑。

（一）完善立法。妥善有效地處置群體性事件，完善相關(guān)立法，是一個(gè)重要的前提條件，更是化解群體性事件的一個(gè)重要支點(diǎn)。

1.完善公民表達(dá)訴求的相關(guān)法律規(guī)范。公民對(duì)自身合法權(quán)益的維護(hù)需要尋找有關(guān)救濟(jì)渠道，若是有關(guān)渠道得不到滿足而想借助其他方式進(jìn)行表達(dá)，這時(shí)一個(gè)法定的渠道讓公民發(fā)表意見(jiàn)、表達(dá)訴求、宣泄情緒就顯得非常之必須且急迫。以《憲法》之視角論之，這是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。要在立足于國(guó)情之基礎(chǔ)上把公民的這項(xiàng)基本權(quán)利予以細(xì)化，讓公民在行使這項(xiàng)權(quán)利時(shí)，既能有渠道表達(dá)自己的訴求、維護(hù)自己的合法權(quán)益，又能在法治的軌道上進(jìn)行，盡可能不要以群體性事件的形式出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與個(gè)人的雙贏。

2.完善法律規(guī)范中與群體性事件有關(guān)的規(guī)定。從處置群體性事件的維度出發(fā)，需要完善個(gè)體行為與整體行為的認(rèn)定，違法與犯罪的界定；同時(shí)還要對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行細(xì)分與量化，以增強(qiáng)可操作性、統(tǒng)一執(zhí)法尺度，諸如對(duì)《刑法》第290條、第291條的規(guī)定就有必要作細(xì)化與量化的完善。制定《群體性事件處置法》，從完善這一領(lǐng)域法律規(guī)范的角度來(lái)講，制定一部國(guó)家層面的基本法，是使得這一類事件的處置有法可依，在法治的軌道上正常運(yùn)行的根本保障。

（二）規(guī)范執(zhí)法。政府在履職過(guò)程中與人民群眾產(chǎn)生了直接的行政法律關(guān)系，這個(gè)法律關(guān)系會(huì)對(duì)人民群眾的各種權(quán)益產(chǎn)生積極或消極的影響，或增益或損益。強(qiáng)化規(guī)范執(zhí)法，可以使人民群眾的合法權(quán)益免受可能的侵害，避免滋生群體性事件的因子。規(guī)范執(zhí)法，應(yīng)全方位進(jìn)行。

1.要敢于直面實(shí)踐中發(fā)生或存在的問(wèn)題。要堅(jiān)決防止形成滾雪球效應(yīng)，讓問(wèn)題越積越大，最終積重難返，并由此誘發(fā)群體性事件；要保持一種警戒之心，盡早盡善地把問(wèn)題處置好，不留下任何會(huì)誘發(fā)群體性事件的因子。

2.要注重嚴(yán)格執(zhí)法。政府履職必須有法律的明文授權(quán)，必須遵守法定程序，嚴(yán)格按照法律規(guī)定履行被賦予的職責(zé)。馬克斯·韋伯所講過(guò)要“斷然拒絕‘特權(quán)’和原則上拒絕‘按具體個(gè)案一個(gè)一個(gè)地’解決問(wèn)題”。[3]按照法律的規(guī)定，依照相關(guān)法律規(guī)則開(kāi)展工作，在社會(huì)治理中形成一種公平正義的氛圍，為政府的依法履職提供一個(gè)優(yōu)質(zhì)的社會(huì)環(huán)境，為人民群眾合法權(quán)益的保障提供一個(gè)有力的保障。

3.要注重以人為本。以人為本是政府及其職能部門(mén)在依法履職過(guò)程中不能忽視的一個(gè)問(wèn)題，以人為本是所有工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。在社會(huì)治理之中，要注入更多的人性化因素，因?yàn)槿诵允亲蠲舾械?，也是最脆弱的，同時(shí)也是最容易形成共識(shí)的。注重人性，厲行以人為本，可以在最大程度上化解矛盾和沖突，可以拔除可能滋生的群體性事件的種子，使群體性事件失去滋生的土壤。

（三）健全救濟(jì)。處置群體性事件，健全的救濟(jì)體系扮演著重要的角色。從整個(gè)救濟(jì)體系來(lái)看，司法救濟(jì)是最根本最重要的，司法救濟(jì)的程序公正、依據(jù)明確、預(yù)期確定、居間裁判使之成為眾多救濟(jì)體系中的最佳選擇。英國(guó)法學(xué)家戴雪認(rèn)為“有人以權(quán)利被侵害聞，法院必出頭干涉；倘若法院一出頭干涉，人間冤屈必得申雪”。[4]法治的發(fā)展，尋求司法途徑解決紛爭(zhēng)日漸成為社會(huì)的共識(shí)，司法救濟(jì)是救濟(jì)體系的核心也被社會(huì)所確認(rèn)。

1.要對(duì)司法途徑之外的救濟(jì)途徑加以完善暢通。所有的紛爭(zhēng)都靠司法，會(huì)是司法不可承受之重。同時(shí)在全面深化改革、社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的過(guò)程中，會(huì)有一些新問(wèn)題新情況出現(xiàn)無(wú)法可依的狀況，必須通過(guò)其他途徑解決，把問(wèn)題推向司法，司法又因于法無(wú)據(jù)而得不到解決，最終就可能釀成群體性事件。所以在健全司法救濟(jì)途徑的同時(shí)，其他的救濟(jì)手段也是可取的。

2.要善用調(diào)解機(jī)制，盡可能地化解糾紛，消除誘發(fā)群體性事件的因子。調(diào)解與司法判決不一樣，調(diào)解是在雙方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，對(duì)紛爭(zhēng)提出一個(gè)雙方都認(rèn)可的方案予以解決，這樣的解決方案由于有雙方的共同認(rèn)可，更容易被遵守執(zhí)行，紛爭(zhēng)也更容易化解。

3.要全面提升司法公信力。司法公信力在群體性事件處置中發(fā)揮定紛止?fàn)幍慕K極作用。司法有公信力，人們對(duì)司法的裁判才會(huì)認(rèn)同，才會(huì)尊重，才會(huì)執(zhí)行；司法的公正判決把社會(huì)紛爭(zhēng)化解了，群體性事件的誘發(fā)因子消除了；司法的公正判決受到人們的認(rèn)同與遵守，因司法不公導(dǎo)致的群體性事件也沒(méi)有了。

（四）全民守法。全民守法是法治社會(huì)的重要內(nèi)容，全民守法的程度是衡量法治社會(huì)建設(shè)成效的重要指標(biāo)，亦是檢驗(yàn)法律在人民心中分量的一個(gè)尺度。法律“是銘刻在公民內(nèi)心中的行為準(zhǔn)則”。[5]推進(jìn)全民守法，使法治的精神與力量深深刻在廣大人民心中，可以消滅群體性事件滋生之土壤。

1.要營(yíng)造全民守法的社會(huì)氛圍。全民守法氛圍的形成離不開(kāi)有效的法治教育，有效的法治教育必須是全方位的、多渠道的，各級(jí)公職人員要帶頭學(xué)法守法，廣大人民群眾要主動(dòng)學(xué)法守法，在校學(xué)生要把學(xué)法守法貫徹到日常學(xué)習(xí)中去，以形成法治至上的全民守法氛圍。同時(shí)，各級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位在依法履職過(guò)程中，要善用法治思維分析問(wèn)題，以法治方式處理問(wèn)題，以促使守法光榮氛圍的形成，而使全民成為法治之崇拜者、遵守者、捍衛(wèi)者。

2.要著力培育法治信仰。全民守法氛圍的生成，能否在全民培育起法治信仰是個(gè)重要的檢驗(yàn)指標(biāo)，全民信任法律，法律才能得到普遍之遵從。若是全民對(duì)法律不信任，認(rèn)為法律不能解決問(wèn)題，必須上訪、信訪等才能解決，那不是法治社會(huì)。著力培育全民信仰法治，讓法治成為全民之最大公約數(shù)，走出“信訪不信法”之思維定勢(shì)，形成遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的模式，是法治社會(huì)形成的標(biāo)志，是消滅群體性事件誘因的根本途徑。

[1]楊臨宏.群體性事件與法律程序[A].中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2010年會(huì)論文集[C].昆明：云南大學(xué)出版社,2010.

[2]趙鼎新.社會(huì)與政治運(yùn)動(dòng)講義[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2006．

[3]楊金東.國(guó)外群體性事件處置的理論與經(jīng)驗(yàn)[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2014(4).

[4]【德】馬克思·韋伯(林榮遠(yuǎn)譯).經(jīng)濟(jì)與社會(huì)[M].商務(wù)印書(shū)館,2004.

[5]【英】戴雪(雷賓南譯).英憲精義[M].中國(guó)法制出版社,2001.

(責(zé)任編輯 劉曉明)

鄒仰松,中共汕頭市委黨校副教授（郵政編碼 515071）

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1672-6359(2017)02-0053-04