刑事法律援助制度研究*

河南省司法廳課題組

刑事法律援助制度研究*

河南省司法廳課題組

刑事訴訟程序必須以審判為中心，審判必須以庭審為中心，實(shí)現(xiàn)庭審實(shí)質(zhì)化。律師辯護(hù)是實(shí)現(xiàn)庭審實(shí)質(zhì)化必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在司法實(shí)踐中，律師辯護(hù)率過(guò)低已成為影響司法公正的不可忽視的問(wèn)題。刑事案件一旦缺少了律師辯護(hù)，就會(huì)打破控辯審三方平衡的局面，犯罪嫌疑人、被告人的訴訟權(quán)益極易受到侵害，甚至造成冤假錯(cuò)案。加強(qiáng)和完善刑事法律援助，是解決刑事案件律師辯護(hù)率偏低的一個(gè)重要途徑。

刑事法律援助是實(shí)現(xiàn)公平正義社會(huì)主義法治理念的客觀要求。公平正義是社會(huì)主義法治理念的價(jià)值追求，其在刑事訴訟中的直觀表現(xiàn)，就是通過(guò)偵查、審查起訴、審判等工作，使違法犯罪分子受到公正審判、罰當(dāng)其罪，同時(shí)保障無(wú)罪之人不被錯(cuò)究?，F(xiàn)實(shí)中相當(dāng)一部分犯罪嫌疑人、被告人由于經(jīng)濟(jì)狀況、認(rèn)知水平等條件限制，無(wú)力委托辯護(hù)人，此時(shí)，政府通過(guò)組織實(shí)施法律援助，保證公民平等地獲得律師的法律指導(dǎo)和辯護(hù)。刑事法律援助是彰顯我國(guó)刑事司法制度文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。律師介入是刑事案件當(dāng)事人接受公正審判的前提，刑事法律援助使犯罪嫌疑人、被告人不再單純的是受到國(guó)家公權(quán)力追訴的“客體”，也是依法享受訴訟權(quán)利的“主體”，體現(xiàn)了我國(guó)刑事司法制度的巨大進(jìn)步。刑事法律援助是提升司法公信力的現(xiàn)實(shí)需要。公正是法治的生命線。刑事法律援助律師依法介入到偵查、審查起訴、審判等訴訟階段，對(duì)司法人員形成了制約和監(jiān)督，很大程度上為案件當(dāng)事人主持了公道，使其受到公正的調(diào)查、追訴和審判，有效防止司法不公現(xiàn)象，提升了司法公信力。

一、刑事法律援助的現(xiàn)狀和問(wèn)題

（一）法律援助現(xiàn)行立法上存在局限性

一是立法分散。目前關(guān)于刑事法律援助的具體規(guī)定體現(xiàn)在《刑事訴訟法》《律師法》《法律援助條例》等法律法規(guī)以及最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部的一些規(guī)范性文件中，造成了刑事法律援助內(nèi)容分散、不成體系，不利于發(fā)揮規(guī)范、指導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用。二是立法位階不高。目前僅有的法律援助專門法規(guī)《法律援助條例》屬于行政法規(guī)，位階不高。三是刑事法律援助范圍過(guò)窄。我國(guó)刑事法律援助適用于兩類人群，一類是以經(jīng)濟(jì)困難為前提條件，即犯罪嫌疑人、被告人、公訴案件中被害人及其法定代理人或近親屬、自訴案件中的自訴人及其法定代理人因經(jīng)濟(jì)困難沒(méi)有委托辯護(hù)人或訴訟代理人的，可以向法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)?jiān)?。另一類是以司法機(jī)關(guān)通知辯護(hù)為前提條件，僅限于犯罪嫌疑人、被告人是盲、聾、啞人、未成年人，可能被判處無(wú)期徒刑以上刑罰的人以及尚未完全喪失辨認(rèn)或控制自己行為能力的精神病人等沒(méi)有委托辯護(hù)人的，由司法機(jī)關(guān)通知法律援助機(jī)構(gòu)為其提供辯護(hù)。但是，除法定通知辯護(hù)情形之外還有一些案件同樣需要法律援助介入才能保障程序和實(shí)體上的公正，由于受到范圍限制，被排斥在法律援助大門之外。

（二）思想觀念上存在“重民事、輕刑事”的情況

在實(shí)踐中，社會(huì)各界對(duì)刑事法律援助工作的認(rèn)識(shí)存在很多誤區(qū)，例如一些司法機(jī)關(guān)辦案人員對(duì)為犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助不認(rèn)同，認(rèn)為干擾了辦案程序；部分社會(huì)公眾認(rèn)為有失社會(huì)公平、是在幫壞人說(shuō)話，這些問(wèn)題直接或間接影響了刑事法律援助工作的推進(jìn)力度和成效。相比之下，民事法律援助契合了服務(wù)保障和改善民生的現(xiàn)實(shí)需要，更容易受到社會(huì)各界的認(rèn)可，更容易做出成績(jī)，各地普遍把民事法律援助提上重要位置，在人力、物力等方面傾斜，形成了“重民事、輕刑事”的不合理現(xiàn)象。司法部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年全國(guó)刑事法律援助案件占法律援助案件總數(shù)的13.3%，民事（行政）法律援助案件所占比重達(dá)到了86%以上，案件構(gòu)成嚴(yán)重失衡?！靶淌路稍讣谋壤容^低，也相應(yīng)造成我國(guó)刑事訴訟中律師參與辯護(hù)的比例比較低，一般認(rèn)為只有30%左右（包括刑事法律援助案件）。這就意味著在我國(guó)有近70%左右的刑事案件沒(méi)有律師參與辯護(hù)。由此也說(shuō)明，我國(guó)刑事法律援助的需求還很大，需要不斷加強(qiáng)、完善。①顧永忠、陳效：《中國(guó)刑事法律援助制度發(fā)展研究報(bào)告》，《中國(guó)司法》，2013年第2期。”

（三）刑事法律援助工作機(jī)制不完善

刑事法律援助涉及偵查、審查起訴、審判三個(gè)階段，需要法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)和法律援助機(jī)構(gòu)密切協(xié)作才能順利開展。刑事法律援助客觀上增加了刑事訴訟的程序和環(huán)節(jié)，增加了司法機(jī)關(guān)的工作量，并對(duì)其辦案工作產(chǎn)生了制約作用，不可避免在銜接配合機(jī)制等方面存在一些問(wèn)題，集中表現(xiàn)在辦案機(jī)關(guān)與法律援助機(jī)構(gòu)銜接配合不夠，不告知、不轉(zhuǎn)交、不通知等情況不同程度存在。在偵查和審查起訴階段，部分辦案人員受急于快速破案和不了解刑事法律援助銜接機(jī)制的雙重影響，對(duì)法律援助律師介入案件持消極態(tài)度，造成偵查和審查起訴階段的刑事法律援助案件量遠(yuǎn)低于審判階段。甚至有的辦案機(jī)關(guān)不愿意向法律援助律師提供案件材料，不告知延長(zhǎng)拘留、退查、報(bào)批、移送等情況，導(dǎo)致律師無(wú)法了解案件進(jìn)展，進(jìn)而無(wú)法為受援人提供有效辯護(hù)。

（四）刑事法律援助知曉率低

《刑事訴訟法》規(guī)定了公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院均有義務(wù)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)告知犯罪嫌疑人、被告人有權(quán)委托辯護(hù)人，并及時(shí)轉(zhuǎn)達(dá)其委托要求。由于刑事法律援助制度的特殊性，實(shí)踐中的效果并不理想。一方面，犯罪嫌疑人、被告人對(duì)于刑事法律援助的了解和認(rèn)知，高度依賴于辦案機(jī)關(guān)和看守所的告知，具有很大的不確定性；另一方面，社會(huì)公眾對(duì)于刑事法律援助關(guān)注度不高，不遇到具體刑事案件，少有人問(wèn)津。因此，刑事法律援助的知曉率不高，導(dǎo)致申請(qǐng)刑事法律援助的案件比較少。有學(xué)者通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“新修訂的《刑事訴訟法》實(shí)施后，刑事法律援助案件的數(shù)量有所增長(zhǎng)，援助的及時(shí)性得到了較大的改善，但與理論的預(yù)期和理想的目標(biāo)尚有一定的差距。②劉方權(quán)：《刑事法律援助實(shí)證研究》，《國(guó)家檢察學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第1期。”實(shí)踐中的刑事法律援助仍然以“通知型”為主，犯罪嫌疑人、被告人及其近親屬申請(qǐng)刑事法律援助的比例較低。

二、刑事法律援助的河南探索

長(zhǎng)期以來(lái)，河南省準(zhǔn)確把握刑事法律援助本質(zhì)特征和發(fā)展規(guī)律，大力推動(dòng)刑事法律援助制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和載體創(chuàng)新，取得了一定成效。

（一）開展刑事法律援助試點(diǎn)工作

自2011年開始，為配合《刑事訴訟法》的修訂實(shí)施，河南省司法廳、省法院、省檢察院、省公安廳出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)刑事法律援助工作（試點(diǎn)）的意見》和《實(shí)施辦法》，在6個(gè)市（縣、區(qū)）開展刑事法律援助試點(diǎn)工作，率先使法律援助覆蓋到刑事訴訟的各個(gè)階段；明確了未成年人接受訊問(wèn)時(shí)法律援助律師到場(chǎng)權(quán)；在全省看守所設(shè)立法律援助工作站，建立刑事法律援助工作載體；成立刑事法律援助工作領(lǐng)導(dǎo)小組，細(xì)化了部門職責(zé)和任務(wù)，增強(qiáng)了對(duì)刑事法律援助工作推動(dòng)力度等。河南省司法廳商省高級(jí)人民法院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)刑事案件通知辯護(hù)工作的通知》，強(qiáng)化對(duì)刑事法律援助律師查閱卷宗、調(diào)查取證、庭審發(fā)問(wèn)、質(zhì)證等執(zhí)業(yè)權(quán)利的保護(hù)，為刑事法律援助工作創(chuàng)造了有利條件。

（二）探索建立法律援助值班律師制度

法律援助值班律師制度于2006年首次在河南試點(diǎn)推行，經(jīng)過(guò)11年發(fā)展，值班律師制度在擴(kuò)大法律援助覆蓋面、保障司法人權(quán)、促進(jìn)司法公正方面發(fā)揮了重要作用，被國(guó)家刑事司法改革有關(guān)文件吸收采納，成為貫徹《刑事訴訟法》和推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革、刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作、刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作等改革部署的重要舉措。河南省主要從三個(gè)方面推進(jìn)值班律師工作：一是科學(xué)確定值班律師的功能定位。2016年之前，河南省總體上把值班律師制度作為一項(xiàng)便民服務(wù)措施來(lái)推行。2016年《河南省法律援助值班律師辦公室（工作站）工作規(guī)定》出臺(tái)，細(xì)化了駐看守所和駐法院值班律師工作職責(zé)：對(duì)于適用一般程序的刑事案件，值班律師為當(dāng)事人及其家屬提供法律咨詢和訴訟指導(dǎo)；對(duì)于適用刑事速裁程序和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的案件，值班律師“一對(duì)一”為犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢、程序選擇、申請(qǐng)變更強(qiáng)制措施等幫助，依法維護(hù)其合法權(quán)益。二是完善值班律師工作機(jī)制。辦案機(jī)關(guān)建立了告知制度，及時(shí)告知犯罪嫌疑人、被告人及其近親屬有獲得法律援助的權(quán)利；將刑事法律援助常識(shí)納入入所教育內(nèi)容；暢通在押人員申請(qǐng)法律援助的渠道；建立穩(wěn)定的值班律師隊(duì)伍，加強(qiáng)崗前培訓(xùn)，確保服務(wù)質(zhì)量；采取定期與不定期相結(jié)合的值班模式等，確保了值班律師工作的實(shí)效性。三是加強(qiáng)對(duì)值班律師職能作用的前沿探索。探索建立未成年人接受訊問(wèn)時(shí)律師到場(chǎng)工作機(jī)制。在未成年犯罪嫌疑人接受訊問(wèn)時(shí)，其法定代理人或成年近親屬或所在學(xué)校、單位或居住地的村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、未成年人保護(hù)組織的代表無(wú)法到場(chǎng)的，經(jīng)征得未成年犯罪嫌疑人同意，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院向同級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)出具《指定律師到場(chǎng)函》，由法律援助機(jī)構(gòu)安排值班律師到場(chǎng)，為未成年犯罪嫌疑人提供法律幫助。探索提供應(yīng)急法律服務(wù)工作機(jī)制。駐法院值班律師在法院緊急開庭審理案件時(shí)，出庭提供應(yīng)急法律服務(wù)，最大限度的保障當(dāng)事人合法權(quán)益。四是夯實(shí)物質(zhì)保障基礎(chǔ)。法院和看守所為值班律師提供必要的支持和保障，提供獨(dú)立的辦公用房或值班窗口，配備必要的辦公設(shè)備。

（三）擴(kuò)大刑事審判階段法律援助覆蓋面

河南省司法廳主動(dòng)適應(yīng)司法體制改革要求，聯(lián)合省高級(jí)人民法院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)審判階段刑事辯護(hù)工作的意見》，把加強(qiáng)審判階段刑事法律援助作為司法行政機(jī)關(guān)有效參與以審判為中心的刑事訴訟制度改革的重要舉措，把共同犯罪案件中其他被告人已經(jīng)委托辯護(hù)人的案件、依照普通程序?qū)徖淼陌讣斜桓嫒瞬徽J(rèn)罪或認(rèn)罪后又翻供的案件、人民檢察院抗訴的案件、被告人上訴的案件、被告人申訴且法院立案的案件等5種類型納入通知辯護(hù)范圍，將酌定通知辯護(hù)的案件全部按應(yīng)當(dāng)通知辯護(hù)執(zhí)行。選擇31個(gè)縣開展審判階段刑事法律援助全覆蓋試點(diǎn)，對(duì)于有可能被判處有期徒刑以上刑罰而被告人沒(méi)有辯護(hù)人的，除被告人明確拒絕的之外，一律由人民法院通知法律援助機(jī)構(gòu)為其提供辯護(hù)。

（四）加強(qiáng)刑事法律援助案件質(zhì)量建設(shè)

一是建立案件質(zhì)量評(píng)估長(zhǎng)效機(jī)制。河南省于2012年制定了《河南省法律援助案件質(zhì)量評(píng)估辦法》和《河南省法律援助案件質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》，建立起日常評(píng)估為主、集中評(píng)估工作為輔的評(píng)估機(jī)制，提高了刑事案件質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的精細(xì)化、專業(yè)化水平。二是強(qiáng)化案件動(dòng)態(tài)管理。建立了案件清結(jié)歸檔制度，定期就未歸檔的案件向承辦律師事務(wù)所、辦案機(jī)關(guān)核實(shí)辦案進(jìn)展情況，確保指派案件都有結(jié)果；修訂完善了《河南省法律援助中心案件材料立卷歸檔辦法》，進(jìn)一步規(guī)范立卷歸檔、案件質(zhì)量監(jiān)管等工作。三是實(shí)行案件辦理全程監(jiān)督。把執(zhí)業(yè)3年以上作為律師承辦可能判處無(wú)期徒刑以上刑罰案件的資格條件，辦理未成年人案件的律師要求其熟悉未成年人身心特點(diǎn)。加強(qiáng)旁聽、回訪工作，征詢受援人、法院相關(guān)業(yè)務(wù)庭、辦案法官意見，對(duì)辦案過(guò)程進(jìn)行全程監(jiān)督。依托信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，對(duì)案件實(shí)行同步錄入系統(tǒng)，建立全省律師承辦法律援助案件誠(chéng)信服務(wù)記錄，并定期向律師協(xié)會(huì)、律師管理部門通報(bào)，有效提升了律師辦理法律援助案件的責(zé)任心。

（五）強(qiáng)化基礎(chǔ)保障工作

一是科學(xué)調(diào)配辦案人力資源。建立法律援助律師庫(kù)，作為承辦法律援助案件的基本力量。科學(xué)調(diào)配律師資源，倡導(dǎo)和支持城區(qū)律師志愿者辦理縣域刑事法律援助案件；區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)經(jīng)上級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，可以指派轄區(qū)內(nèi)的市直律師事務(wù)所辦理刑事法律援助案件；法律援助機(jī)構(gòu)與律師事務(wù)所簽訂法律援助案件辦理合同；推動(dòng)政府聘用2～3名社會(huì)律師到法律援助機(jī)構(gòu)專門從事刑事法律援助案件辦理工作。二是增加法律援助經(jīng)費(fèi)投入。推動(dòng)建立省、市、縣法律援助經(jīng)費(fèi)分級(jí)動(dòng)態(tài)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了法律援助經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)步增長(zhǎng)。三是規(guī)范法律援助經(jīng)費(fèi)管理。堅(jiān)持專款專用、資金效益最大化、內(nèi)外部監(jiān)督相結(jié)合原則，建立中央和省辦案?？罘峙渑c縣（市、區(qū)）案件量掛鉤制度，把辦案量作為分配辦案專款的主要考量因素；明確法律援助資金支出范圍，提高刑事案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，建立經(jīng)費(fèi)定期檢查制度和責(zé)任追究制度。

三、關(guān)于完善刑事法律援助的建議和對(duì)策

（一）推動(dòng)法律援助立法

完善的法律援助立法是做好法律援助工作的根本保障。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)一般都有法律援助專門立法，如《美國(guó)州公共辯護(hù)人法》《英國(guó)1988年法律援助法》等。目前，我國(guó)法律援助綜合性立法是2003年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《法律援助條例》，已經(jīng)不能滿足法律援助事業(yè)發(fā)展需求。近年來(lái)，理論界和實(shí)務(wù)界一致呼吁全國(guó)人大制定統(tǒng)一的《法律援助法》，一要明確法律援助人權(quán)司法保障功能，使法律援助法在保障司法人權(quán)這一原則問(wèn)題上與憲法、刑事訴訟法保持一致，為刑事法律援助工作提供法律依據(jù)。二要明確法律援助國(guó)家責(zé)任歸屬，由國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)各自承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，使刑事法律援助的責(zé)任主體更加明確，分工更加清晰。三是明確辦案人員不依法履職所必須承擔(dān)的法律責(zé)任，從而使刑事法律援助實(shí)施過(guò)程中的不當(dāng)行為受到懲治和約束，推動(dòng)形成嚴(yán)肅高效的刑事法律援助銜接配合機(jī)制。

（二）強(qiáng)化法律援助政府責(zé)任

一是加強(qiáng)和規(guī)范法律援助機(jī)構(gòu)建設(shè)。機(jī)構(gòu)職能決定機(jī)構(gòu)性質(zhì)。按照行政學(xué)理論，現(xiàn)代政府承擔(dān)兩大項(xiàng)職能：社會(huì)管理和公共服務(wù)。法律援助是維護(hù)法律正確實(shí)施、維護(hù)受援人訴訟權(quán)利、維護(hù)公平正義的行為，體現(xiàn)的是政府社會(huì)管理職能；另一方面，法律援助作為服務(wù)貧弱者的法律保障制度，體現(xiàn)的是政府公共服務(wù)職能。因此，法律援助機(jī)構(gòu)履行了政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。在工作中，法律援助機(jī)構(gòu)不僅負(fù)責(zé)受理、審查、指派法律援助案件等具體業(yè)務(wù)，還承擔(dān)了案件質(zhì)量監(jiān)管、經(jīng)費(fèi)使用管理、社會(huì)組織開展法律援助工作的指導(dǎo)監(jiān)督等大量監(jiān)管職責(zé)，具有明顯的行政管理特征，其機(jī)構(gòu)性質(zhì)只能定性為行政機(jī)構(gòu)。法律援助機(jī)構(gòu)要以自己的名義獨(dú)立的與公檢法機(jī)關(guān)開展工作銜接、協(xié)作，承受相應(yīng)的法律后果，將其定性為司法行政部門直屬機(jī)構(gòu)，有利于其保持相對(duì)的獨(dú)立性、提高行政效能。

二是加強(qiáng)法律援助人員隊(duì)伍建設(shè)。建立完善的刑事法律援助制度體系，要培養(yǎng)建立一支政治合格、業(yè)務(wù)精湛、樂(lè)于奉獻(xiàn)的高素質(zhì)法律援助人員隊(duì)伍。根據(jù)工作職責(zé)不同，法律援助人員分為管理人員和實(shí)施人員。單純依靠增加編制來(lái)擴(kuò)充法律援助隊(duì)伍不太現(xiàn)實(shí)，在公開招錄的基礎(chǔ)上，必須積極探索政府雇員、政府出資開發(fā)公益崗位以及聘用專業(yè)人員等多種途徑充實(shí)法律援助人員力量。

三是加強(qiáng)法律援助經(jīng)費(fèi)保障。隨著以審判為中心的刑事訴訟制度改革、刑事案件速裁程序試點(diǎn)、刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)等改革措施的全面開展，刑事法律援助工作在深度廣度上會(huì)有大飛躍，所需經(jīng)費(fèi)也會(huì)大大增加，加強(qiáng)法律援助資金投入仍是一項(xiàng)重要工作，必須建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)、與法律援助事業(yè)規(guī)模相適應(yīng)的動(dòng)態(tài)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。要把法律援助經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障制度寫入法律援助立法，完善經(jīng)費(fèi)分級(jí)保障機(jī)制。根據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任相統(tǒng)一的原則，刑事法律援助工作定性為維護(hù)司法公正和人權(quán)司法保障，屬于中央事權(quán)，由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)支出責(zé)任，不因地方發(fā)展的差異性而受到區(qū)別對(duì)待。地方政府要積極為刑事法律援助提供公用經(jīng)費(fèi)的財(cái)政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。省級(jí)財(cái)政逐步加大法律援助專項(xiàng)資金投入力度，幫助提升偏遠(yuǎn)縣（市、區(qū)）經(jīng)費(fèi)保障能力；市縣財(cái)政要將法律援助經(jīng)費(fèi)足額納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算；積極推廣安徽、湖南、云南等地政府購(gòu)買法律援助服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)做法。

（三）強(qiáng)化刑事法律援助組織實(shí)施

一是進(jìn)一步重視刑事法律援助工作。從人力、物力、財(cái)力上向刑事法律援助工作傾斜，進(jìn)一步降低門檻。把刑事法律援助作為評(píng)價(jià)法律援助整體工作情況的重要參考指標(biāo)，如河南省在優(yōu)化案件結(jié)構(gòu)方面，把刑事法律援助所占比重作為硬性指標(biāo)，提出了“訴訟案件比重不低于90%、律師承辦案件比重不低于60%、刑事案件比重不低于30%”的案件構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)，取得了良好效果。

二是擴(kuò)大刑事法律援助范圍?！皬谋Ｕ瞎窕緳?quán)利的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，適當(dāng)擴(kuò)大刑事法律援助的適用范圍已成為一種世界的趨勢(shì)?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第14條第（3）款（d）項(xiàng)規(guī)定刑事法律援助是刑事司法方面國(guó)際公認(rèn)的最低限度人權(quán)保障之一。③白萍主編：《法律援助制度改革與發(fā)展》，法律出版社2016年版，第217頁(yè)?！闭缜拔奶岬剑壳拔覈?guó)刑事法律援助范圍小，與承擔(dān)的保障司法人權(quán)的責(zé)任不匹配，建議在《刑事訴訟法》基礎(chǔ)上，通過(guò)法律援助立法把共同犯罪案件中其他被告人已經(jīng)委托辯護(hù)人的案件、依照普通程序?qū)徖淼陌讣斜桓嫒瞬徽J(rèn)罪或認(rèn)罪后又翻供的案件、人民檢察院抗訴的案件、被告人上訴的案件、被告人申訴且法院立案的案件等納入通知辯護(hù)范圍。同時(shí)，進(jìn)一步探索推廣縣級(jí)審判階段刑事法律援助“全覆蓋”。

三是完善刑事法律援助工作銜接機(jī)制。在《刑事訴訟法》和相關(guān)配套法規(guī)制度的基礎(chǔ)上制定切實(shí)可行的實(shí)施細(xì)則，細(xì)化司法機(jī)關(guān)與法律援助機(jī)構(gòu)之間的銜接規(guī)定、工作流程和標(biāo)準(zhǔn)，提高銜接工作的可操作性和實(shí)效性。司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向犯罪嫌疑人、被告人及時(shí)準(zhǔn)確告知有關(guān)法律援助的訴訟權(quán)利并確定所涉案件是否屬于通知辯護(hù)案件，保障犯罪嫌疑人、被告人對(duì)法律援助的知情權(quán)、申請(qǐng)權(quán)；對(duì)符合通知辯護(hù)條件的要及時(shí)通知法律援助機(jī)構(gòu)，并送交通知辯護(hù)通知書和相關(guān)訴訟文書。

四是改進(jìn)刑事法律援助指派工作。法律援助機(jī)構(gòu)要挑選政治素質(zhì)過(guò)硬、執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富的律師，建立法律援助律師庫(kù)。對(duì)于可能被判處無(wú)期徒刑、死刑的案件，法律援助機(jī)構(gòu)要指派具有五年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的律師擔(dān)任辯護(hù)人；指派熟悉未成年人身心特點(diǎn)的律師擔(dān)任未成年人案件辯護(hù)人。

五是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督檢查。發(fā)揮各級(jí)政法委的作用，“出面組織公安、檢察、法院與司法行政機(jī)關(guān)就刑事法律援助的實(shí)施問(wèn)題建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的協(xié)調(diào)、督察機(jī)制”④顧永忠、楊劍煒：《我國(guó)刑事法律援助的實(shí)施現(xiàn)狀與對(duì)策建議》，《法學(xué)雜志》，2015年第4期。。按照《刑事訴訟法》和“兩院兩部”《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》，明確各自權(quán)責(zé)、協(xié)作配合等內(nèi)容，解決遇到的問(wèn)題。此外，司法機(jī)關(guān)要把刑事法律援助工作納入各自系統(tǒng)的目標(biāo)考核體系，加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督檢查和跟蹤問(wèn)效，推動(dòng)各自承擔(dān)的工作職責(zé)和任務(wù)落到實(shí)處。

（四）全面推廣法律援助值班律師制度

值班律師制度內(nèi)在價(jià)值已被司法理論界和實(shí)務(wù)界所認(rèn)可，建議從五個(gè)方面進(jìn)行強(qiáng)化：一是明確值班律師行使辯護(hù)權(quán)。在刑事訴訟法修訂或法律援助立法中明確值班律師服務(wù)內(nèi)容，至少包含會(huì)見權(quán)、代為申請(qǐng)變更強(qiáng)制措施、提出控告、適用程序選擇建議等，提高值班律師對(duì)刑事案件的有效參與程度。二是提高值班律師工作可及性。駐看守所法律援助工作站要設(shè)立在監(jiān)區(qū)內(nèi)，使值班律師能夠接觸到在押人員。三是提高值班律師工作精準(zhǔn)性。由看守所收集在押人員法律需求，每周至少安排一次值班律師“一對(duì)一”解答服務(wù)。四是突出保護(hù)未成年人權(quán)益的原則。律師到場(chǎng)權(quán)應(yīng)與法定監(jiān)護(hù)人的親情保護(hù)并存，而非選擇性使用，進(jìn)一步強(qiáng)化值班律師辯護(hù)權(quán)在未成年人訊問(wèn)早期的運(yùn)用。五是突出值班律師工作靈活性原則。駐法院值班律師辦公室原則上每個(gè)工作日都安排律師值班，并根據(jù)法院需要應(yīng)急出庭；駐看守所法律援助工作站要綜合考慮位置、押犯人數(shù)、工作量大小等因素，靈活安排值班時(shí)間，集中解答法律咨詢，在緊急情況下由看守所直接聯(lián)系值班律師到場(chǎng)提供幫助。

（五）強(qiáng)化刑事法律援助質(zhì)量建設(shè)

一是依法保障辯護(hù)律師的訴訟權(quán)利。司法機(jī)關(guān)要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家關(guān)于保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的有關(guān)規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法保障刑事辯護(hù)律師的執(zhí)業(yè)權(quán)利。在案件偵查終結(jié)前，辯護(hù)律師提出犯罪嫌疑人無(wú)罪或者依法不應(yīng)追究刑事責(zé)任的意見，偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以核實(shí)。人民法院要充分聽取律師的辯護(hù)意見，對(duì)律師依法提出的辯護(hù)意見未予采納的，應(yīng)當(dāng)在裁判文書中說(shuō)明理由。司法機(jī)關(guān)要完善律師會(huì)見室、閱卷室、訴訟服務(wù)中心等接待服務(wù)設(shè)施，規(guī)范工作流程，方便律師開展業(yè)務(wù)。完善律師執(zhí)業(yè)權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)和人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)要健全溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)維護(hù)律師的執(zhí)業(yè)權(quán)利和人身權(quán)利，必要時(shí)對(duì)律師采取保護(hù)措施。

二是培育高素質(zhì)的刑事辯護(hù)律師隊(duì)伍。健全刑事辯護(hù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)長(zhǎng)效機(jī)制，把刑事辯護(hù)知識(shí)和技能作為律師培訓(xùn)的重要內(nèi)容；有針對(duì)性的面向新執(zhí)業(yè)律師、年輕律師開展刑辯業(yè)務(wù)培訓(xùn)，著力培養(yǎng)一批有熱情、有專長(zhǎng)、有優(yōu)勢(shì)的新時(shí)期刑事辯護(hù)專業(yè)化人才。倡導(dǎo)律師積極開展刑事辯護(hù)業(yè)務(wù)，發(fā)揮骨干律師在刑事辯護(hù)領(lǐng)域的示范作用，帶動(dòng)更多的律師投身刑事辯護(hù)領(lǐng)域；建立評(píng)優(yōu)激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)律師參與刑事辯護(hù)工作的積極性和榮譽(yù)感。

三是建立健全案件質(zhì)量監(jiān)管體系。堅(jiān)持客觀、公正、受援人滿意的原則，以確保刑事法律援助案件質(zhì)量監(jiān)管的公信力。為保證案件質(zhì)量評(píng)價(jià)的權(quán)威性，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)選定一定數(shù)量、具有不同學(xué)術(shù)專長(zhǎng)或豐富執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的法學(xué)專家、律師組成專家組，建立第三方獨(dú)立評(píng)估評(píng)價(jià)機(jī)制。充分發(fā)揮辦案補(bǔ)貼的杠桿作用，適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),推行補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與辦案質(zhì)量相掛鉤的差別化案件補(bǔ)貼發(fā)放制度。

課題組組長(zhǎng)：周濟(jì)生：河南省司法廳巡視員

課題組成員：史雪梅：河南省司法廳法律援助工作處處長(zhǎng)

李清龍：河南省司法廳法律援助中心

*本文原系司法部2016年度全國(guó)司法行政系統(tǒng)理論研究規(guī)劃課題研究成果，課題編號(hào)：16GH036,發(fā)表時(shí)有修改補(bǔ)充。

（責(zé)任編輯：朱騰飛）