人口城鎮(zhèn)化的三重失衡及其對策

年 猛

人口城鎮(zhèn)化的三重失衡及其對策

年 猛

改革開放以來，由于我國人口流動總體上空間流向不均且集中度高等特征長期無法改變，導(dǎo)致我國人口城鎮(zhèn)化面臨“城市內(nèi)部發(fā)展失衡、城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展失衡和城鎮(zhèn)規(guī)模體系失衡”等三大失衡現(xiàn)象。城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、城市發(fā)展權(quán)不均等和戶籍制度改革滯后是導(dǎo)致我國人口城鎮(zhèn)化面臨三重失衡的主要原因。筆者建議：以大力發(fā)展縣域經(jīng)濟為突破口，加快城鄉(xiāng)一體化進程；通過加快推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移形成國內(nèi)版“雁陣模式”，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；改革城市行政管理體制，構(gòu)建公平合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局；實施基本公共服務(wù)一體化與戶籍制度改革相配套戰(zhàn)略。

改革開放以來我國人口流動的總體特征與城鎮(zhèn)化三重失衡

第一，“人往城中走”加快了城鎮(zhèn)化進程，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠低于常住人口城鎮(zhèn)化率，導(dǎo)致城市內(nèi)部發(fā)展失衡，形成“二元社會”。隨著大規(guī)模農(nóng)村人口流入城市，1978－2016年城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.9億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到57.35%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有41.2%。戶籍制度障礙導(dǎo)致2億多長期在城工作的農(nóng)民工無法獲得城市戶口，在城市基本福利、工資收入等方面無法獲得與擁有本地戶籍市民一樣的待遇，不僅影響社會公平，也不利于城市穩(wěn)定發(fā)展。

第二，“人往東部走”提高了東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平，同時導(dǎo)致人口大量外流的中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平相對滯后，造成中國城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展失衡。根據(jù)國家衛(wèi)計委最新發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2016》顯示，2013年，東部地區(qū)流動人口占全國流動人口比例為75.7%，西部地區(qū)為14.9%，2015年則分別為74.7%和16.6%。盡管東部地區(qū)占比呈小幅下降但依然是流動人口最集中的地方。人口向東部地區(qū)集中流動，造成區(qū)域之間城鎮(zhèn)化水平不均衡，東部地區(qū)城市人口密度過高導(dǎo)致資源環(huán)境約束趨緊，而中西部資源環(huán)境承載力較強的地區(qū)城市人口聚集不足，難以形成規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，不利于全國總體經(jīng)濟發(fā)展。

第三，“人往高處走”，指人口向行政等級高的城市和大城市流動，造成城市規(guī)模體系失衡，即“大城市太大、小城市太小、中等城市規(guī)模不足”。根據(jù)《中國流動人口發(fā)展報告2012》，全國80%以上的流動人口都集中在大中城市，其中直轄市、計劃單列市以及省會城市等高行政等級城市吸引了54.1%的流動人口，其中希望在城市落戶的流動人口中，大約有70%傾向于落戶大城市。同時，從農(nóng)民工流向來看，流入地級以上城市的農(nóng)民工比重也持續(xù)上升。根據(jù)2015年國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查結(jié)果，在外出農(nóng)民工中，流入地級以上城市的農(nóng)民工11190萬人，占比66.3%，其中，流入直轄市8.6%、省會城市占22.6%、地級市占35.1%。流動人口過于集中在大城市和高行政等級城市造成中小城市人口聚集不足和無法形成規(guī)模經(jīng)濟，影響我國總體城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。

人口城鎮(zhèn)化失衡的主要原因

（一）城鄉(xiāng)發(fā)展差距依然較大

從城鄉(xiāng)居民收入水平來看，1978年－2016年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從343.4元增加至33616元，同期農(nóng)村居民人均可支配收入也由133.6元增加至12363元，但城鄉(xiāng)居民人均收入倍差由2.57增加至2.72。由此可見，盡管改革開放30多年來我國城鄉(xiāng)居民人均收入都有了較大幅度的增長，但城鄉(xiāng)差距不但沒有縮小反而進一步拉大。除此之外，農(nóng)村地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)方面與城市之間的差距也在拉大。城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟、社會發(fā)展方面的差距必然會吸引越來越多的農(nóng)村人口向城市流動，在實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化之前，農(nóng)村整體衰落的趨勢不可避免。

（二）區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)

得益于開放的“先發(fā)優(yōu)勢”，東部沿海地區(qū)較高的工資水平和就業(yè)需求，吸引了大批中西部地區(qū)低端勞動力，提高了東部城鎮(zhèn)化水平，拉大了東部與中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距。1999年以來，我國先后實施了“西部大開發(fā)”“中部崛起”等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，但東部沿海地區(qū)積累的優(yōu)勢過大，沿海與內(nèi)地發(fā)展差距短期內(nèi)難以消除。以貴州和上海為例，盡管近年來貴州省GDP平均增速達到兩位數(shù)遠遠超過上海等東部沿海地區(qū)和全國平均水平，但2016年貴州省居民人均可支配收入15121元，而上海為54305元，不足上海的1/3。因此，在東部與中西部地區(qū)絕對差距短期內(nèi)難以消除的情況下，中西部地區(qū)勞動力凈流出的趨勢不可避免，與此同時，伴隨人口遷出引起的人力資本流失對中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的負面影響開始凸顯，城市規(guī)模普遍不足。

（三）城市發(fā)展權(quán)不均等

我國城市發(fā)展資源配置存在明顯的行政中心偏向，一方面中央把較多的資源集中配置在首都、直轄市以及計劃單列市，而各省、自治區(qū)則把較多的資源配置在省會城市，另一方面行政等級高的城市也可利用高行政等級優(yōu)勢，依靠行政手段促使資源由下一級行政等級的城市流入高行政等級城市，最終提升高行政等級城市的聚集程度，直接導(dǎo)致城市規(guī)模的大小及增長速度與其行政等級的高低密切相關(guān)。這種行政等級化的城市體系及其資源配置方式是對市場經(jīng)濟條件下資源配置的一種人為扭曲，由于各類城市之間競爭的不公平和發(fā)展權(quán)的不均等，導(dǎo)致城市之間發(fā)展差距較大，人口流向過于集中，最終形成不合理的城市規(guī)模體系。

（四）戶籍制度改革滯后

一方面大中型城市戶籍制度改革緩慢且落戶門檻較高。由于目前約有40%以上的農(nóng)民工集中在大中城市，因此這些城市戶籍制度改革滯后制約了我國市民化率的進一步提高，對2020年實現(xiàn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的目標構(gòu)成挑戰(zhàn)。另一方面，目前城鄉(xiāng)一元化戶籍制度改革大多“有名無實”。全國31個省市自治區(qū)均已出臺全部取消農(nóng)業(yè)戶口的戶改方案，表面上看，城鄉(xiāng)二元戶籍制度已經(jīng)退出歷史舞臺，但不同性質(zhì)戶口上原有的權(quán)益并未統(tǒng)一，大部分地區(qū)城鄉(xiāng)一元化戶籍制度改革只是從“農(nóng)民”到“居民”的簡單改名而已，戶籍制度背后隱含的教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)差別還遠未消除。

對策建議

（一）大力發(fā)展縣域經(jīng)濟為突破口，加快城鄉(xiāng)一體化進程

縣域是城鄉(xiāng)融合最緊密的空間之一。實踐證明，縣域經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展得就越好、城鄉(xiāng)差距就越小，例如，江浙就是縣域經(jīng)濟比較發(fā)達同時城鄉(xiāng)一體化程度較高的地區(qū)。大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，一方面要全面推進和實施“省直管縣”，破除地級行政區(qū)阻礙縣域經(jīng)濟發(fā)展的制度性束縛；另一方面，要加快培育專業(yè)化特色小鎮(zhèn)建設(shè)，以特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)吸引外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)和本地農(nóng)民進城務(wù)工，通過特色小鎮(zhèn)建設(shè)來增強縣域經(jīng)濟對人口的吸引力和吸納能力，推進就地就近城鎮(zhèn)化。

（二）加快推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移形成國內(nèi)版“雁陣模式”，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

依據(jù)區(qū)域比較優(yōu)勢原則，加快推進東部沿海地區(qū)勞動密集型、資源密集型等產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，形成“東部研發(fā)+中西部制造”的國內(nèi)版“雁陣模式”，促進東中西之間產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作。同時，中央政府應(yīng)進一步加大對中西部地區(qū)在交通基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投資力度，強化中西部地區(qū)的工業(yè)基礎(chǔ)，提高中西部地區(qū)對外來投資的吸引力，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）改革城市行政管理體制，構(gòu)建公平合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局

一方面要打破我國當前行政等級化的城市發(fā)展格局，減少城市行政層級，讓各類城市通過市場競爭而不是行政等級地位來配置資源，充分發(fā)揮市場配置資源的主導(dǎo)作用。另一方面，由于市場經(jīng)濟短期內(nèi)會進一步擴大城市之間的發(fā)展差距，因此，我國未來的城鎮(zhèn)化建設(shè)依然離不開政府的關(guān)鍵作用，但是政府參與的模式應(yīng)予以轉(zhuǎn)變，即由“促強”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺鋈酢薄⒂伞罢鲗?dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢龑?dǎo)”， 通過市場化的手段和政府政策的適度“傾斜”促使大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）實施基本公共服務(wù)一體化與戶籍制度改革相配套戰(zhàn)略

戶籍制度改革的難點在于長期城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致附著在戶籍之上的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等基本社會保障和福利存在巨大的差異，而這種差異在市場經(jīng)濟的作用下又進一步拉大。由于戶籍制度改革涉及基本公共社會保障和福利等諸多方面的改革，這些改革的進程也決定著戶籍制度改革的進程。因此，必須通過實施基本公共服務(wù)一體化與戶籍制度改革相配套戰(zhàn)略，降低戶籍背后隱含的福利差距，才能順利推進戶籍制度改革。

作者單位：中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所