有序有度推進(jìn)耕地草原河湖休養(yǎng)生息

律星光

11月30日上午，國家發(fā)改委舉行新聞發(fā)布會，國家發(fā)改委農(nóng)經(jīng)司司長吳曉，國家發(fā)改委政研室副主任、新聞發(fā)言人趙辰昕，財(cái)政部農(nóng)業(yè)司副司長何振國，國土資源部規(guī)劃司副司長周建春，環(huán)境保護(hù)部生態(tài)司副司長閻奮民，水利部規(guī)劃計(jì)劃司副司長高敏鳳，農(nóng)業(yè)部計(jì)劃司副司長劉北樺，國家林業(yè)局退耕辦主任周鴻升出席發(fā)布會，介紹《耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃》有關(guān)情況，并回答記者提問。

國家發(fā)改委政研室副主任、新聞發(fā)言人趙辰昕表示，我國耕地草原河湖資源長期過度開發(fā)與利用，導(dǎo)致資源承載力降低、可持續(xù)發(fā)展能力減弱，水土流失、土地沙化、石漠化等一系列嚴(yán)重問題，局部地區(qū)耕地基礎(chǔ)地力下降明顯，土壤污染加劇，耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率近20%。2015年全國重點(diǎn)天然草原平均牲畜超載率為13.5%，草原生態(tài)整體惡化的趨勢仍未從根本上得到改變。河湖污染加重、水生態(tài)退化的態(tài)勢仍在繼續(xù)。加快建立耕地草原河湖休養(yǎng)生息制度，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，必須提上重要議事日程。

按照黨中央、國務(wù)院有關(guān)決策部署，國家發(fā)改委會同財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、糧食局等部門，編制了《耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃（2016-2030年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）。經(jīng)國務(wù)院同意，11月18日，有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)了《規(guī)劃》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2016〕2438號）。

11月30日，國家發(fā)改委新聞發(fā)布會現(xiàn)場

《規(guī)劃》的總體情況

國家發(fā)改委農(nóng)經(jīng)司司長吳曉表示，耕地草原河湖是至關(guān)重要的農(nóng)業(yè)資源和不可或缺的生態(tài)資源，是人類賴以生存的基本條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。為保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，必須堅(jiān)持用養(yǎng)結(jié)合的原則，在開發(fā)利用的同時，加強(qiáng)耕地草原河湖資源的保護(hù)。人多地少水缺是我國基本國情。多年來，按照黨中央、國務(wù)院的部署，通過強(qiáng)化法律法規(guī)、加大政策支持力度，促進(jìn)了我國耕地草原河湖資源的保護(hù)和修復(fù)。但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，對耕地草原河湖資源的開發(fā)與索取超出了承載能力，帶來一系列生態(tài)環(huán)境問題，迫切需要合理降低開發(fā)強(qiáng)度，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

《規(guī)劃》重點(diǎn)是從頂層設(shè)計(jì)上，明確耕地草原河湖休養(yǎng)生息的指導(dǎo)思想、基本原則，提出階段性的目標(biāo)、任務(wù)和政策措施，以指導(dǎo)各地開展相關(guān)工作，推動實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源永續(xù)利用，維護(hù)國家資源和生態(tài)安全。

除引言外，《規(guī)劃》共分為7個部分。第一部分是現(xiàn)狀與形勢，主要包括耕地草原河湖資源保護(hù)現(xiàn)狀、成效和問題，以及有序?qū)崿F(xiàn)休養(yǎng)生息的重要意義。第二部分是總體要求，明確了推進(jìn)耕地草原河湖休養(yǎng)生息的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)。第三、四和第五部分，分別提出了耕地、草原、河湖休養(yǎng)生息的主要任務(wù)和政策措施。第六部分是經(jīng)濟(jì)社會效益分析與環(huán)境影響評價。第七部分是保障措施。

吳曉指出，推進(jìn)耕地草原河湖休養(yǎng)生息，必須有序、有度，要著眼于國家糧食安全、生態(tài)安全和資源安全，有序統(tǒng)籌兼顧生產(chǎn)、生活和生態(tài)，堅(jiān)持用養(yǎng)結(jié)合的基本原則。《規(guī)劃》緊緊圍繞“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，系統(tǒng)提出了推進(jìn)耕地草原河湖休養(yǎng)生息的目標(biāo)、措施和制度安排，著重把握以下幾點(diǎn)：

一是突出降低開發(fā)利用強(qiáng)度。二是堅(jiān)持分類科學(xué)施策。三是注重建立長效機(jī)制。四是強(qiáng)調(diào)穩(wěn)妥有序推進(jìn)。

《規(guī)劃》確定的目標(biāo)是，到2020年，確保耕地草原數(shù)量，有效恢復(fù)河湖生態(tài)空間，穩(wěn)定濕地面積，穩(wěn)步提高耕地質(zhì)量，耕地草原河湖生態(tài)功能初步改善，資源保障能力不斷增強(qiáng);農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢總體得到遏制，生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)的環(huán)境得到改善，基本建立資源有效保護(hù)和高效利用的政策與技術(shù)支撐體系，改變資源開發(fā)強(qiáng)度過大、利用方式粗放的狀況。到2030年，耕地草原河湖資源利用與養(yǎng)護(hù)全面步入良性循環(huán)，生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，建立完善的資源休養(yǎng)生息制度體系，基本形成農(nóng)產(chǎn)品供給保障有力、資源利用高效、產(chǎn)地環(huán)境良好、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、田園風(fēng)光優(yōu)美的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展新格局，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。

《規(guī)劃》貫徹山水林田湖是一個生命共同體的理念，按照順應(yīng)自然、自然修復(fù)為主，把生物措施、農(nóng)業(yè)措施和工程措施相結(jié)合的要求，首次系統(tǒng)地提出了耕地草原河湖三類資源有序?qū)崿F(xiàn)休養(yǎng)生息的目標(biāo)、任務(wù)、路徑和措施，對各地開展相關(guān)工作具有重要的指導(dǎo)意義，對推動農(nóng)業(yè)資源的有序利用、維護(hù)國家生態(tài)安全將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的意義。

《規(guī)劃》的特點(diǎn)有七個方面：一是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，目標(biāo)導(dǎo)向。二是明確了時間表、路線圖。三是加快轉(zhuǎn)變利用方式、形成長效機(jī)制。四是因地制宜、分類施策。五是分步實(shí)施、有序推進(jìn)。六是釋放信號、增強(qiáng)信心。七是統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)。

“打個形象的比方，一個人生了病要治、要調(diào)理，工作一段時間要休息。耕地、草原、河湖也一樣，只有定期休養(yǎng)生息，才能實(shí)現(xiàn)永續(xù)利用，才能更長久地支撐經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，才能更好地保障中華民族的生存和發(fā)展。”吳曉說。

河湖修養(yǎng)生息的下一個目標(biāo)

水利部規(guī)劃計(jì)劃司副司長高敏鳳表示，河湖修養(yǎng)生息是本次《規(guī)劃》重要內(nèi)容。水是生存之本、文明之源、生態(tài)之基，河湖水系是水資源的重要載體，是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，在調(diào)蓄水量、保障供水、改善氣候條件、維系生態(tài)系統(tǒng)功能等方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。我國河湖水系眾多，長期以來，由于大規(guī)模的人類活動和氣候變化等因素的影響，我國的河湖水系格局發(fā)生了較大的調(diào)整，一些地區(qū)水生態(tài)系統(tǒng)受到損害。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是大規(guī)模土地開發(fā)和城鎮(zhèn)化建設(shè)侵占河湖水域，導(dǎo)致部分河湖濕地等水生態(tài)空間有所減少，河湖受到阻隔，水循環(huán)系統(tǒng)不暢，對保障防洪安全、供水安全和生態(tài)安全構(gòu)成一定威脅。

二是氣候變化影響加劇我國水資源時空分布不均。三是大量廢污水的排放，導(dǎo)致一些河段水體污染加劇，湖泊出現(xiàn)富營養(yǎng)化的現(xiàn)象，部分區(qū)域生物多樣性遭到破壞。

從河湖休養(yǎng)生息的目標(biāo)和主要措施來看，實(shí)行河湖休養(yǎng)生息就是要保護(hù)和修復(fù)河湖的生態(tài)系統(tǒng)功能，實(shí)現(xiàn)水生態(tài)空間不減少、生態(tài)用水得到保障，水質(zhì)能夠維系良好的狀況，生物多樣性能夠得到保護(hù)，從而達(dá)到保障國家水安全的目的。

高敏鳳指出，本次提出的河湖休養(yǎng)生息的具體目標(biāo)，就是到2020年全國用水總量控制在6700億立方米以內(nèi)，農(nóng)田灌溉水有效系數(shù)提高到0.55%以上，河湖的生態(tài)環(huán)境用水有所增加，生態(tài)基流基本得以保障，入河污染物總量逐步減少，地表水質(zhì)量達(dá)到或好于III類水體的比例超過70%，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到80%以上，河湖生態(tài)空間得到有效的保護(hù)，河湖水域面積不減少，地下水超采得到嚴(yán)格控制，水生生物資源逐步恢復(fù)，初步建立河湖休養(yǎng)生息保障制度。

實(shí)行河湖休養(yǎng)生息，《規(guī)劃》提出的主要措施是以開發(fā)利用強(qiáng)度大、水環(huán)境惡化、生態(tài)脆弱的河湖為重點(diǎn)，采取了“治”、“?！?、“還”、“減”、“護(hù)”的措施。

退耕還林還草總?cè)蝿?wù)

國家林業(yè)局退耕辦主任周鴻升表示，2014年8月，國家發(fā)改委等5部委聯(lián)合印發(fā)的《新一輪退耕還林還草總體方案》提出，到2020年，將全國具備條件的坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地、丹江口庫區(qū)和三峽庫區(qū)15-25度坡耕地約4240萬畝退耕還林還草?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》、《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》等要求，逐步將25度以上不適宜耕種且有損生態(tài)的陡坡地退出基本農(nóng)田，合理調(diào)整貧困地區(qū)基本農(nóng)田保有指標(biāo)，擴(kuò)大新一輪退耕還林還草規(guī)模。經(jīng)報國務(wù)院批準(zhǔn)，2015年12月，財(cái)政部等8部委又下發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知》，明確對25度以上坡耕地劃為基本農(nóng)田且確需退耕還林還草的，各有關(guān)省可在充分調(diào)查并解決好當(dāng)?shù)厝罕娚?jì)的基礎(chǔ)上，研究擬定區(qū)域內(nèi)擴(kuò)大退耕還林還草的范圍，并提出省級耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)的調(diào)整方案。到2020年，包括2014-2016年已經(jīng)安排的3010萬畝，預(yù)計(jì)可以退耕還林還草8000多萬畝。

“養(yǎng)、退、休、輪、控”，退耕還林還草是重要的舉措之一，把不適宜耕種的或者對生態(tài)環(huán)境造成重大危害的陡坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地和對水質(zhì)有可能造成污染的重要水源地周邊耕地進(jìn)行退耕還林還草，也是《規(guī)劃》的重要措施之一。

耕地和草原修養(yǎng)生息具體措施

農(nóng)業(yè)部計(jì)劃司副司長劉北樺表示，耕地休養(yǎng)生息方面。主要是因地制宜，采取“養(yǎng)、退、休、輪、控”五個方面的措施。

一是“養(yǎng)”，就是耕地養(yǎng)護(hù)，主要是針對耕地土壤酸化、耕地層變淺、重金屬污染等問題，開展對耕地的修復(fù)和保護(hù)工作，實(shí)施好國家高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、東北黑土地保護(hù)等重大項(xiàng)目，到2020年，確保完成8億畝，力爭完成10億畝耕地旱澇保收、高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

二是“退”，主要是退耕還林還草。

三是“休”，在保障國家糧食安全和不影響農(nóng)民收入的前提下，對土壤污染嚴(yán)重、區(qū)域生態(tài)功能退化、可利用水源不足的地區(qū)等不宜連續(xù)耕種的農(nóng)田實(shí)行休耕。

四是“輪”，就是輪作，因地制宜推廣糧豆輪作、糧經(jīng)輪作、糧飼輪作等輪作制度，率先在東北冷涼地區(qū)和北方農(nóng)牧交錯帶地區(qū)開展輪作試點(diǎn)，爭取在“十三五”試點(diǎn)基礎(chǔ)上，大規(guī)模推廣新型輪作制度。

五是“控”，主要是防控污染。重點(diǎn)針對畜禽糞便排放、水產(chǎn)養(yǎng)殖殘留、農(nóng)藥化肥不合理使用、農(nóng)膜殘留等問題，從源頭控制、過程削弱、末端治理為基本思路，開展農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理。

劉北樺進(jìn)一步表示，關(guān)于草原的生態(tài)保護(hù)方面。主要采取四個方面的措施：

一是禁牧。主要對生態(tài)極為脆弱、退化嚴(yán)重、不宜放牧、位于大江大河水源涵養(yǎng)地區(qū)的草原實(shí)行一年以上的禁止放牧利用。加強(qiáng)草原圍欄棚圈建設(shè)，促使草原畜牧業(yè)由天然放牧轉(zhuǎn)向舍飼半舍飼養(yǎng)殖為主，禁牧并不是禁養(yǎng)。

二是休牧。采取季節(jié)性的休牧方式，減輕放牧對草原植被的影響，增加優(yōu)質(zhì)人工飼草供給，拓展飼草料來源，以草定畜、草畜配套，推進(jìn)農(nóng)牧結(jié)合，實(shí)現(xiàn)草畜間的動態(tài)平衡。

三是劃區(qū)輪牧。通過圍欄飼草基地建設(shè)，科學(xué)將草原放牧劃分為若干個區(qū)域，以用養(yǎng)輪換的方式，促進(jìn)草場植被的生長和繁育。

四是人工種草。在水、熱、地形等自然資源比較適宜的地區(qū)，建立人工飼草料基地，為養(yǎng)而種、草畜配套，實(shí)現(xiàn)草牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

不會影響糧食安全和農(nóng)民收入

有關(guān)《規(guī)劃》會不會影響到我國的糧食安全和農(nóng)民收入的問題，吳曉表示，退耕休耕對糧食減產(chǎn)的影響，最高的年份，大概是1500萬噸。1500萬噸是什么概念？和我們國家糧食這幾年的年均總產(chǎn)量來比，低于近年來糧食平均產(chǎn)量的2.5%，對糧食供給的影響不大，比例很小，完全在可控的范圍內(nèi)。從另外一個角度來看，我們國家目前糧食庫存比較充裕。稻谷、小麥、玉米生產(chǎn)總體比較穩(wěn)定?！笆濉钡募Z食供有保障，這也是實(shí)施《規(guī)劃》的有利條件。

從長遠(yuǎn)來看，耕地質(zhì)量提升以后，單產(chǎn)水平還會有比較大的提高，也可以抵消一部分減產(chǎn)的影響，《規(guī)劃》的一項(xiàng)保障措施是要實(shí)現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”，提出休耕不能減少耕地，確保急的時候能夠用得上，產(chǎn)得出，能夠保證糧食的安全。

吳曉進(jìn)一步表示，《規(guī)劃》提出的耕地輪作休耕、草原休牧輪牧措施，本身就是遵循農(nóng)業(yè)生產(chǎn)客觀規(guī)律的合理制度，也是兼顧生產(chǎn)與生態(tài)、當(dāng)期收益與可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)安排。休養(yǎng)生息目的既包含生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，也包括提高耕地單位面積的產(chǎn)出水平，提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量。增加農(nóng)民收入是有序?qū)崿F(xiàn)耕地草原休養(yǎng)生息的題中應(yīng)有之義。

同時，為了保障休養(yǎng)生息措施的順利實(shí)施，在《規(guī)劃》編制過程中，充分考慮各項(xiàng)措施對農(nóng)民收入的影響，將保障農(nóng)民收入作為休養(yǎng)生息的一個重要前提，也系統(tǒng)提出了相關(guān)支持政策主要有這幾點(diǎn)：一是完善耕地質(zhì)量保護(hù)與提升的補(bǔ)助政策，支持各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營者因地制宜，采取增施有機(jī)肥，保護(hù)性耕種、機(jī)械深耕、深松及秸稈還田、輪作等措施，積極開展土壤改良、地力培肥和治理修復(fù)工作，提高土地的產(chǎn)出率。二是落實(shí)中央退耕還林還草補(bǔ)助政策。要對輪作休耕試點(diǎn)予以補(bǔ)助支持，因地制宜采取直接發(fā)放現(xiàn)金或者折糧實(shí)物補(bǔ)助的方式落實(shí)到縣鄉(xiāng)，兌現(xiàn)到農(nóng)戶。輪作補(bǔ)助要保障農(nóng)民種植收益不降低，休耕補(bǔ)助要與原有的種植收益相當(dāng)，不影響農(nóng)民的收入。三是繼續(xù)實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)獎勵政策。四是支持試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，拓展農(nóng)業(yè)的多種功能，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，開辟新的增收渠道，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。從長遠(yuǎn)看，《規(guī)劃》的實(shí)施不但不會對農(nóng)民的收入產(chǎn)生不利影響，還有利于促進(jìn)農(nóng)民增收。