從管理民主到行政民主再到政權(quán)民主

任劍濤

（清華大學，北京 100084）

從管理民主到行政民主再到政權(quán)民主

任劍濤

（清華大學，北京 100084）

中國必須建構(gòu)現(xiàn)代民主政治，這是由中國政治發(fā)展的內(nèi)在邏輯所決定的。推進中國民主政治發(fā)展的總體思路是從管理民主到行政民主再到政權(quán)民主。推進中國民主政治的基本方式是激活現(xiàn)有體制機制內(nèi)的民主儲備，讓中國的五種權(quán)力形式發(fā)揮其內(nèi)蘊的民主效能。重點應(yīng)落在權(quán)力的民主化運行與人民政治意愿的有效表達上。推進中國民主政治的實際舉措，不在舉國一致、一蹴而就，而在謹慎選點試行、有效推廣，并避免民主的意識形態(tài)化，由易至難、由偏而全。中國經(jīng)濟發(fā)展的漸進模式，也是中國民主政治發(fā)展的模式。

中國；民主政治；總體思路；重點；路徑

近期，中國政治學界對西方民主政治弊端的描述與分析似成熱點。①本書編寫組：《西式民主怎么了》，北京：學習出版社，2014年，第1-2集。針對民主政治的缺失做文章，大有必要，但是否因此就有理由走向反現(xiàn)代民主政治的一端，恐怕就需要論者審慎以對了。民主政治并不是哪個現(xiàn)代政治先行民族的主觀臆造，而是古典專制政治轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代政治的一種趨同性模式。這對任何試圖成為現(xiàn)代民族的政治嘗試來說，概莫例外。因此，在指出西方民主政治的缺陷之余，如何更好地籌劃中國民主政治的發(fā)展，便成為中國政治學界必須耗費精力認真應(yīng)對的研究課題。

一、推進中國民主政治的總體思路

民主政治是現(xiàn)代政治的基本形式和中國政治的發(fā)展方向，但其國別特點應(yīng)予以高度肯定。當前，中國民主政治的發(fā)展是遠遠不夠的，已嚴重脫離與市場經(jīng)濟發(fā)展相吻合的政治形勢需要，明顯拖了經(jīng)濟向前發(fā)展的后腿，表現(xiàn)出來的阻礙作用也越來越明顯和系統(tǒng)。因此，推進中國民主政治進程刻不容緩。但推進中國民主政治的發(fā)展，不是一件輕松快意的事情，必須慎重以對。從總體上講，可以采取從管理民主到行政民主再到政權(quán)民主的推進路線。

中國人期待的民主推進之最后落定的目標，肯定是在政權(quán)民主。但對中國這樣發(fā)展如此不平衡的大國來講，僅在政權(quán)民主的意義上談?wù)?、推進民主，也有問題。這些問題，呈現(xiàn)為我們常常擔憂的權(quán)力紊亂、經(jīng)濟失序、社會動蕩等問題。對此，人們自然可以提問：在民主尚未實施之際，擔憂這些是否多余？是否杞人憂天？按照邁克爾?曼和杰克?斯奈德的研究，這類擔憂有其世界范圍內(nèi)的廣泛依據(jù)。②［英］邁克爾?曼：《民主的陰暗面：解釋種族沖突》，嚴春松譯，北京：中央編譯出版社，2015年。［美］杰克?斯奈德：《從投票到暴力：民主化和民族主義沖突》，吳強譯，北京：中央編譯出版社，2017年。因此，推進中國民主政治，可以采取改革開放以來實施的漸進及改良的總體方略——從管理民主這一改革開放40年來促使中國取得最偉大成就的方面入手，逐漸切入中國民主政治的核心問題。從中國民主政治推進的當前階段來看，現(xiàn)階段民主推進進程在安排上的重頭戲應(yīng)該是行政民主。如果說管理民主主要解決的是微觀管理事務(wù)的民主化的話，政權(quán)民主則是一種倚重普遍選舉制度保證國家權(quán)力和平誕生、運轉(zhuǎn)與交替的機制。相比而言，旨在保證國家日常權(quán)力民主運作的行政民主，是一種連接微觀管理民主與宏觀政權(quán)民主的中間民主形式。

中國在改革開放初期有效實行了管理民主，因此搞活了企業(yè)機制，取得了引人矚目的經(jīng)濟增長績效。隨著政府與市場關(guān)系的深度調(diào)節(jié)，政府自身對市場需要的適應(yīng)性改變顯得不足了，關(guān)乎政府自身的民主訴求愈來愈強烈。在這方面，中國已經(jīng)積累了一定經(jīng)驗——深圳曾做過行政決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力三分的改革，惜乎設(shè)計粗放、動力不足，令人遺憾地夭折了。①文芳：《論行政“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三分——深圳“行政三分制”改革的局限性及其對策》，《云南行政學院學報》2005年第1期。但它的經(jīng)驗告訴我們，行政權(quán)力的決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個環(huán)節(jié)可以相對清晰地劃分開來。這就為行政民主提示了出路：行政民主的實施，為的是讓行政部門的權(quán)力習慣于競爭性、選優(yōu)性決斷，進而使大眾養(yǎng)成公共參與和民主習性。借此使行政國家形成官民互動定勢，從根本上保證行政決策的正確性、實行的有效性和糾錯的及時性。如果行政民主缺乏，行政權(quán)力決斷的合理性就沒有保證，最讓社會負擔不了的后果是糾錯機制始終很難啟動，負面后果代價過高。從這個意義上來說，行政民主是在不觸及政權(quán)機制、保障政治制度穩(wěn)定性的情況下，從微觀管理上的民主形式轉(zhuǎn)移到政權(quán)民主的橋梁性民主形態(tài)。最終，通過一段時間的行政民主實踐，逐漸走上政權(quán)民主的軌道。因為如果不為民主夯實管理與行政民主的基礎(chǔ)，提前強行推進政權(quán)民主，將導(dǎo)致邁克爾?曼和杰克?斯奈德所言的民主亂局。

從遞進關(guān)系上講，推進中國民主政治的總體思路所涉及的三種民主形態(tài)，在定位上，政權(quán)民主形態(tài)是最后形態(tài)，在當下中國已經(jīng)局部啟動——黨內(nèi)競爭民主分步實施，扎實推進；行政民主已經(jīng)坐實權(quán)力分割、相互制衡的現(xiàn)代民主準則；管理民主已經(jīng)有效實施，體現(xiàn)于中國的經(jīng)濟躍升過程之中。在遞進關(guān)系上，管理民主自身會引導(dǎo)出行政民主需求，而行政民主一定要推進到政權(quán)民主層次。這不僅是由民主具體實施形態(tài)的遞進設(shè)計之由易到難所決定的，也是中國當代民主政治發(fā)展之自然呈現(xiàn)的遞進狀態(tài)。可以說，不以西方競爭性的既定民主形態(tài)來籌劃中國的民主政治推進過程和總體安排，而在中國政治發(fā)展的自身邏輯中尋找民主政治的前路，完全是必要的和可能的。

二、推進中國民主政治的重點

在推進中國民主政治總體思路確定的情況下，進而敲定推進中國民主政治的當下事務(wù)，主要有兩個方面的重點工作可做：

第一，激活確定有效的中國特色民主手段，啟動現(xiàn)有體制中的積極因素，推進民主從初級形式向高級形式發(fā)展。簡而言之，主要有以下四種途徑：

一是需要激活中國政黨政治中的民主積極因素。從中國政治現(xiàn)狀看，中國的民主前景取決于中國共產(chǎn)黨。中國共產(chǎn)黨在其歷史上正是以確定的黨內(nèi)民主因素，如民主集中制中的民主性，強化其政黨力量，贏得全國政權(quán)的。在政治理論上，評價民主集中制，固可見仁見智。但不得不承認，在實際政治操作中，這一制度安排，有著從成員民主到權(quán)力集中的演進，民主之搜集不同意見，讓人充分表達競爭性想法，對有效決策功不可沒；集中是通過種種黨內(nèi)程序，使得借助民主形式而呈現(xiàn)出來的黨內(nèi)智慧在決策時得到尊重。權(quán)利與權(quán)力的積極互動模式，由此生成。這種模式，在中國共產(chǎn)黨爭奪全國政權(quán)的時候，發(fā)揮過決定性作用；在改革開放初期，再次被激活。眾所周知，像莫干山會議那種自由發(fā)表意見、高層領(lǐng)導(dǎo)高度尊重、對最后決策發(fā)揮關(guān)鍵作用，就是黨內(nèi)原來非常活潑的民主生活方式的當下再現(xiàn)。②常修澤：《史料版1984年莫干山會議》，《學術(shù)研究》2012年第11期。循此思路，當下中國民主政治實踐，首先就是要激活這些體制內(nèi)的積極因素，尤其是執(zhí)政黨黨內(nèi)的民主傳統(tǒng)，并由此走上現(xiàn)代民主之路。

二是需要激活黨政體制內(nèi)的民主活力。當下，中國的權(quán)力結(jié)構(gòu)是五種權(quán)力形式共存，應(yīng)該對政黨、人大、政協(xié)、政府、紀委的體制能量和體制功能進行分工安排，促使其各自發(fā)揮出不同權(quán)力形式的政治功能。其中，必須思考的關(guān)鍵問題是，政黨領(lǐng)袖要不要直接發(fā)揮國家領(lǐng)導(dǎo)作用。我們現(xiàn)在已經(jīng)有一個既有的分工體制即俗稱的“五套班子”，它們各自功能的清晰界定是很重要的。我們經(jīng)常說，“東南西北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，但關(guān)于“黨怎么去領(lǐng)導(dǎo)”這個問題的研究，一般都落在黨的領(lǐng)導(dǎo)原則上，而對其領(lǐng)導(dǎo)方式卻甚少涉及。建立中國特色民主制度的關(guān)鍵是要重新理清各種權(quán)力形式的分工，重新界定并激活其各自的國家功能。黨的首長要不要直接站到國家前臺發(fā)揮作用，這是中國式權(quán)力民主必須研究的問題。政權(quán)民主涉及基本政治秩序安排問題，權(quán)力民主涉及既有權(quán)力運作的民主問題，這是有嚴格界限的。黨在保證政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)之外，如何發(fā)揮引導(dǎo)政府的作用，確保政府這一國家行政機構(gòu)執(zhí)行政黨意志，就成了重中之重。這中間存在一個如何處理執(zhí)政黨與政府關(guān)系的問題，處理好這一關(guān)系，可以從兩個視角審視：從政黨民主角度看，處理好這一關(guān)系，要求在黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)上建構(gòu)執(zhí)政黨對政府的關(guān)系。從權(quán)力民主的思路看，會有不同的組合方式：一種是由政黨派出的干部執(zhí)行國家意志，另一種是由政黨干部直接執(zhí)行政黨意志，這兩者顯然是不一樣的。從特定意義上講，由政黨派出干部執(zhí)行國家意志更有利于政黨意志的社會貫徹，因為這樣能更好處理號召組織成員與動員社會公眾的差異性問題。在現(xiàn)行體制內(nèi)，如果黨要發(fā)揮直接的國家領(lǐng)導(dǎo)作用，國家主席應(yīng)實職化，總理可以內(nèi)閣化，以充分體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的國家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。與此相關(guān)的另一種思路可以是，理清政黨權(quán)力與國家權(quán)力，二者之間完全不掛鉤，從而讓國家主席、總理的行政權(quán)力的虛實之分更加清晰明白。

三是需要激活國家權(quán)力的執(zhí)掌體系。五套班子的權(quán)力關(guān)系，重在黨政關(guān)系，但涉及復(fù)雜交錯的結(jié)構(gòu)問題。如果說在行政民主層次首先要處理好黨政關(guān)系的話，那么在國家基本權(quán)力層次上，就必須理順執(zhí)政黨與人大的關(guān)系。如果想激活現(xiàn)有體制中黨與人大的權(quán)力民主功能，又不觸動現(xiàn)行體制的結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，可以考慮由黨的總書記直接掌管立法機構(gòu)，兼任人大首長，以黨對立法權(quán)的直接控制，來有效掌管國家權(quán)力。在現(xiàn)有的體制中，黨的決定要變成國家行動，還要經(jīng)歷一個黨的意志轉(zhuǎn)變成國家意志的過程，需要從組織動員轉(zhuǎn)變成社會動員，其中的法律動員、公眾動員，遠比執(zhí)政黨的組織動員要復(fù)雜、緩慢和低效。這一動員，涉及十幾億公民，常常會有各種動員障礙。因此，執(zhí)政黨領(lǐng)袖掌管人大，既可以降低權(quán)力行使風險，又可以保證執(zhí)政黨政治意志的國家化效果。

四是需要激活政協(xié)的政治功能。政協(xié)的命名本身就表明，它本是政治協(xié)商機構(gòu)。可衡諸實際狀態(tài)，它卻是事務(wù)協(xié)商機構(gòu)，并沒有發(fā)揮原初的政治功能。如果說在國家權(quán)力形式之間的關(guān)系調(diào)適上，不走執(zhí)政黨領(lǐng)袖掌握國家立法機構(gòu)的前述路線，可以考慮執(zhí)政黨領(lǐng)袖擔任政協(xié)首長以直接聚集政治資源的方案，讓人民政協(xié)重新發(fā)揮第一屆政協(xié)的高效民主政治功能。政協(xié)的最初定位就是中國共產(chǎn)黨作為大黨來統(tǒng)合國家的民主政治力量的機構(gòu)，后來因為召開了人大，政協(xié)的民主政治功能就失去了法律規(guī)定和政治定位，變成一個單純的事務(wù)性議事機構(gòu)。這樣其實浪費了極為寶貴的政協(xié)民主政治資源。政協(xié)委員的來源與英國的上議院相似，基本上是社會政治精英和經(jīng)濟社會名流。從某種程度上講，這些組成成員比直接或間接選舉出來的代表具有更高的社會影響力、公共責任心和政策執(zhí)行力。因此，可以把政協(xié)跟執(zhí)政黨的關(guān)系結(jié)構(gòu)加以調(diào)適，在不傷筋動骨的情況下，聚合強大的民主政治資源。

綜上所述，在保持執(zhí)政黨權(quán)力結(jié)構(gòu)的前提條件下，在權(quán)力結(jié)構(gòu)的既定機制中，推進中國民主政治改革仍然有三條路可走：一是黨的領(lǐng)袖直接控制國家行政權(quán)，實行內(nèi)閣制；二是黨的首長兼任人大領(lǐng)導(dǎo)，掌管立法權(quán)；三是通過黨魁掌管政協(xié)以吸納更多的社會民主政治資源。概括而言，總體的思路就是，黨不要挺在國家權(quán)力機制的第一線，而以執(zhí)掌某一形式的國家權(quán)力實現(xiàn)其政黨意志。這樣才是真正加強黨的國家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之正途。因為黨挺在第一線，所有第一線的事務(wù)都得由黨處理，所有的利固然歸于黨，但所有的弊也都會歸咎于黨，得失對沖，正負相抵，勢必會削弱政黨的政治權(quán)威感和社會信任度。

第二，在激活現(xiàn)有體制機制功能的情況下，尋求真正具有中國特色的民主體制安排，在涉及國家權(quán)力運作的決策、執(zhí)行與評估的三大環(huán)節(jié)上，所有環(huán)節(jié)都要有人民出場、人民主導(dǎo)、人民參與和人民評價。①習近平總書記強調(diào)指出，“人民立場是黨的根本政治立場，全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，黨同人民風雨同舟、生死與共是黨戰(zhàn)勝一切困難和風險的根本保證，同人民打成一片是我們永遠保持艱苦樸素作風的重要保證?！煲曌晕颐褚?，天聽自我民聽?！裉?，全黨同志無論職位高低，都要把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量一切工作得失的根本標準”。習近平：《在紀念朱德同志誕辰130周年座談會上的講話》，2016年11月29日，http://news.xinhuanet.com/politics/2016 - 11/29/c_1120016701.htm，2017年5月14日。為此，可以主要考慮以下三個方面的問題：

一是決策時盡力反映人民的政治意志。分散的人民是無法集中反映其政治意志的。因此，人民代表就成為反映人民意志的最佳載體。人大代表、政協(xié)委員作為反映人民意志的制度載體，他們?nèi)绾文軌蛘嬲貙⒂|角伸向全社會，使民主決策的人民意志或者說社會公眾意志真正上達，就成為人民代表制度設(shè)計及改進的重心所在。為此，改變當下“人民意志”基本是抽象的、道義的說法的狀況，成為相應(yīng)的代表機制落地的觀念前提。同時，代表機制的落地還取決于中國人大代表和政協(xié)委員的數(shù)量。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到省級層面，人數(shù)以數(shù)百萬計，②何曄暉：《我國目前是五級人大，代表總數(shù)270多萬人》，2013年3月9日，http://news.qq.com/a/20130309/001101.htm（何曄暉時任全國人大常委會副秘書長），2017年5月15日。國家層面以數(shù)千人計，一旦他們的代表作用能夠充分發(fā)揮出來，就會比掌握實際權(quán)力的人用非民主的行政手段傳遞公眾意見，即在民主信息的真實反映上要可靠很多。至于使用各種媒體反映人民意志，則是一個政治權(quán)力體制之外的社會途徑，在此存而不論。

二是制定決策的過程中盡力反映人民訴求。在現(xiàn)有的體制下，決策過程常常是行政機關(guān)擬定法制文件，征求專家意見，隨后付諸立法程序，最后交付行政機關(guān)實際執(zhí)行。在這個過程中，人民基本上是缺席的，至少說是隱匿的。中國應(yīng)建立使人民在政策決策全過程即從立法、行政到司法諸環(huán)節(jié)能夠順利出場的體制，即立法應(yīng)直接征求人民意見，至少征求相關(guān)施治或潛在施治對象的意見，然后才由專家設(shè)計并改進，以民主即“開門”的方式解決立法、行政與司法諸環(huán)節(jié)的重大制度安排。這就需要解決民主和法治的關(guān)聯(lián)性問題。解決這一問題，必須走出要法治就沒民主、要民主就顛覆法治的怪圈，建立起二者的相互支撐關(guān)系，而不是簡單地斷言哪個更為優(yōu)先，將二者置于對峙的位置。

三是政策評估時全力保障人民的參與和決定權(quán)。目前的情況是：一方面，低層級的民主太泛濫，如本來應(yīng)該交付專業(yè)評價即依靠群體中專家成員內(nèi)部認可的行規(guī)決定的事情，卻采用泛民主的成員表決手段。尤其是在選擇行業(yè)專家時，過分使用了組織內(nèi)成員對專家成員進行表決的方式。在民主實踐中，這種成員大呼隆式的表決，常常不能準確選擇所需的專家成員。這是以泛民主的手段消解專家角色與功能。這種民主評價，當然有其作用，但使用上不能泛濫。另一方面，高層級的民主又明顯短缺。一些重大決策，應(yīng)當由人民出場來進行民主決斷的事務(wù)，人民常常無法登臺。比如，黨領(lǐng)導(dǎo)下的公民民主自治，這是中國社會處在轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的底層民主最需要的東西，因為它是社會鎮(zhèn)靜劑。但因為政治憂慮，人民竟然未能成為自我治理的主體出場。當下的中國社會太焦躁，原因之一就是人民缺少普遍參與的機會，表達訴求的空間太少、太小，以至于造成民眾的自我壓抑，久而久之，便生成了普遍的、反民主的暴力傾向。權(quán)力民主應(yīng)該把權(quán)力形式與功能劃分清楚，使權(quán)利民主的主體即人民有反映其政治意志和合理訴求的合法渠道，并準確作出相關(guān)評價，從而讓權(quán)力與權(quán)利積極互動。而我們長期將權(quán)力統(tǒng)納在一個“為人民服務(wù)”的原則下，高位的道德規(guī)則很正確，但低位的參與途徑與評價引導(dǎo)則付諸闕如。因此，有必要疏通人民出場的民主渠道，逐漸有序地開放所謂下情上達的制度機制，防止權(quán)力與權(quán)利之間的扭曲性信息傳遞：下面的官情可以上達到上面的官情，下面的民情卻無法上達到上面的官情。此前，執(zhí)政黨曾明確提出“公民有序參與”的原則，但實際的秩序設(shè)計明顯不到位，導(dǎo)致人民與權(quán)力互動的有效渠道稀缺。重歸這一定位，配備相關(guān)制度機制，完全有望解決參與的相關(guān)難題。

三、推進中國民主政治的具體路徑

推進中國民主政治的具體路徑，因為民主形式的不同而具有明顯差異。在管理民主的層次上，針對具體事務(wù)的做法，需要著重把專業(yè)管理和民主管理的界線劃分清楚。在民主管理的總體安排上，盡力營造一種民主是一切管理行動導(dǎo)向的運行機制。因此，在考慮一切管理問題時，都應(yīng)當秉持一種一切有利于民主實施的基本原則，從而使民主的做法具有切實起點，不把民主扼殺在初始狀態(tài)。在行政民主的層次上，針對權(quán)力形式的差異，以權(quán)力分工原則為指引，設(shè)計相對獨立的運行機制，將各種權(quán)力形式的規(guī)則化、程序化運轉(zhuǎn)作為績效導(dǎo)向的行政管理的民主歸宿，讓人民得以了解各種權(quán)力形式的行政運行機制，從而具備參與能力并保障參與功效。在政權(quán)民主的層次上，逐漸培育權(quán)力的公眾承受力和公眾的政治行動力，讓一個受控的權(quán)力與自治的社會有效互動起來，從而為民主政治的高層實踐準備條件。由此，既能有效防止急進民主讓權(quán)力與權(quán)利雙方不知所措，引發(fā)民主沖突；又能有力防止因民主推進不足，導(dǎo)致社會政治矛盾在不斷遮掩之后的瞬時爆發(fā)，從而陷入不可收拾的政治局面。①就這兩方面而論，提出的讓民主成為公民普遍參與，官員承擔公共責任的政體形式，拒斥選舉官員僅以公眾名義行事，卻不對公眾負責的偽民主操作，從而有效管控相關(guān)民主風險，提升民主品質(zhì)，是極具啟發(fā)意義的。杰克?斯奈德：《從投票到暴力》，北京：中央編譯出版社，2017年，第325-352頁。至于當下中國如何為民主進行實際謀劃的問題，則可以從以下三個方面著力：

第一，開啟民主實踐的選點試行制度。這是從區(qū)域視角觀察問題的路徑。在宏觀布局上，確立嘗試中國民主政治總體方案的區(qū)域試行進路。這是一種政治風險可控的進路，也是一旦作出相關(guān)決定就可立即實施的進路。例如，可以在深圳實踐政權(quán)民主形式，在海南實踐行政民主形式，在其余地區(qū)普遍推行管理民主形式。區(qū)域的民主梯度實踐，既可以保證民主政治不至于因為同時、全幅推進而引發(fā)難以駕馭的困局，又可以保證民主政治實踐的先行地區(qū)對后發(fā)地區(qū)的有效示范，從而在一個相對可期的時限內(nèi)，扎實保證民主政治的落地。這是對中國經(jīng)濟體制改革成功經(jīng)驗的政治挪移，完全可以預(yù)期其良好的政治發(fā)展結(jié)果。

就目前來看，深圳是政權(quán)民主最好的試點地區(qū)。深圳的情況，除了發(fā)達，它的現(xiàn)代化程度也最高，現(xiàn)代城市特質(zhì)也最凸顯，而且有“小而強政府”對“大而活社會”進行高效民主管理的成功記憶。中國的其他城市都不具備這樣的品質(zhì)。需要強調(diào)的是，國家早已決定在全國實行市場經(jīng)濟，深圳已經(jīng)喪失了其作為“經(jīng)濟特區(qū)”的意義。其新的城市意義在于設(shè)立政治特區(qū)，推進政治改革，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，激發(fā)中國的民主意愿，推動中國的民主進程。這是時代賦予深圳的新的改革使命。為此，需要讓深圳回到建設(shè)特區(qū)最初十年的那種民主管理體制，確立國家權(quán)力小而有效的格局，同時松綁或釋放社會。既將權(quán)力有效約束起來，又將權(quán)利積極性激發(fā)出來，更讓權(quán)力與權(quán)利積極互動、相互促進，促成一個像經(jīng)濟蓬勃發(fā)展一樣的政治活躍局面。深圳的政權(quán)民主建設(shè)，應(yīng)當從黨內(nèi)選舉、黨際監(jiān)督、普遍選舉諸方面一條龍地推進。讓深圳用十年左右的時間積累政權(quán)民主的經(jīng)驗，進而示范其余地區(qū)。

相比而言，海南是著重推進行政民主的有利地區(qū)。海南和其他省的行政管理體制不一樣，在縱向結(jié)構(gòu)上，海南實行的是省管縣體制，精兵簡政的行政民主據(jù)此有了體制條件；在橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)上，海南缺乏相應(yīng)的機制體制創(chuàng)新，但由于它的歷史包袱不重，完全可以迅速推進大部制一類的行政改制，從而確立起精干高效的行政民主之效率導(dǎo)向的體制。就此而言，海南發(fā)揮的也可以說是政治特區(qū)的功能。但其重要意義不像深圳是在政權(quán)民主上的嶄新實踐，而在于行政民主層面的新穎做派。

由于市場經(jīng)濟的推進，管理民主在中國已經(jīng)是遍地開花了。但管理民主不能泛化，因此它還存在廣泛的改進余地。如果說當今中國有什么泛化的民主的話，那就一定是管理民主太泛。專業(yè)管理從來不能放置到管理民主范圍對待，否則效率與平等的沖突就會突兀地呈現(xiàn)在人們面前。行政民主的導(dǎo)向，既在精簡中國的縱向權(quán)力層級，也在簡化橫向部門的復(fù)雜交疊，更在提升不同權(quán)力形式的行政績效。中國權(quán)力形式繁多，行政層級過于復(fù)雜，財政供養(yǎng)的人口數(shù)目龐大，導(dǎo)致日常行政管理的資源短缺，極大限制了有限行政資源滿足人民需要的能力。海南推行行政民主，可以發(fā)揮跟深圳不同的作用。深圳的政權(quán)民主實踐必須小心行事，因為深圳涉及的利益太過龐大，幾萬億的GDP，且牽涉香港的穩(wěn)定，民主實施不好將會引發(fā)政治風險；而海南的GDP體量較小，關(guān)注度較低，影響也比較小，民主實施的風險較小，收益也會相對顯著。因此，如果覺得在深圳推進政權(quán)民主的風險太大，那么可以在海南先行推進行政民主改革。總之，推進民主一定要審慎從事、理性以對，但推進態(tài)度一定要堅決。

第二，按領(lǐng)域區(qū)分權(quán)力形態(tài)，尋找能夠迅速落地的民主改革舉措。中國的民主政治，從低端到高端都有很多可改革的地方。在進路選擇上，可選擇一些風險不大的行政部門權(quán)力，在行政民主和管理民主的邊際界線上著力。一方面，讓行政權(quán)力瘦身，達到精兵簡政的體制改革目的；另一方面，讓行政權(quán)力更好地發(fā)揮應(yīng)有的行政民主功能，而不是非民主的控制功能；再一方面，則以此重塑權(quán)利對權(quán)力的認知，提升國家權(quán)力的公眾認受性和評價肯定度。①這里所說的行政民主，并不是專指國家行政權(quán)力的民主，而是指五種權(quán)力形式的日常運作意義上的行政民主。五種權(quán)力形式，就其權(quán)力性質(zhì)而言，分屬于黨權(quán)、國權(quán)、政權(quán)與法權(quán)；就其組織機制運轉(zhuǎn)而言，都存在日常運轉(zhuǎn)及其績效的行政問題。政權(quán)民主實踐針對的是前者，行政民主實踐針對的是后者。

在推進民主的進程中，一些特別敏感的領(lǐng)域不好觸動，但可以分領(lǐng)域、選擇一些風險不大的領(lǐng)域與權(quán)力形式先期進行改革。比如，當下執(zhí)政黨內(nèi)推進權(quán)力民主已刻不容緩，但這個領(lǐng)域太敏感，改革難度太大，一時不好觸及。不過，五種權(quán)力形式的次級行政權(quán)即其運轉(zhuǎn)機制是好下手改革的。如國家民政部的公益慈善基金管理最近出現(xiàn)嚴重問題，那么能不能讓公益慈善基金的行政控制走向民主公開管理？又如紅十字會的危機也是民主改革最好下手之處。再如社會組織如何進行真正的的改革？這些問題都是針對次級行政權(quán)，也就是五種權(quán)力形式的行政運轉(zhuǎn)權(quán)能夠?qū)嵤┑牡惋L險改革。

眼光向下，即使是社會組織的行政權(quán)力，也存在巨大的改革空間。當前，國家權(quán)力強控社會各領(lǐng)域的自主發(fā)展，一個不自主的社會，勢必缺乏自律，很容易走向極端化、情緒化與暴力化。可以按領(lǐng)域把這些已經(jīng)高度行政化的社會組織，從行政權(quán)屬中切割出來。由此，既為國家行政權(quán)的輕裝上陣提供保障，也為社會組織的行政自主與自律提供制度出路。長期以來，行政權(quán)力把應(yīng)該由管理民主支配的社會組織民主給吞噬了，應(yīng)該通過行政民主的低向度改革，首先給社會組織讓渡管理民主權(quán)力。做法上很簡單，就是讓協(xié)會的歸協(xié)會，學會的歸學會，②一般而言，協(xié)會是按照行業(yè)從業(yè)規(guī)則建立的自治組織，當權(quán)或不當權(quán)的從業(yè)者均可加入其中。而學會則是科研機構(gòu)、高等學校的專業(yè)化組織，是研究共同體維持其學術(shù)規(guī)則、提升其研究品質(zhì)、維護其成員利益的組織。在中國，這兩者的邊界很不清晰。所謂“學者型官員”這類含混的提法因此流行開來。為了組織及其成員的分流發(fā)展，也為了組織的民主化管控，有必要將協(xié)會與學會加以區(qū)分。但此問題甚為復(fù)雜，需要另文討論。參見任劍濤：《社會的興起：社會管理創(chuàng)新的核心問題》，北京：新華出版社，2013年，第183-238頁。還事業(yè)單位于事業(yè)單位，需要政府購買的就購買，不需要購買的通過提供組織的社會服務(wù)尋求生存。總之，一定要還原社會組織的組織特性，不要擾亂不同組織之間的界限；否則，權(quán)力與權(quán)利的各種組織的社會性就得不到呈現(xiàn)，其功能也得不到實現(xiàn)和保障。

可以借鑒發(fā)達國家的做法，讓國家的所有成員都有組織歸宿：從事不同職業(yè)的官員們，可以從初級、中級到高級組成相應(yīng)協(xié)會，等于在權(quán)屬行政層級之外有自己的社會組織。一旦他們以協(xié)會的名義組織起來，可以有效培養(yǎng)其組織性和自律性。協(xié)會不要偽裝成學會，因為學術(shù)研究為了能激發(fā)相關(guān)專家成員的想象力需要專業(yè)化的管理，但協(xié)會必須組織化，它是養(yǎng)成官員們民主習性的地方。像國家權(quán)力中樞機構(gòu)啟動相關(guān)改革的難度很大，容易造成民主混亂，但國家權(quán)力的非中樞機構(gòu)可以相對從容地進行相關(guān)改革。譬如，現(xiàn)在醫(yī)患關(guān)系高度緊張，其中一個重要原因就是因為既沒有自主、自治、自律的醫(yī)生組織，導(dǎo)致醫(yī)生缺乏行業(yè)協(xié)會的自律；也沒有相應(yīng)的患者社會組織，導(dǎo)致他們也嚴重缺乏自主、自治與自律的行為規(guī)范。一旦雙方都按照民主原則建立起社會組織，遇事有商有量，醫(yī)患沖突的可能性就會明顯下降，這是對管理民主的政治品質(zhì)進行提升?，F(xiàn)在的管理民主還是經(jīng)濟利益導(dǎo)向的民主形式，只要GDP的實際效果，應(yīng)該轉(zhuǎn)向自治導(dǎo)向的管理民主。民主的管理需要自律的行為主體，只有通過民主改革將這樣的行為主體塑造出來，才有真正可靠的管理民主，也才能為更高的民主形式奠定可靠基礎(chǔ)。

第三，要制定有序推進民主的規(guī)劃，不要只是陳述原則，把民主意識形態(tài)化。在做法上，需要避免陷入一放就亂、一收就死的尷尬狀態(tài)。長期以來，人們對中國的民主推進只是大致陳述原則，這就很容易把民主意識形態(tài)化。但在意識形態(tài)化的民主歸類之外，有必要將民主的現(xiàn)代屬性凸顯出來。為此，需要把西方民主和中國民主共享的“民主”特性說清楚，由此才能刻畫出推進民主的時間表和路線圖，并真正有效地推動中國的民主發(fā)展。從技術(shù)上講，推進中國民主的時間不能太短促，不能從單方面的權(quán)力意愿來建構(gòu)民主進程的時間表和路線圖?；蛟S，需要制定十年、二十年、三十年、五十年不斷遞進的民主規(guī)劃，然后漸次、務(wù)實地加以推進。同時，在民主的層級上升安排上，需要夯實村治民主，真正調(diào)適村委會和村支部兩委關(guān)系，進而在城市的基層民主上扎實著力，尋求城市居民的民主自治，最后騰出手來，解決國家的高層民主難題。

當前，中國的民主政治建設(shè)路線圖過于原則。

中國推進民主的當務(wù)之急，其實不是解決黨國高層民主改革的措施，馬上進行全國范圍的競爭選舉。而是在推行這類舉措之前，至少需要先期解決三個問題，給民眾以民主愿景和政治盼頭。一是驅(qū)動民主的多元化做法。各個行業(yè)、各個領(lǐng)域都應(yīng)有一系列民主做法，讓大家感到舒心，以民主的舒心來緩解社會的緊張，以民主手段拯救社會秩序。二是民主應(yīng)建立在實惠的基礎(chǔ)上。不能把民主當成道德理想來追求，或總是用氣勢恢宏的布局來尋求快速躍遷。畢竟國家的資源總是有限的，實行民主政治，應(yīng)該想方設(shè)法給民眾更多實惠，真正還富于民、還政于民、還權(quán)于民，使民眾具有國家主人的感覺。民主應(yīng)該從低端的獲得性改革出發(fā)，而不應(yīng)從高端的付出性改革出發(fā)，因為那樣會讓民主政治建設(shè)缺乏社會基礎(chǔ)。這也是為什么改革開放初期鄧小平能夠獲得巨大支持，而蘇聯(lián)的相似改革卻步履維艱的原因。三是要在管理民主的低端上保護社會良性競爭，從而為管理民主、行政民主到政權(quán)民主的遞進發(fā)展提供良性的社會土壤。中國當下的社會土壤是不利于民主發(fā)展的——民眾間相互不信任，甚至相互懷疑、對峙、敵視，對立思維在全社會蔓延。對外的對立情緒相當明顯，對內(nèi)的對立情緒漸趨強烈，民主最重要的妥協(xié)品質(zhì)，在中國明顯缺乏相應(yīng)的精神積累。在此現(xiàn)實下，應(yīng)盡一切努力積累相應(yīng)的社會資源，為民主夯實社會根基，絕對不能用緩不濟急一類托詞對之輕率以待。須知，在推動中國民主政治進程中，既不必把民主想象得太高尚，道義上設(shè)想得太偉大，因為它其實就是一套保護良性競爭的社會觀念、社會風氣和社會氛圍；也不必把民主的功效神奇化，因為它不過是緩解社會緊張，讓大家停止對峙，趨向于合作的有效做法。由此，中國民主的健康成長就實在可期了。

責任編輯：王萍英 曾昭貴

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2017 - 05 - 15

任劍濤，清華大學社會科學學院政治學系教授，教育部“長江學者”特聘教授。