行政違法行為檢察監(jiān)督：制度·職能·機制

吳衛(wèi)東

（中共荊門市委黨校 綜合教研室，湖北 荊門 448000）

行政違法行為檢察監(jiān)督：制度·職能·機制

吳衛(wèi)東

（中共荊門市委黨校 綜合教研室，湖北 荊門 448000）

檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正，是黨的十八屆四中全會賦予檢察機關法律監(jiān)督的新任務。行政違法行為檢察監(jiān)督開啟了檢察機關履行法律監(jiān)督職能的實踐新探索，是深化檢察司法改革的重要內(nèi)容，對于推進依法行政，建設法治政府和法治國家將產(chǎn)生積極影響。加強行政違法行為檢察監(jiān)督的理論探討和實踐探索，有助于建立健全行政違法行為檢察監(jiān)督制度。

檢察機關；行政違法行為；檢察監(jiān)督；職能界定；機制構建

依法行政是法治建設的重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：行政執(zhí)法領域“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象比較嚴重，執(zhí)法體制權責脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在”。為加強檢察機關對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督，《決定》提出：“檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正?！辟x予檢察機關督促糾正行政違法行為的新任務。建立健全行政違法行為檢察監(jiān)督制度，對于深化檢察司法改革，推進行政機關嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高行政法治化水平，維護國家利益和社會公共利益具有積極意義。

一、行政違法行為檢察監(jiān)督制度的背景

（一）制度溯源

我國檢察制度發(fā)軔于前蘇聯(lián)檢察制度，從理論到實踐，檢察制度都留有深刻的前蘇聯(lián)檢察制度印跡。“我國當前檢察機關的定位，檢察權的獨立行使，檢察機關的組織結構體系均是蘇聯(lián)檢察制度影響下的產(chǎn)物?！保?］前蘇聯(lián)檢察監(jiān)督權充分擴張，實行全面監(jiān)督的“一般監(jiān)督”模式。檢察機關不僅對政權機關、團體、經(jīng)濟組織的行為，還包括對私人行為是否合法都實施監(jiān)督。受此影響，新中國成立到1978年憲法制定時期，行政檢察監(jiān)督采用前蘇聯(lián)的“一般監(jiān)督”模式，《七八憲法》第四十三條規(guī)定：“最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權?！爆F(xiàn)行憲法明確規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，但沒有保留“一般監(jiān)督”模式。檢察機關法律監(jiān)督職能由過去的“一般監(jiān)督”轉換到對國家工作人員職務犯罪的偵辦，刑事訴訟的審查逮捕、公訴以及訴訟監(jiān)督等方面。行政違法行為檢察監(jiān)督并不同于過去的“一般監(jiān)督”，是檢察監(jiān)督制度的重要革新，檢察監(jiān)督的新任務為新時代背景下檢察監(jiān)督注入了新內(nèi)涵和新活力。

（二）相關法律法規(guī)的規(guī)定過于原則，操作性不足

1.憲法、組織法層面的規(guī)定。《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”，從憲法層面明晰了檢察機關的性質(zhì)?！度嗣駲z察院組織法》第4條規(guī)定，人民檢察院通過行使檢察權，“維護社會主義法制，維護社會秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學科研秩序和人民群眾生活秩序，保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利，保衛(wèi)社會主義現(xiàn)代化建設的順利進行”，為行政違法行為檢察監(jiān)督提供了一定的組織法上的依據(jù)支持。

2.行政部門法層面的規(guī)定。如《治安管理處罰法》第114條規(guī)定：“公安機關及其人民警察辦理治安案件，應當自覺接受社會和公民的監(jiān)督。公安機關及其人民警察辦理治安案件，不嚴格執(zhí)法或者有違法違紀行為的，任何單位和個人都有權向公安機關或者人民檢察院、行政監(jiān)察機關檢舉、控告；收到檢舉、控告的機關，應當依據(jù)職責及時處理”。

3.司法解釋層面的規(guī)定。2011年8月，“兩高”共同發(fā)布《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》，首次以司法解釋的形式明確了檢察機關對行政違法行為的監(jiān)督權。2001年12月，最高人民檢察院為配合此前國務院的相關規(guī)定，出臺《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》。

4.國務院行政規(guī)章層面的規(guī)定。2001年7月，國務院《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，以及2011年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)國務院法制辦等部門的《關于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》，均針對行政執(zhí)法機關對構成犯罪的案件不移送時，檢察機關的監(jiān)督權力作出了相應規(guī)定。

從上述一系列法律法規(guī)規(guī)定中發(fā)現(xiàn)，當前，行政違法行為檢察監(jiān)督制度法律規(guī)定過于原則，具體規(guī)定的權威性、系統(tǒng)性、可操作性不強，影響了檢察監(jiān)督活動開展。

（三）理論研究

近年來，理論界和實務界對行政檢察的理論研究日益重視，對行政違法行為檢察監(jiān)督的研究逐漸深入。行政檢察監(jiān)督不僅包括對行政審判活動的監(jiān)督，還包括對行政行為的監(jiān)督的觀點逐步形成共識。

1.制度構建的意義。隨著行政檢察監(jiān)督理論研究的深入，行政違法行為檢察監(jiān)督的制度價值開始顯現(xiàn)。行政違法行為檢察監(jiān)督，維護國家利益和社會公共利益，拓展檢察監(jiān)督職能，豐富檢察監(jiān)督方式，是行政檢察監(jiān)督制度的重大創(chuàng)新。檢察機關代表國家，“對于相關行政部門不行使或怠于行使自己的監(jiān)管職責致使國有的自然資源、國家文物、環(huán)境或國有資產(chǎn)、公益資金等遭受損失，從而損害國家利益或社會公共利益的行為”［2］開展監(jiān)督，有助于增強行政機關履職的責任感、使命感，糾正行政違法行為，保證行政權力依法行使，切實維護國家利益和社會公共利益。

2.行政檢察監(jiān)督權配置研究深化。行政違法行為檢察監(jiān)督，使檢察監(jiān)督權深度介入行政執(zhí)法過程，積極發(fā)掘和豐富檢察機關國家法律監(jiān)督機關憲法定位的實踐維度。傳統(tǒng)的司法實踐中，檢察機關監(jiān)督行政機關行政行為的范圍和空間狹窄，手段方式偏少偏弱，處于監(jiān)督體系中的“配角”和邊緣地位。改變行政檢察監(jiān)督“弱化”格局，有必要加強行政檢察監(jiān)督權的配置研究，讓行政檢察監(jiān)督權深入行政行為或行政執(zhí)法全過程，“檢察機關的介入，能夠彌補傳統(tǒng)執(zhí)法監(jiān)督體系在邏輯上的缺漏，實現(xiàn)以行政執(zhí)法過程為核心的全程監(jiān)督。”［3］從行政過程的視角研究行政檢察監(jiān)督，有利于檢察機關及時發(fā)現(xiàn)行政違法行為，實現(xiàn)對行政執(zhí)法活動的事前、事中、事后監(jiān)督。

3.行政檢察監(jiān)督方式的研究逐漸成熟。行政檢察監(jiān)督方式多樣，檢察建議、督促起訴、行政抗訴、糾正通知等監(jiān)督方式在理論上逐步成熟，在實踐中得到充分運用。公益訴訟從理論層面開始向?qū)嵺`層面拓展，積累經(jīng)驗進而完善理論。行政檢察監(jiān)督方式的體系機制逐步形成。

（四）實踐探索

盡管行政違法行為檢察監(jiān)督的法律規(guī)定不具體、不完備，但實踐中對此類監(jiān)督活動的探索方興未艾。2014年，山東省檢察院、監(jiān)察廳、法制辦聯(lián)合制定《關于在行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中加強協(xié)作配合的意見》；2015年初，浙江省檢察院和省政府法制辦制定了《關于在部分地區(qū)開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與政府法制監(jiān)督協(xié)作機制建設試點工作的通知》，在土地、環(huán)保、社保等領域開展行政違法檢察監(jiān)督，取得了法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一，為行政違法行為檢察監(jiān)督實踐提供了制度規(guī)范，積累了有益經(jīng)驗。湖北省檢察機關對發(fā)現(xiàn)的違法情形，采取檢察建議等方式進行監(jiān)督，取得了一定的成效。湖北省J市檢察機關司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2014年，該市兩級檢察機關發(fā)出督促履職檢察建議87件，采納81件；2015年，受理督促行政機關履職案72件，發(fā)出檢察建議68件，采納67件，受理改進行政機關工作建議案1件，發(fā)出檢察建議1件，采納1件，取得了較好的監(jiān)督效果。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督的職能界定

《決定》要求檢察機關對行政違法行為的監(jiān)督是“在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正?！边@一要求是以行政違法行為檢察監(jiān)督的理論研究與實踐探索為基礎的集成創(chuàng)新。準確理解與探知其內(nèi)涵，檢察機關才能在實踐中正確履行行政違法行為檢察監(jiān)督職能。

（一）職能范圍：遵循“履行職責中發(fā)現(xiàn)”的邊界

我國行政權力運用領域廣泛，涉及國家和社會治理的方方面面，特別是行政執(zhí)法行為種類多、自由裁量權力大，出現(xiàn)的執(zhí)法不公、超越職權、濫用職權、程序違法等問題較多。盡管監(jiān)督主體眾多，但監(jiān)督疲軟，缺乏合力，行政違法行為或者不行使職權情形大量存在。各監(jiān)督主體之間的職能不盡相同，“檢察機關依職權督促行政機關糾正違法行政行為，可以有效發(fā)揮行政權背后的‘法律之眼’和‘有效控權職能’，防止違法行政行為侵權，具有提醒、糾偏和預防作用。”［4］

多元的監(jiān)督格局中，行政違法行為檢察監(jiān)督與行政復議、行政審判監(jiān)督較為類似，但又有顯著區(qū)別。行政復議和行政審判，均為相對人不服啟動的監(jiān)督，具有被動監(jiān)督和事后監(jiān)督的特征。二者均有明確的受案范圍，其中，《行政復議法》受案范圍列舉的有十一項、《行政訴訟法》受案范圍列舉的有十二項。

檢察監(jiān)督則為主動監(jiān)督、過程監(jiān)督，檢察機關事前、事中、事后均可以依職權啟動介入。監(jiān)督權行使范圍為履行檢察職責中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為。通過比較發(fā)現(xiàn)，檢察監(jiān)督范圍廣泛，方式主動靈活，及時高效，能夠彌補行政復議和行政審判方式監(jiān)督行政行為不足的缺陷。但由于其監(jiān)督范圍寬泛，若不明確檢察監(jiān)督的權力行使邊界，無條件、無限度地將所有行政違法行為納入檢察監(jiān)督范圍，反不利于檢察機關依法行使監(jiān)督權。

“履行職責中發(fā)現(xiàn)”明確界定檢察監(jiān)督職能的范圍和條件，使之更具有可行性和操作性。檢察機關履行職責主要包括在履行職務犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或不行使職權行為，督促其糾正，從而將檢察機關對行政違法行為的“發(fā)現(xiàn)”控制在一個較為合理的范圍和邊界之內(nèi)，避免檢察監(jiān)督回到“一般監(jiān)督”的舊模式。

（二）職能要求：圍繞“行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為”展開

行政機關違法行使職權，主要包括實體違法和程序違法情形。

1.實體違法。主要指行政機關執(zhí)法活動違反法律規(guī)定的目的、原則和標準，超越職權、濫用職權，侵害相對人合法權益或者危害國家利益、公共利益和社會利益的行政違法行為。

2.程序違法。主要指行政行為違反法定的程序性要求。行政程序是行政法規(guī)定的行政主體作出行政行為必須遵循的步驟、順序和時限。“行政是行政權力運作的過程。行政權力過程是由程序構筑的，關注行政結果與關注權力過程同等重要。程序正義越來越與結果正義為人們相提并論甚至為人們格外青睞?！保?］“行政行為程序合法要求行政主體實施行政行為不能缺少法定的步驟、顛倒法定的順序、超過法定的期限。依法聽證而未舉行聽證，或者先裁決后調(diào)查取證的行政行為是違反法定程序的行政行為，不能產(chǎn)生預期的法律效力?！保?］

3.行政機關不行使職權的行為。主要指行政機關怠于行使法定職責，拒絕履行、不予答復、拖延履行法定義務，侵害相對人合法權益或者危害國家利益、公共利益和社會利益的行為。檢察機關應當針對行政機關的上述行為履行監(jiān)督職能，督促行政機關依法辦事。

（三）職能目的：堅持“應該督促其糾正”的原則

1.堅持“應該”的原則。“應該”原則確立檢察機關對行政違法行為監(jiān)督的職權職責。職權職責具有同體性，一是檢察機關的職權。二是檢察機關的職責。檢察機關必須切實行使該項監(jiān)督職權、履行該項監(jiān)督職責，否則，就構成失職瀆職。實踐中，檢察機關應當遵循監(jiān)督權力行使的邊界，發(fā)現(xiàn)行政違法行為，嚴格按照監(jiān)督標準與程序，運用合理的監(jiān)督方式，督促其糾正。

2.堅持“督促”的原則。督促是指在現(xiàn)場或者過程管理中，有提醒、監(jiān)督和管理之意﹐從而使結果能達到預定目標。督促原則，揭示出行政違法行為檢察監(jiān)督的程序價值，表明檢察監(jiān)督的職能目的在于督促、提醒行政機關糾正行政違法行為，促進行政機關依法行使行政權力。督促主要是程序性活動，具有程序意義上的價值。其主要功能和作用是從程序上提醒和督促，由行政機關自行糾正相關違法行政行為。也意味著檢察機關不能運用決定或者責令等實體處理方式，提出具體意見，強令行政機關遵照執(zhí)行。督促原則是檢察機關正確行使監(jiān)督職能應當遵循而不能逾越的重要權力邊界。

3.堅持“自行糾正”的原則。“自行糾正”是檢察機關督促行政機關對違法行政行為自我糾錯、自行改正，使行政法律關系上扭曲的權利義務得以回復?！白孕屑m正”是行政違法行為檢察監(jiān)督不同于其他監(jiān)督方式的重要特點，該原則對檢察機關直接代替行政機關作出行政行為或者通過撤銷、變更而改變行政行為的做法予以否定?？梢?，“自行糾正”原則同樣具有程序?qū)傩院统绦騼r值，奉行該項原則使檢察機關行使監(jiān)督職能目的更為明晰，權力行使的邊界更為精準，監(jiān)督手段更為適當，有助于防范檢察監(jiān)督權僭越行政權，甚至監(jiān)督違法等情形的發(fā)生。

三、行政違法行為檢察監(jiān)督機制的構建

（一）構建發(fā)現(xiàn)機制

1.打造發(fā)現(xiàn)平臺。為落實國務院以及最高人民檢察院關于促進行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的有關規(guī)定，各地檢察機關與政府部門普遍建立了“兩法”銜接信息共享平臺。

第一，為提高監(jiān)督工作的有效性，檢察機關應當充分發(fā)揮該平臺的信息歸集功能，進行信息的歸納、甄別、梳理，加強對相關行政執(zhí)法案件實施監(jiān)督。

第二，“絕大多數(shù)行政機關建立了網(wǎng)絡辦公平臺，當事人辦理行政事務可以直接通過網(wǎng)絡進行。通過電子辦公平臺進行執(zhí)法檢察監(jiān)督，有利于化解檢察機關因手段所限、信息不全而無法全面行使法律監(jiān)督權的矛盾，通過共享電子政務平臺，能夠極大地擴展檢察機關的信息來源，一定程度上滿足了檢察機關行使法律監(jiān)督權對信息的要求，從而有助于更好地發(fā)揮檢察機關在法律監(jiān)督方面的作用?！保?］

第三，檢察機關在履行偵查、審查起訴、民事行政訴訟監(jiān)督、受理控告、申訴等職務活動領域發(fā)現(xiàn)行政違法行為，按照檢察監(jiān)督的受案標準進行篩選和評估，以決定是否納入監(jiān)督職責范圍，啟動監(jiān)督程序。

2.重大案件引入聽證程序?！鞍l(fā)現(xiàn)”具有一定的判斷性，即檢察機關對履職中發(fā)現(xiàn)的信息要作出初步判斷，行政行為是否具有違法性，是監(jiān)督能否啟動的前提。為保證“判斷”的正確性，檢察機關在提出檢察建議、糾正違法行為通知之前，如重大復雜的案件，檢察機關可以組織聽證會，邀請行政機關、行政相對人、其他組織和其他相關人員參加，認真聽取行政機關的解釋說明，加強與行政機關的溝通。特別是涉及多個行政機關的責任承擔，多部行政法律法規(guī)適用的復雜疑難案件，組織聽證，有利于廓清法律關系，梳理權力責任，找準問題癥結。

聽證制度發(fā)端于自然公正原則，其程序意義在于作出事關利害關系人不利決定時，聽取利害關系人的意見。聽證制度對于公平公正處理涉法事務具有積極意義，在諸多領域被運用。行政違法行為檢察監(jiān)督過程中，重大案件引入聽證程序，一是可以使檢察機關行政檢察監(jiān)督權面對行政機關行政權時，保持一定的謙抑性，尊重行政權，協(xié)調(diào)權力沖突。二是避免與相關行政機關事前不溝通、不聽取解釋、不厘清責任主體，直接發(fā)出監(jiān)督法律文書，導致監(jiān)督失當甚至錯誤等情形的發(fā)生，保證“發(fā)現(xiàn)”的正確性。

3.建立專業(yè)問題專家協(xié)助制度?，F(xiàn)代行政活動分工細密，紛繁復雜，呈現(xiàn)精細化特征。大量行政活動具有較強的專業(yè)性和復雜性。檢察機關履行監(jiān)督職能時，特別是涉及國家利益和社會公共利益需要作出專業(yè)評估時，需要借力“外腦”，邀請相關專業(yè)人員、專家協(xié)助論證。如涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源、國家文物、國有資產(chǎn)等方面的專業(yè)問題時，可以聘請專業(yè)人士當好參謀和智囊，通過論證會或者出具專業(yè)意見書等方式，解決監(jiān)督過程中遇到的專業(yè)疑難問題。

4.重大公益和重大民生應急機制。行政違法行為涉及重大公共利益、重大民生等情形時，檢察機關要將公益和民生置于優(yōu)先位置，建立快速反應機制，積極發(fā)揮檢察監(jiān)督職能優(yōu)勢，及時發(fā)現(xiàn)盡快督促行政機關糾正，積極維護國家利益、公共利益和人民生命財產(chǎn)安全。

（二）構建督促機制

檢察機關對行政違法行為實施監(jiān)督的方式，明顯不同于行政復議和行政審判。復議機關的監(jiān)督是行政系統(tǒng)內(nèi)的層級監(jiān)督，對受理的案件可以進行全方位的監(jiān)督。具體監(jiān)督方式上，可以運用決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法，重新作出行政行為等方式。行政審判中，對被訴行政行為，人民法院可以判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為，確認違法、確認無效和變更判決等方式。行政違法行為檢察監(jiān)督屬性表明，其監(jiān)督力度弱于行政復議和行政審判。行政復議和行政審判均具有裁判職能，盡管檢察機關的“發(fā)現(xiàn)”職能中亦包含判斷成分，但該判斷并不具有實體性和終局性，僅具有程序上的督促意義。其監(jiān)督方式可歸納為兩大類型，一是非訴訟性質(zhì)，包括檢察建議、督促起訴、糾正違法行為通知等。二是訴訟性質(zhì)，包括公益訴訟、參與訴訟、抗訴等。具體督促方式：

1.檢察建議。檢察建議是人民檢察院在履職過程中，基于促進法律正確實施、維護社會公平正義價值取向，結合執(zhí)法辦案實際，建議有關單位通過完善制度，強化內(nèi)部監(jiān)督制約，提高管理服務法治化水平，達到預防和減少違法犯罪目的的一種監(jiān)督方式。相關行政機關對檢察建議不回復或者不予采納，檢察機關可以提請權力機關或者向上級行政機關、政府法制部門或者紀檢監(jiān)察部門建議，達到督促糾正目的。檢察建議靈活便捷，具有柔性、指導性、非對抗性特點，易為行政機關接受。檢察司法實踐中大量應用，取得了良好的監(jiān)督效果。

2.督促起訴。這是民事訴訟法的重要制度設計。其主旨是國有資產(chǎn)和社會公益受損時，負有監(jiān)管責任的部門或國有單位怠于行使監(jiān)管義務，且受損利益可以通過民事訴訟獲得填補的，由檢察機關督促責任主體提起民事訴訟，使受損利益獲得司法救濟。實踐中，檢察機關作為公共利益的維護者，對涉及損害國有自然資源出讓、開發(fā)，國有文物保管使用等情形發(fā)生時，根據(jù)民事訴訟法規(guī)定，以監(jiān)督者的身份，督促相關監(jiān)管部門或國有單位提起民事訴訟，履行保護國家利益和社會公共利益的職責。

3.提起抗訴?？乖V能直接啟動人民法院再審程序，是檢察機關實施監(jiān)督最重要、最有效的方式之一。針對法院生效裁判，存有行政違法行為危害國家利益和公共利益情形的，需要撤銷法院生效裁判的，檢察機關可行使抗訴權。行政抗訴督促的方式，能有效地通過司法程序?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督目的，阻止行政違法行為效力的延伸，使之最終回歸到法治軌道。

4.公益訴訟。“行政公益訴訟無論是對于維護社會公共利益、公民合法權益，還是對于政治體制改革、建設法治國家都具有重要的價值和意義?！保?］2015年7月1日，全國人大授權最高檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。最高檢察院選擇北京、內(nèi)蒙古等13個省、自治區(qū)、直轄市的檢察院開展改革試點?！皩?jīng)過督促起訴、檢察建議等監(jiān)督方式，行政機關仍然不糾正違法行為或仍不履行法定職責，符合提起公益訴訟條件的，可以依法向人民法院提起公益訴訟?！保?］當前，得到授權的檢察機關，正積極探索公益訴訟制度，不少地方成效顯著。各地的具體實踐，為完善公益訴訟制度，積累了寶貴經(jīng)驗。公益訴訟直面問題，有效地發(fā)揮檢察監(jiān)督的職能優(yōu)勢，切實維護公益，具有很強的震懾力、影響力和輻射力。

（三）構建保障機制

行政違法行為檢察監(jiān)督本質(zhì)為程序性監(jiān)督，不具有實體上的終局性，該監(jiān)督特性決定檢察機關不能采取有關強制措施。如果缺乏相應的保障機制，行政機關對檢察監(jiān)督不理睬、不履行、不糾正，檢察監(jiān)督效果會大打折扣。構建保障機制，就是要維護行政違法行為檢察監(jiān)督的有效性，讓其產(chǎn)生相應的法律效果和影響。

1.構建監(jiān)督手段轉換機制。行政機關是為追求社會發(fā)展進步，通過服務和治理活動，實現(xiàn)公共利益的組織。行政違法行為背離行政機關設立宗旨，具有一定的社會危害性，檢察機關實施法律監(jiān)督，作出督促行為后，行政機關不糾正違法行政行為，導致嚴重后果，涉嫌瀆職犯罪的，檢察機關可以直接立案偵辦，轉換監(jiān)督手段，依法追究相關行政人員的法律責任。

2.構建跟蹤機制。檢察機關向有關單位發(fā)出檢察建議書后，及時報送上一級檢察機關備案，并抄送同級人大常委會。相關單位未在法定期限回復或者未采納監(jiān)督建議的，檢察機關實施跟蹤監(jiān)督，向行政機關的上級主管部門或者監(jiān)察機關提出建議，積極增進監(jiān)督效果。

3.構建提請權力機關監(jiān)督機制。人大是國家權力機關，各級地方人大有保證憲法法律在本地區(qū)全面貫徹實施的職責，且擁有重大事項的決定權、監(jiān)督權、質(zhì)詢權、特定問題的調(diào)查權等，其監(jiān)督具有權威性和有效性。檢察機關在對行政機關行政違法行為督促糾正時，遇有監(jiān)督難題或者阻礙，導致無法實現(xiàn)預期的監(jiān)督效果的，必要時可以提請本級人大實施監(jiān)督，強化監(jiān)督效力，使行政違法行為得以糾正，維護國家利益和社會公共利益。

4.構建典型案例通報機制。信息網(wǎng)絡社會，輿論監(jiān)督的影響甚大。檢察機關應注重和善于運用輿論監(jiān)督，可以嘗試定期或者不定期將履職中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為要求督促糾正后，仍不糾正的典型案例，對外發(fā)布，通過社會輿論的力量促進其糾正，實現(xiàn)監(jiān)督目的。

5.構建考評機制?！稕Q定》提出：“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內(nèi)容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容?！睂⑿姓`法檢察監(jiān)督的落實情況納入相關行政機關的考評內(nèi)容，列為考核的重要指標，積極發(fā)揮黨委政府的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和紀律優(yōu)勢，促進行政違法行為檢察監(jiān)督落到實處，取得實效。

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責任編輯：馬樹勛

D 922.114

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1671-2994（2017）02-0159-05

2016-12-23

吳衛(wèi)東（1969-），男，湖北天門人，中共荊門市委黨校綜合教研室主任，教授。研究方向：法治理論及實踐，司法制度。